土地股份合作制影响土地非农化的机制——基于佛山市南海区的实证经验

董成浩刘伟瑛

(1.大连海洋大学水产与生命学院，辽宁 大连 116023；2.中国人民大学经济学院，北京 100872)

改革开放以来,土地股份合作制度在一定程度上助推了珠江三角洲地区工业化程度的提高和经济快速发展，但是随着时间推移，这一制度带来的诸多土地问题也日益显露。土地问题制约了珠三角地区的进一步发展。

增量方面，珠三角地区大量土地被无序开发导致后续土地资源枯竭。近10a里，珠三角地区土地利用非农化程度已经高达50%，全区自然保留地总面积为4746hm2，仅占土地总面积的4.43%。珠三角地区土地增量难以为继，如果按照现有开发速度开发，土地只能够维持1a的供给。同时，国家严格控制“农转地”的总量与速度，土地供应政策日益收紧。以南海区为例，2010—2020年佛山市下达给该区的年均净增建设用地规模面积为396hm2，仅是1997—2009年年均新增建设用地面积的25.06%，土地增量不足制约了经济发展。

存量方面，珠三角地区土地存量粗放利用方式也屡遭诟病。珠三角地区土地开发模式将村域范围划分为农、工、商3大区域。单个非农化村庄几乎包含所有类型的土地。非农化村庄利用土地时采用类似“拼凑”的方式将3区中某一区组合在一起，导致邻近几个村之间聚合相似功能、布局相对合理的区域，最终呈现出用地边界扭曲且不规整、“混杂交错”的农村与工厂插花的景象。具体表现：珠三角地区工业布局分散，工业用地无明显边界，据已有数据，南海区农村集体经营性建设用地的78.01%为面积在1.67hm2以下的零星分散地块，且南海区工业化地区大多属于村级工业小区；农田被迫分散，居民点依旧保持原始农耕时代分散独立的形态，平均居住面积约为13hm2，工业用地斑块总数1800块左右，但是单个非农化村庄工业斑块的平均面积仅为16hm2，农田因为受到了工业用地破碎化的影响也呈现出物质形态破碎的景象，平均农田面积只有34.45hm2；国有征地受到了成本限制与现有土地制度下集体用地不合法规的大规模出租浪潮冲击，政府征地能力不足，无法将征地由城市中心“水波纹”式向外扩散，而是只能选择低价土地“马赛克”式进行征收，每个村庄平均被征收的国有土地只有4块。所以，无论是非农化村庄内部与边界的插花与交错，还是集体用地整体呈现出来的分散成多块的景观，都导致了城乡景观的破碎，城市化发展的低质。

综上，珠江三角洲在农村股份合作制实施后的时段内土地出现了权属以及物质空间破碎的景观；珠三角农村城市化地区出现“非农化”特征。

本文的贡献主要体现在2个方面：强调珠三角地区在实行土地股份制度下土地利用的状况，详细分析土地利用现状存量与增量2方面存在问题的表现，珠三角地区在改革开放之后经济飞速发展，现下却由于土地问题限制了发展，如果不能正确认识土地问题，就难以促成问题的解决，本文则从存量与增量方面全面描述了土地问题；本文丰富和补充了对于珠三角地区非农化驱动机制的研究，现有文献主要讨论造成非农化的普适性原因，而忽略了驱动南海区非农化的特殊因素，本文通过实证研究的方法探究得出影响珠三角地区非农化的特殊原因，以期从综合的角度为解决珠三角地区城市化矛盾状态提供新的思路。

1 文献回顾与研究假设

耕地非农化是土地问题日益增加的重要原因，但已有文献中对其动力机制的研究依旧不够充分，对土地利用方式转变原因的探究往往停留在表面,不能真正触及问题的根源。本文通过回顾已有研究，挖掘引起土地利用方式变化的更深层次的自然、经济和社会背景因素并提出研究假设。

1.1 经济因素

李永乐和吴群认为经济因子导致耕地非农化。经济驱动因子主要包括人口增长、城市化以及农业发展水平进步等。

1.1.1 人口因素对耕地利用方式转变有重要影响

Stephenne以撒哈拉以南非洲国家为例研究得出结论，人口增长，尤其是农村地区的人口增长，是该地区耕地非农化的主要原因。

1.1.2 城市化成为推动美国耕地非农化的主要原因

国内学者胡磊也认为随着城市化水平的提高，人口城市化客观上增加了对非农用地的需求，引致了土地非农化。

1.1.3 农业发展水平进步促进土地利用方式转变

我国人口密集，农产品市场的需求极为庞大，但是人均可耕种面积小。在如此狭窄的土地上不但要满足农业生产的需要，还要保证相当数量的土地用于工业和城市化建设，这就加剧了农业用地与非农用地之间的矛盾。但是如果农业发展水平得到提高，耕地满足农产品需要的能力也随之增强，就会促进土地非农化。就现下而言，我国农业发展水平的提高正促进着土地利用方式的转变。

1.2 社会因素

除了研究较多的经济因素，比较经济利益差异这一社会因素也影响着耕地的非农化。

社会因素首先体现在社会主体之政府的行为。张良悦认为土地财政是政府主要收入来源，所以政府需要土地。刘运宪等认为相较于工业用地的高收益，耕地利用效益低下，所以政府在这种情况下更愿意选择耕地来降低成本然后进行基础设施建设和工业建设，也更愿意直接将资金投向工业建设用地而不是投资耕地，以期获得更多财政收入。Samuel认为政府对基础设施的大量投资成为耕地非农化的主要推动力，这就说明作为社会主体之一的政府在比较利益的驱动下，以自身行动推动着耕地的非农化。

土地所有者作为社会主体，对高收入的心理倾向也变相影响着耕地非农化。单一地从事农业生产，农民需要付出较多的体力劳动才可以获得微薄的收入。但是农民将农业用地转出为工业用地之后，便可以通过租金与分红轻松获得稳定、丰厚的收入，所以产生了农民不再进行农业生产，而是把耕地转化为工业用地的趋向。在单纯的市场机制下，土地所有者追求经济收益最大化，因此农用地与建设用地之间不同的边际收益成为耕地非农化的原因。而Seto不仅认可比较利益是造成土地非农化的原因，还提到平均建设资本投资以及外商投资也会导致利用方式改变。综上，本文提出以下假设。H1：随着经济水平的提高，耕地面积减少；H2：比较利益差距越大，耕地面积越小。本文构建图1所示的理论模型。

2 研究方法与变量选取

2.1 研究方法

主成分分析法可以使用降维方式将多个指标综合为单个指标(即主成分)。这样不仅保留了原始的主要信息,又使其彼此之间不相关，比原始变量具有某些更优越的性质,使得学者在研究复杂的经济问题时容易抓住主要矛盾。考虑到经典主成分分析法适用范围是截面数据，本文使用时序全局主成分分析法进行研究。时序全局主成分分析的方法是时序分析和全局主成分分析方法的结合，在经典主成分分析的基础上，以一个综合变量来取代原有的全局变量，再以此为基础描绘出系统总体水平随时间的变化轨迹。在通过主成分分析提取出综合信息后，将耕地面积对主成分进行回归并测度系数显著性，以此证明假设。

2.2 指标选取

结合广东南海区实际情况以及上述文献内容，选择8个指标反映南海区耕地非农化的驱动因素。指标选取以及分类如表1，时间选取为1992—2008年，数据来源于佛山统计年鉴，并在表2汇报描述性统计。

表1 驱动因素指标选取

表2 描述性统计

3 实证结果与分析

3.1 实证结果

本文KMO检验值为0.761，>0.7，适合使用时序全局主成分分析法。通过SPSS软件进行分析，得出前2个因子累计方差贡献率约为85%，见表3。因此选取前2个主成分进行回归。

3.1.1 因子载荷结果

主因子的涵义不够明显，需要进行正交旋转，并隐藏<0.6的系数，具体见表4。

已知因子载荷是变量与公共因子的相关系数。所以，该数值绝对值越大，因子与该变量越有关系。由表4可知，X1、X2、X3、X4、X5在第1因子上的载荷都在0.9以上，表示与第1因子更为密切；X7、X8在第2因子载荷为0.8以上，这些变量与第2因子关系更为密切。

表3 总方差解释

表4 正交旋转后的因子载荷

3.1.2 多元回归结果

本文将耕地面积对提取出的2个主成分进行回归。基于豪斯曼检验，本文采用固定效应面板模型，并在表5汇报结果。其中，R2为0.841，说明回归方程解释力较高。回归结果见表5。

表5 回归结果

第1主成分全部是表示经济水平的指标，整体贡献率达到60.75%，与年末耕地面积回归在1%水平显著，对耕地面积的变化起着显著负向作用。南海区经济水平短时间内快速提高使得耕地面积急速减少。第1主成分包含经济发展3个因子，人口发展、城市化以及农业发展水平。人口增加需要生活发展的物质空间导致占据了耕地面积使之成为住宅地区，人口增多对生产活动用地的需求增多也导致耕地面积减少；随着城市化的发展，建设用地扩张对经济增长的贡献度逐渐提高，单位建设用地呈上升趋势，农业土地资源转向工业建设用地的趋势愈演愈烈；农业发展水平的提高代表单位面积产量提高，这使得农业对耕地的需求没有以往那么强烈，所以间接促进耕地利用方式转变，耕地面积减少。

第2主成分与年末耕地面积回归在1%水平显著。第2主成分主要是比较利益因素，其中农民收入这一变量因子载荷达到了0.88。即南海区农民收入越高，比较利益差距越大，年末耕地面积越小。作为社会因素主体之一的农民在面对稳定的租金收入时，同意甚至主动转让耕地用作其它用途，这就使得耕地面积减少。

3.2 对影响土地利用方式转变的特殊因素分析

由上文可知，农民收入越高，比较利益差距越大。根据南海区的特殊情况可知，土地制度直接影响农民收入。土地股份合作制度带来的收入是农民收入的主要来源。

自南海区实行土地股份合作社制度后，农民收入主要来自于股份分红以及租金，村民与村集体之间形成了“委托—代理”关系。村民将土地交予村集体管理规划,以求获得稳定收入，所以当地农民在不用付出农业体力劳动的情况下也能获得收入。2009年，南海区农民人均纯收入可达12326元，见表6。土地利用方式改变所带来的租金和分红在当地农民家庭收入中占很大比重。如，东莞市部分地区与土地有关的收入占到农民家庭收入的1/3。根据2006—2011年的统计数据，村组两级分红为可支配收入的41.56%。人均股份分红达到2425元，占农村居民人均年收入的24.17%。

表6 2009年南海区农民收入

农民收入主要来源不再是传统农业劳作带来的收入，而是来自建设在土地上的产业分配的收益。如表7可知，南海区2009年第二产业产值占地区总产值60%之多，第三产业产值占地区总产值37%左右。

表7 2009年南海区产业结构

在土地股份合作制度开始之后，土地制度显著影响了农民收入，而农民收入作为耕地非农化指标影响土地利用方式的转变。

通过对南海地区实证研究发现，正是由于土地股份合作制度这一特别的土地制度通过农民收入这一路径使得南海拥有“非农化”的特征。即把特殊因素最后归结为土地制度。最终解释了南海区城市化率高却出现“半城半乡”、土地利用混杂的局面的原因。

4 研究结论与政策启示

本文通过利用时序主成分分析方法以及多元回归方法，分析了影响土地非农化的因素。结果表明，经济水平是造成年末耕地面积减少的基本原因，经济发展导致土地利用由农业转向工业；比较利益是影响土地利用方式转变的特殊因素。南海区特殊的土地制度下，个体对利益的追求，驱使耕地向工业建设用地等更多收入的土地利用方式转变。为了破解土地制度引发矛盾城市化状态的难题，政府应当进一步挖掘土地制度的内在潜力，积极参与土地整治过程。

针对现有土地存量过少制约经济发展的现状，政府应该在坚守耕地红线不突破的前提下，提前规划好土地利用目标与安排。坚持将更新的存量更好更高质地利用，保证对稀缺土地资源进行最适宜最理智的开发。

针对南海区依旧存在的土地权属与物质空间破碎的土地问题，政府应该从土地产权入手进行土地整合。政府拥有比村集体更加强大的规划能力整合土地进行基础设施建设。南海区现有的制度改进，如“三旧”改造就是对破碎土地进行整合然后进行招商引资，在一定程度上发挥了集中规划能力。

对于土地非农化严重的现状，政府应该坚持促进经济的发展，协调好土地上附着的利益关系，促进经济持续与高质的发展，做到“两手抓，两手都硬”，破除土地限制发展的困境。