社区养老服务存在问题及原因分析

鲍祉璇

[摘要]目前，人口老龄化已然呈现出程度高、增速快、高龄化的发展态势，传统的家庭养老和机构养老已经无法全面满足城市老年人的养老需求，相比传统的养老模式，社区养老作为一种新型的养老模式，既能满足老人居家的愿望，又可以通过社会化服务，弥补家庭养老功能的不足，是现阶段补齐民生领域养老服务短板的必然选择，同时也是现阶段解决城市老年人多元养老需求较为适宜可行的上策。在这一现实状况下，积极推行社区养老势在必行，但同时，我们也清醒地认识到，在推进过程中难免会遇到很多瓶颈，文章从政府职责、宣传推广、服务质量及参与覆盖几个方面入手，剖析社区养老服务存在推进过程中可能面临的问题，旨在为探寻有效破解途径提供参考。

[关键词]社区养老；养老服务；问题

中图分类号：D669.6 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2021）06-0009-03

★項目信息：2020年度鞍山市哲学社会科学立项课题研究成果，课题编号as20202059

按照世界卫生组织的定义：老龄人占总人口的比例达到7%的为“老龄化社会”，达到14%的为“老龄社会”，达到20%的为“超老龄社会”。鞍山市作为东北老工业城市，老龄化起始于1992年，比全国平均时间早了7年，提前全省3年，可以说，目前我市已经进入世界超老龄社会的行列，人口老龄化给现有的模式带来了新的挑战和困难。截至2019年底，鞍山市60岁及以上老年人口为89.1万人，占全市户籍总人口的26.2%，比上年提高1.1个百分点，老龄化率居全省第7位，与全省和全国相比，分别高0.6和8.1个百分点。远高出60岁及以上老年人口占比超过10%即进入老龄化社会的联合国标准。80岁及以上高龄老人为11.6万人 ，占全市户籍总人口的3.4%，占老年总人口的13.0%，老年人口抚养负担加重。从老年抚养比来看，2019年全市老年抚养比为41.5%，比上年提高2.0个百分点，较“六普”提高了19.3个百分点，全市老年人口抚养负担逐年加大。失能（部分失能）老年人口9.78万人，占比老年人口的11%；城市特困老年人口和低保对象中的老年人2.97万人，占比老年人口的3.3%；空巢（独居）老年人口15.35万人，占比老年人口的17.2%。

面对如此庞大的老年群体，截至2018年底，鞍山市共有养老及疗养康复机构203家，床位26973张，每千名老年人拥有床位数28.6张，其中民办养老机构127家，占比为62.5%，疗养康复机构3家。目前，已建成医养结合机构1家——岫岩县康乐养老院，各级医疗机构均为老年人就医开通绿色通道，16家二级以上医院开设老年病房或老年病门诊。201家养老机构已有188家与卫生机构签订服务协议，签约率达93.5%，以不同形式为入住老年人提供医疗卫生服务。

据不完全统计，中国老年人对熟悉环境的依赖程度较高，更多地依恋家庭所带来的归属感和安全感，社区养老作为一种以家庭为基础、以社区为依托、以机构为支撑、政府和社会提供资源支持的多元主体养老服务体系，最贴近老年人生活需求。因此，社区养老是促进社会和谐稳定，推动社会整体发展，满足民生需求的关键点，是解决现阶段我国养老问题的必然选择。为此，我们需要积极应对各项挑战，加快补齐在民生领域内有关社区养老服务建设中的“短板”，促使养老服务建设提质高效发展。笔者以鞍山市为例，对社区养老的状况进行了调研。总结归纳问题如下。

一、政府主导责任不清

（一）政府角色“越位”“缺位”

社区养老是一项错综复杂的系统性工程，需要政府多个部门联动合作。当前，我国采取的社区养老服务模式，仍然是以政府主导为主。政府主导带有一定的行政色彩，在社区养老服务中有着不可比拟的优势，它可以利用行政手段来调动多方资源，从而快速有效的奠定了居家养老服务体系的基础性保障。但与此同时，也会呈现一定的弊端，即社区对政府产生过多的依赖，使得社区养老在自身体系的发展上难以具有针对性、多样化。我们应该清醒认识到，在建设社区养老体系中，政府虽是主导，但不应该承担此过程中的所有责任，政府应该对自身进行准确的角色定位，谨防在养老服务中出现“缺位”“越位”，这对建设和发展社区养老工作是不利的。

（二）缺乏配套的政法法规

社区养老能否真正为老年群体服务，能否使老年人获得幸福感和满意感，都需要体制机制的建设和完善，而体制机制的建立和完善，在很大程度上需要相关配套法律法规的制定和保障。

目前，《中华人民共和国老年人权益保障法》，在大体上对老年人的权益予以了规制，但是在实施的细则上缺乏具体的明示。目前，社区养老服务的相关法律法规不健全，大部分有关社区养老服务的工作还仅仅停留在依靠规章制度和红头文件来开展工作，缺乏综合性、强制性、专项性和指导性，致使执行过程中遇到诸多瓶颈，缺少中长期规划，很难保障真正落实推广。

（三）监督管理缺位

社区养老以政府为主导，以社区为依托，政府在整个服务体系中起到了十分重要的作用。目前，鞍山市对社区养老服务的管理水平相对较低，缺乏社会组织和社区自治力量准入标准，在监管方面没有做到定时考核，服务质量难以保障。应严格执行准入标准，筛选合格社会组织，并对其服务质量进行监督，为社区养老有序运行提供条件。

二、宣传力度不够，居民参与不足

（一）传统养老观念影响

千百年来，我们接受着传统的孝道教育，奉行“百善孝为先”的孝道理念，奉行你养我小、我养你老的养老观念，可以说，家庭养老、子女养老已经深深植入中华儿女的思想中，人们普遍认为：社区服务一定没有家庭舒服，照顾也没有子女尽心。甚至有些地方，有人认为住养老机构的老人都是无儿无女或者子女不孝。这都是由于受传统养老观念的影响，对社区养老观念认识浅薄所致。

（二）家庭养老依然是常态

家庭养老作为一种环环反哺的反馈模式，仍是大多数家庭的常态养老模式。实施计划生育政策后，家庭成员数量减少，独生子女的家庭很难满足老年人在医疗护理、生活照顾及精神安慰等需求，导致老年人的需求和现实之间存在落差。另外，随着经济发展，许多年轻人由于求学、工作、移民等，无法为老人提供在家养老的支持，使得“空巢”家庭不断增多，家庭的基础养老功能被削弱了。

面对老年人口基数大、增长快、高龄化等特点，以及种种外在的因素，家庭养老功能已经呈弱化趋势，家庭养老方式显然已经不适应时代发展的脚步。

（三）缺乏有效的宣传

社区养老服务有一定的前瞻性，就目前来看，在发达城市还算具有一定的普宣度，在欠发达城市的宣传推广力度明显缺乏。

在宣传推广过程中，社区养老在社区内的宣传力度远远不够，一些社区工作人员责任意识不强，专业素养不高，自身对于这门新兴的养老模式缺乏了解，自然做不到有效准确地宣传和介绍；有些社区及相关工作人员虽然对社区养老的有关内容进行过宣传，但在宣传过程中没有把不同的养老实际需求作为根本出发点，缺乏针对性和靶向服务，存在盲目性，从而导致宣传效果大打折扣；在宣传广度上，覆盖面明显不足，很多老年人对社区养老服务虽然感兴趣，但却又了解甚少，对这项服务的性质、内容等都不是十分了解，有的老年人认为社区养老是针对贫困老人和生活不能自理老人等特殊老年群体，有的老人还认为社区养老是一种福利性服务，费用应该由政府承担，可见知晓率和参与率极差；在宣传手段上，很多社区的宣传手段相对单一，渠道闭塞，仅依靠宣传单和社区工作人员的背诵式讲解，不容易使老年人及其家属对社区养老有一个全面而又深刻的认识。而且，近年来，老年人上当受骗的案件频频发生，使得老年人产生很强的戒备心理，不相信不敢接受社区养老服务。可见，缺乏宣传的宽度、广度、手段、方式和有效性，是阻碍社区养老服务工作推进因素所在。

三、社区养老服务专业化程度较低

（一）养老服务人员素质较低

社区养老服务是多维度的社会服务工作，不仅涉及老年人日常照料护理的基本常识、医学上看护突发疾病的急救常识，还需要科学的服务理念和一定的心理学理论，专业性要求较高。目前，社区养老服务队伍建设和构成还存在诸多问题，专业人才是社区养老服务体系中的短板。从事社区养老服务的人员主要来源于家庭妇女、进城务工人员、下岗再就业人员或退休离退休职工，这些从业人员在素质方面良莠不齐，而且从受教育的程度上看，整体偏低，可以做的工作多是一些简单家务和护理，对于相关的养老知识和技能知之甚少，这直接影响了养老服务质量的提升和保障，致使社区养老工作难以创新发展[1]。

（二）志愿者数量不足

社区志愿者多数来源于学校、机关单位等，流动性强，而且只能对老年人提供一些诸如打扫卫生、送慰问品等简单的服务，对老年人的专业护理知识了解不多，只停留在基础阶段，很难满足老年人的需求。

随着人们对养老意识的不断增强，已经有更多的志愿者加入社区养老服务中来，但数量和质量差距很大，很难构成社区养老服务的主体力量，更无法满足日益扩大的老年群体的需求。

四、社会组织作用发挥不充分

（一）参与社区养老服务体系建设主体单一

在社区养老服务体系建设中，虽然政府负有主要责任，但是单一的服务都无法使资源的配备达到最佳的效率，也无法满足所有老年人多元化需求，因此应该客观地认识到，政府有关部门、社会、养老机构、社区等，都是社区养老的服务资源。如此多元化的资源，却没有发挥其相应的作用，这不仅给政府部门带来了巨大压力，也造成了资源的浪费。

（二）外部资源没有积极吸纳

目前，社区养老的资金来源和运作经费仍然是以政府和民政部门的投入为主，其他社会力量投入很少且不确定不稳定。随着老龄化规模的扩大、程度的加剧、进程的加快、高龄数量的增多、服务需求的提高，伴随而来的对养老资金的供给需求也随之增大。虽然政府在养老资金的投入上已经呈现逐年上升的趋势，但总体上受到投入能力的限制，对社区养老工作的全面展开犹如杯水车薪，养老服务设施无法新建和更新。而民政部门对社区养老的经费投入，主要来源于福利彩票的收入，而福利彩票的收入具有一定的不确定性因素，无法保障社区养老服务体系建设的长足发展。同时，由于社区养老的福利性与公益性，服务大多数为低偿甚至无偿，外部参与资源参与性不高[2]。

从公共管理的学科领域出发，社区养老服务是准公共产品，因此政府确实对其有资金投入的责任和义务，但是，如果单纯依靠“政府买单”为主的模式，其直接后果势必会造成资金短缺，也必将会影响社区养老的发展路径。因此，积极探索新的发展思路，立足长远，拓展多元化的外部资源参与机制和渠道亟待解决。

参考文献：

[1]张菁；卢小燕；城市社区居家养老服务存在问题及对策研究——以成都市S社区为例[J]；西昌学院学报（社会科学版）；2018（04）：97-102.

[2]成海军；我国居家和社区养老服務的优势与发展对策[J]；社会治理；2019（11）：43-51.