以需求为导向的新时期辅修专业管理政策完善——基于“北大法宝”的政策文本分析

耿 涛 高智博

习近平总书记提出：“要努力提高高等教育办学水平，加快‘双一流’建设，提高教育教学质量，着重创新型、复合型和应用型人才培养。”[1]辅修制作为学生根据自身发展需求开展的个性化、多元化培养计划的学习方式，应得到国家在政策规范上的大力支持与保障。2019年9月，《教育部关于深化本科教育教学改革全面提高人才培养质量的意见》提出要推进辅修专业制度改革[2]。因此，本文通过明晰辅修专业需求度，整理现行政策文本，分析现行政策问题，提出政策完善路径的思路，能够有效提升辅修制的实施。

一、“内驱外引”下辅修专业需求的凸显

习近平总书记说：“教育是提高人民综合素质，促进人的全面发展的重要途径，是民族振兴、社会进步的重要基石，是对中华民族伟大复兴具有决定性意义的事业。”[3]辅修制作为培养人才的方式，一方面开拓了受教育者接受全面发展教育的路径，满足受教育者对多样化知识摄入的需求；另一方面加固了社会发展的基石，满足了新时代对多样化人才的需求。因此，在以上双重导向下，辅修专业的需求逐渐凸显。

（一）内驱动力：适应个体自我实现需求

马斯洛认为，人是凭借其动机的驱动来组织他的生活的[4]。这一点主要体现为：人是按优势或力量的强弱而将自己的基本需要排成等级，当健康人的某一优势需要得到满足时，其他相对弱势的需要就会出现，进而需要及其满足构成了组织生命机体的主要动力[4]。由此，人的自我实现实际上是由不断发掘的弱势需求引发，且该弱势需求在内驱动力推动下不断满足的过程，即个体自我实现的要素为“弱势需求的存在”及其所引发的“动机”。其一，弱势需求为个体追求自我实现创造了引导机制，让自我实现成为一个可预见的目标。弱势需求是个体发展中多个阶段性的产物，而个体的自我实现则是其弱势需求不断满足的过程，只有当弱势需求趋于无限少时，个体的自我实现需求才能无限趋于满足。其二，在自我实现需求满足的过程中，弱势需求的满足为自我实现需求的满足创造了动机。威廉姆斯（Williams）的动机理论提出，动机产生的因素是目标任务本身所赋予的价值以及与个体的相关因素等。[5]具体而言，弱势需求的满足为自我实现需求的满足提供了援助，进而赋予弱势需求在自我实现需求满足中的价值。而这些弱势需求的满足也是个体实现自我需求满足的必须因素，由众多弱势需求满足的积累汇聚成个体自我实现需求的满足。

辅修专业是受教育个体在新时期为更好满足自我实现需求的必然产物。新时期辅修专业是国家支持学有余力的本科生辅修其他本科专业的教育模式，该模式既符合个体自我实现需求逐渐实现的发展过程，也符合个体满足自我实现需求的过程。首先，辅修专业产生于个体在主修专业修习过程中对其他弱势领域知识的渴求，即其响应了个体发展中的弱势需求。具体而言，为满足个体在原定主修专业满足个人需求后自我认知的不断完善和新知识需求的产生，辅修专业应运而生。其次，基于辅修专业本质上是个体为满足新的知识需求催生的媒介，其也就应势成为个体自我实现的动机。具体而言，“辅修专业的完成”作为“个体获取新的知识”需求满足的要求，则成为个体在满足自我实现过程中的主要动机，辅修专业的重要性逐渐凸显。

（二）外在引力：响应国家整体发展需求

人、社会与教育之间存在着相互依存的关系，这种关系促使教育在人与社会和谐发展中也起到重要的调节作用。一方面，教育的发展要保障人与社会发展的一致性。具体而言，“人的本质就是一切社会关系的总和，而社会也无非是个人彼此发生的那些联系和关系的总和”[6]，即人的发展与社会的发展存在关联。教育的社会功能可概括为“提高人口素质”和“培养社会人才”两个方面[7]。由此，教育的发展要始终保证以实现社会功能的目标为导向，既保证社会发展，也促进人的发展。另一方面，教育的发展要调和人与社会发展的矛盾性。具体而言，不论从发展方向、水平还是结构上看，社会发展制约人的发展方向、水平以及人才的结构，且社会发展需求与人的发展需求也存在矛盾[8]，即人的发展与社会发展相互矛盾。而教育本身的个体功能与社会功能并存的复杂性，决定了其发展必须既要保证社会的发展，又要满足人发展。

辅修专业是保障社会发展与人发展一致性，调节社会发展与人的发展矛盾性的必然产物。新时期辅修专业既能保证国家与个人协同发展，也能缓解国家与个人发展需求的矛盾。首先，辅修专业能够满足社会发展对复合型人才的需求，也能确保个体素质的提升。新时代辅修专业的提出符合我国通过教育培养复合型人才的要求，在达成“为社会培养复合型人才”目标的同时，既保证社会发展，也促进人的发展，保障了社会与人的发展的一致性。其次，辅修专业能够协调人为满足社会需求做出的妥协与个人需求之间的矛盾。人作为一个由生理、心理组成的完整身心统一体，具有一定的自足性、自律性和自立性，伴随着社会经济的发展，人的主体能动性愈来愈明显，个人活动的自主性、创造性愈来愈突出，人的个性也愈来愈鲜明[6]。新时代辅修专业的提出，在要求学生主修专业能力达标的基础上，给予学生学习满足个人需求导向专业的机会，既能够保证社会基本人才需求，确保个人基本需求，还能进一步培养社会发展的复合人才，一箭多雕的途径有效地调节了社会与人的发展的矛盾性。

二、“管不供需”的辅修专业政策评解

尽管个人与社会均表现出对辅修专业的需求，但是“管不供需”的现实情况给辅修专业的建设、实施等均带来了不良的影响。基于“北大法宝”检索库中我国现行有效的“教育类”“中央法规”与“地方法规”中包含“辅修”的相关政策分析，当前我国辅修专业的顶层设计尚存在一些问题。

（一）政策效力级别分布全面，高效力级别政策尚待补充

我国现行“辅修”相关政策共226条，尽管其涉及到各个级别，但整体数量较少且高效力级别政策不多（如表1、表2）。首先，在中央法规层面，我国包含“辅修”相关规定的中央法规数量为42部，占我国现行“高等教育”“教育类”中央法规的1.6%①。其中，行政级别最高的行政法规仅占所有包含“辅修”内容中央法规的2.4%①。其次，在地方法规层面，我国包含“辅修”的地方性法规总数为183部，占我国现行包含“高等教育”“教育类”地方法规的1.6%①。其中，行政级别最高的地方性法规仅占所有包含“辅修”内容的地方法规的0.5%①。由此，不论是从中央层面或地方层面考虑，均存在辅修专业的管理政策效力级别有待提升的问题。

表1 包含“辅修”的各级别中央法规数量统计表①

表2 包含“辅修”的各级别地方法规数量统计表①

（二）政策出台量有所上升，更新速率尚需提升

自新中国成立以来，辅修学位的发展大体可分为试 行 时 期（1978—1986）、推广时 期（1986—1999）、创新时期（1999—2018）、现代化时期（2019至今）四个时期。试行时期在教育部的倡导下，辅修制教育模式逐步得到调整和恢复；推广时期，辅修制教育模式的数量不断增长，规模不断扩大；创新时期，联合办学形式的主辅修制逐渐形成，且各主辅修开设的高校自主性使主辅修制欣欣向荣[8]；现代化时期，我国明确了辅修学位与双学位的定义，给予了明确的区别说明，将进一步推进主辅修管理的不断完善。

图1 我国包含“辅修”内容的法律法规颁布数量统计图（1991年—2000年）

结合主辅修教学形式的发展，对我国现行相关法规的颁布数量进行梳理和分析（如图1、图2、图3）发现，主辅修管理政策在一定阶段内呈现出欣欣向荣的趋势，但是在现代化进程中其显现出增长“疲劳”的态势。一方面，创新时期包含“辅修”的相关法规占81.4%，且法律效力较高的中央法规也产生于该时期（2017年）①。其中，2010至2018年相关政策的增长值呈现逐年上升的趋势（如图3），相关政策总数呈现出猛增的趋势，且主要以地方法规为主（如图4），造成这一现象的主要原因是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中扩大学校办学自主权的政策导向①。另一方面，现代化时期包含“辅修”的相关法规占8%，尽管该时期经历时间尚短，不足以说明问题，但是2018年起政策增长值便已呈现逐年减少的趋势（如图3），且相关政策总数增长趋势变缓（如图4）①。其中，通过观察不同层级出台政策总数变化趋势发现（如图4），中央层面对于主辅修教学形式的管理参与度一直不高，甚至现代化时期出现零增长；相反，地方法规的数量不断攀升，但是相比创新时期，现代化时期增长更新率明显放缓。这一现象凸显了主辅修教学形式的管理中高校自主管理权的充分发挥。但是，中央层面效力级别较高法规的缺乏，也会给高校辅修专业建设带来一定的制约，其中最具代表性的问题是辅修学位的认可度问题。总而言之，有关“辅修”的相关政策在进入现代化时期后更新、增长缓慢，不利于整个主辅修教学模式的完善与发展。

图2 我国包含“辅修”内容的法律法规颁布数量统计图（2001年—2010年）

图3 我国包含“辅修”内容的法律法规颁布数量统计图

图4 我国包含“辅修”内容的法律法规颁布总数量变化趋势图（1991年—2020年）

（三）内容辐射范围大，系统性尚需完善

尽管有多年管理经验的积累，我国已对辅修专业作出了较为全面的规范，但是在整理过程中可发现其存在着系统性尚需完善的问题。

一方面，在中央法规层面，已涉及针对辅修学位的专业设置、学位授予、证书发放与认证、质量监督要求等宏观层面。除此以外，还涉及专业开设时间、学习方式、收费标准、辅修资格以及部分选修课程的引导性建议等微观层面。但是，现有中央法规的分布较为分散，且部分法规与最新法规用词存在争议。第一，现有法规中尚未有专门针对辅修学位的政策。具体而言，宏观层面的中央法规多分布于《国务院学位委员会关于印发〈学士学位授权与授予管理办法〉的通知》（后简称《办法》）中。另外，证书发放与认证包含于2014年出台的《教育部办公厅关于规范高等学校学历证书有关事项的通知》（后简称《规范》）与2014年出台的《教育部关于印发〈高等学校学生学籍学历电子注册办法〉的通知》（后简称《注册办法》）中。从微观层面分析，其分布更为分散，共涉及五部法规。第二，现有法规中早期出台的部分政策用词与当前最新政策用词不同，有背于政策的严谨性。具体而言，《规范》与《注册办法》中对辅修专业修习证明的称呼为“辅修专业证书”，与最新出台的《办法》中对辅修专业修习证明的称呼——“辅修学位”用词不同。

另一方面，在地方法规层面，我国已有23个省、4个直辖市、4个自治区积极出台涉及“辅修”的地方性政策，大部分省、市和直辖区的相关政策均体现出较为分散的现象，且由于缺乏系统的政策引领，?导致政策之间存在矛盾①。第一，除两个特别行政区外，现有政策中近93.8%的省、自治区以及直辖市没有专门的“辅修学位”地方法规①。例如，在涉及“辅修”内容较全面的浙江省，其有关“辅修专业设置奖励”“学生参与辅修资格”“大力支持的辅修专业”“辅修渠道的规定”等的内容，分散在《浙江省普通高校师范生培养绩效激励办法（试行）》《浙江省中等职业学校学生学籍管理实施细则（试行）》《浙江省人民政府关于推动我省高等教育新一轮提升发展的若干意见》等6个政策文件中。第二，多地区根据当地人才的需求，以设置辅修专业的形式，鼓励学生辅修与人才需求相应的专业；但与此同时，部分地区却提出辅修专业的相关证明不能作为招聘岗位所需专业的依据。例如，天津、辽宁等地区为解决师资力量问题，鼓励学生辅修相应专业，以期补充师资；而福建地区在2018年的《泉州经济技术开发区实验学校编外合同教师招聘通告》中却提出：“福建省教育厅网站‘辅修专业’便捷查询窗口电子注册的《辅修专业证书》，不作为报考岗位所需专业对应的学历和学位的查询依据。”[9]尽管，该政策矛盾出现在不同地区，并不产生直接影响，但是从大环境考虑，这种政策冲突的出现会影响社会对“辅修专业”的认可度。

（四）内容规范性要求明确，可操性指导措施模糊

尽管多地区纷纷出台包含“辅修”的政策，但是其中包含具体做法与指导的大约不到现有政策的四分之一。一方面，大多数政策均提及鼓励或支持各高校探索主辅修教学模式，但是缺乏对其的激励性政策。激励型政策工具的不足会使得被激励的主体难以获得有效的动力，由此导致被激励主体的积极性不高[10]。在已有相关政策中，与“辅修”相关的激励型政策工具仅占全部相关政策的0.4%①。目前，仅有浙江省将高校辅修专业的设置与运行状况纳入高校培养绩效考核的激励体系中，以期发挥财政引导的作用，提高师范生培养质量[11]。另一方面，大多数政策针对部分内容均提出明确的要求，但是却未进行进一步的解释说明。尽管对于主辅修教学模式的管理强调高校自主权，但是如果缺乏上一级政策提出的最低要求，将会带来教育质量不高的问题，易造成教育资源和时间的浪费。其中最具代表性的问题是大多数政策均提及参与辅修专业学习的学生必须是“学有余力”的学生。何为“学有余力”？对这一问题进行进一步说明的政策仅占全部政策的0.9%①。具体而言，仅有江西与江苏两个地区对“学有余力”进行了进一步的解释和说明。

三、“以管保需”的辅修专业管理政策完善

辅修学位的授予作为国家认可的专业学习成果认定，应该与国家对主修专业的管理趋同。应从政策的出台与更新、政策内容的系统化与可操性入手，完善辅修专业管理政策，使得主辅修联合培养的复合型人才能够响应个人和社会发展需求。

（一）加强顶层设计，及时更新政策内容

结合现有政策的效力级别与内容更新情况，在辅修政策的完善中要以提升政策效力级别，及时检查内容适时性与配适性为主。首先，文本类型、发文机关和发文字号等形式要件决定了政策文本的效力级别[12]，因此应通过提升中央层面管理参与度与提高地方层面政策文本发文机关的等级等方法提升政策效力级别。应加强当前我国中央层面有关“辅修”政策制定的参与度，从而提升“辅修”政策整体的效力级别，为提升辅修认可度提供有效凭证。还应加强地方法规高级别机关与部门对“辅修”政策的制定，从而提升相应地区“辅修”管理的秩序化。地方高效力政策的出台能够进一步规范各高校依据各地区实际情况开展主辅修教学模式，从而发挥教育服务当地经济社会发展的作用。其次，政策内容的与时俱进及其与相应政策的配套程度能够决定政策实施的效果，由此应通过及时更新政策内容等来保证政策的适时性与配套性。结合2019年出台的《办法》中有关辅修学位的条例，各地方在保证三年政策过渡期平稳度过的同时，应积极修订已有政策，保证政策实施的连续性。还需对应《办法》及时修订与辅修相对应的配套政策，保证政策实施的贯通性。

（二）提升政策内容的系统性，保证政策的效力

结合当前政策存在的过于分散问题，在辅修政策的完善中应以构建系统化的政策体系为主，保证政策实施的效力。一方面，应厘清各层级政府、政策的关系，构成合理的分工网络，形成系统化的政策体系。政府间关系是由不同权力中心共同作用于政策制定形成的分工网络，这一过程是由不同级别政府为了执行公共政策而形成的复杂的交互关系[13]。因而，应明确中央层面对地方层面实施主辅修制的管理权限，在宏观上予以规范；厘清地方层级对高校自主开展主辅修教育模式的管理权限，结合地方需求与现实情况出台相应的政策作为引导；明确各高校工作制度，应在中央层面与地方层面相关政策的引领规范下出台相应的文件，指导校内辅修专业工作的实施。另一方面，从横向上看，要及时完善配套性文件的更新与出台，保证政策实施的效力。应修订现行有效的政策中与最新出台政策中用词、规定不符的内容，注重政策的严谨性。以学位授予与注册为例，统一学历证书与电子学历注册中有关辅修专业证明的称呼。还应统一各类政策之间涉及辅修学位的相关规定，从而提升辅修学位的认可度，进一步提升培养复合型人才的力度。以教师招考文件与大力培养教师文件中对辅修学位的相关规定为例，应将培养辅修型师范生解决师资短缺问题的政策目的体现在教师招聘文件中，对通过辅修专业学习且有资格获得教师岗位的学生的辅修证明予以认可。

（三）强化政策内容可操性，提升实施的效果

结合现有政策可操作性较弱的问题，在辅修政策的完善中应以提升辅修政策可操性为主，保证政策实施的效果。政策内容可操性的提升事实上就是政策全面性（主要措施与配套措施并举）、渐进性（考虑不同省市的具体情况）的优化[14]。一方面，应保证政策的全面性，即保证各项政策之间的配合，也可以解释为充分运用各类政策工具。根据麦克唐纳尔和艾莫尔（McDonnell and Elmore）的观点，将政策工具分为“命令”“激励”“能力建设”和“制度变迁”[15]。现行的“辅修”相关政策中，“命令”“能力建设”以及“制度变迁”类政策工具偏多，缺乏激励型政策工具的运用。由此，在后期的政策制定中，要增加激励型政策工具的设计，继续提升其他三类政策工具的运用，保证横向政策工具类型上的系统性。另一方面，对部分条件设立最低的标准底线，以确保辅修教育的基本质量，强调配套政策的渐进性。具体而言，以“学有余力”的定义为例，江苏在《江苏省中等职业学校学生学籍管理规定》中提出：“平均学分绩点达到学校规定的优良级标准，且操行合格可作为申请免听、免修、选读辅修专业的依据”[16]；江西在《江西省技工学校学分制和弹性学制试点意见》中提出：“对学习成绩优良，学有余力的学生，在修完规定的所有必修课程和限修课程，并经考核合格，取得的学分超过本专业总学分的60%，在主修一个专业的同时或以后，可以申请辅修第二专业课程。”[17]针对这种底线性要求，地方层面的政府可以根据地方各级高校的具体情况，进行解释与说明。除此以外，有关辅修学位费用问题，选择辅修专业学生的权利保障问题等均可进行细化的政策引导，从而提升政策的可操作性。

2019年，《办法》中针对辅修学位与双学位的定义，使辅修学位与双学位授予过程的区别进一步明晰。新时期，各类院校均面临着主辅修管理改革带来的各种挑战。在保证政策过渡期内相关教学活动开展的同时，国家各层面、各类高校应通力合作，及时出台、更新适应新时期辅修专业管理的新法规，为我国复合型人才的培养建立完善的政策依据。

注释：

①数据整理自“北大法宝”数据库。