“一优两高”战略引领下青海固定资产投资转型发展研究

◇杨皓然

长期以来，固定资产投资是推动青海经济社会发展最活跃、最重要的动力因素。“十四五”期间，奋力推进“一优两高”战略部署，全面提升战略实施效率和效果，固定资产投资仍将是其核心力量和关键要素。因此，准确把握“一优两高”战略的目标和标准，理清固定资产投资与“一优两高”战略相互作用关系，科学研判两者效应关系，是实现“一优两高”战略引领下固定资产投资转型发展，推动青海积极融入以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局的重要举措。

一、青海“一优两高”战略评价指标体系构建

“一优两高”战略内涵丰富、任务明确、目标清晰，但需要将宏观战略转化为可衡量的指标体系，以建立“一优两高”战略与固定资产投资的效应关系。

（一）“一优两高”战略影响因素分析

影响青海“一优两高”战略的因素主要应考虑以下三个方面。首先，要凸显青海生态大省的生态保护责任。青海生态安全战略地位极其重要，高原独特生态系统是地球气候和生态环境变化的敏感区和脆弱带。2016年8月习近平总书记在视察青海时强调指出“青海最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力也在生态”，指明了青海生态大省的战略定位。因此，“确保一江清水向东流”的生态保护工作成为青海重中之重的首要任务。其次，要充分考虑青海的现实发展基础。青海深居内陆西部，地处高原，气候寒冷，自然灾害频繁，恶劣的自然环境深刻影响着地区生产和生活方式。一方面，由于地理环境偏远、生活环境恶劣导致经济社会发展的资本、技术和人才等要素聚集效益较弱，成为青海经济社会发展长期处于相对滞后的主要原因之一。另一方面，发展滞后又不断加剧地方财政自给率较低、发展欠账过多、贫困程度较深等情况。在以上两方面的影响下，造成了青海经济社会发展长期处于相对发展滞后的局面。再者，要紧密结合多民族的省情。青海是多民族省份，且少数民族地区的经济发展以传统畜牧业为主，教育、医疗等保障体系建设受地理环境等客观因素影响效率较低，使得民族地区自身发展能力严重不足，成为青海高质量推进“一优两高”战略的重要短板。因此，“一优两高”战略指标体系，既要考虑国家相关领域的标准更要考虑青海现实省情和发展特征。

（二）“一优两高”评价指标构建及权重赋值

“一优两高”战略评价指标体系既要反映“一优两高”战略要求和目标，也要反映固定资产投资的实际绩效。首先，基于国家重点项目内容和青海相关领域评价监测指标的考虑，重点根据国家统计局公布的《全面建成小康社会统计监测指标体系》、中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《生态文明建设目标评价考核办法》、青海“十三五规划”主要领域指标等国家和青海重大战略部署，突出青海发展实际，体现青海特殊省情，构建起既满足国家建设目标又符合青海实际省情的“一优两高”战略评价指标体系。其次，参考学者和职能部门等专家优化评价指标体系的意见建议，促进理论与实践紧密结合，确保指标体系既能够以国家标准为基础，立足青海实际情况，又紧扣“一优两高”战略的内涵及外延，从而体现评价指标体系构建的合理性与科学性。

“一优两高”战略的指标体系权重赋值方法有主、客观两种，主观赋值法即计算指标权重的原始数据主要是由计算者根据经验主观判断，客观赋值法即原始数据主要是由指标在测评过程中的实际数据得到。“一优两高”战略指标体系涵盖内容众多，对其效应的分析要注重对指标反映的客观发展程度的评价，也要充分考虑到不同地区和地区发展阶段的差异性对“一优两高”战略效应要求与目标的不同。因此，仅使用客观赋值法无法全面反映不同区域和阶段的主体主观要求，而仅使用主观赋值法易导致指标权重赋值的客观性或解释性不强。本文对于“一优两高”战略效果评价指标权重采用层次分析法和专家调查法相结合的方法进行指标赋值测算，既突出主观需求又体现客观要求，从而确保了指标体系权重赋值的科学性和合理性。选择15名学者和15名实际工作者，分成3组，经过3轮对青海“一优两高”指标和权重分别进行问卷调查，从而得到专家学者意见的“典型排序”统计结果和权重系数。评价指标体系目标层为“一优两高”战略评价指标体系，模块层即一级指标为经济发展、民生建设、生态保护三类，要素层即二级指标分别为7项、8项和9项，共计24项（见表1）。

表1 “一优两高”评价指标及权重

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二、青海固定资产投资的“一优两高”战略效应分析

青海固定资产投资的“一优两高”战略效应是固定资产投入与“一优两高”战略产出的效应关系。根据“一优两高”评价指标体系，以2015—2019年为评价期①由于2020年相关统计数据不全，且部分数据公布时间不一致，因此本文并未将2020年纳入计算年限内。，通过定量化、数据化处理，计算评价期“一优两高”战略发展水平和固定资产投资的“一优两高”战略效应系数。

（一）“一优两高”战略发展水平测算

对“一优两高”战略评价指标体系权重以及指标数值的归一化数据，采用加权汇总方法计算评价期青海经济发展、民生建设和生态保护综合得分（计算过程省略），详见表2。结论显示，评价期青海“一优两高”建设呈现稳定、快速的增长态势，水平系数值分别是0.351、0.472、0.632、0.716、0.789，增长幅度较大，体现出青海生态保护、经济发展和民生建设三方面持续向好的发展格局。以下数据中，由于2018、2019年青海固定资产投资仅公布增长率，因此本文对于此两年度的三次产业固定资产投资量是根据青海统计局年度固定资产投资增长率增幅测算得出。

表2 2015—2019年“一优两高”战略发展水平

（二）固定资产投资的“一优两高”战略效应分析

1.效应模型选择。为科学测量固定资产投资对“一优两高”所产生的影响，本文梳理、归纳了学者开展的固定资产投资对经济、社会等领域发展水平影响效应的研究思路和方法，以及国家发改委固定资产投资司颁布的相关文件精神。目前，国内学者、机构对于固定资产投资影响效应测量模型主要有数据包络分析法和投入产出法。

通过数据包络分析法和投入产出模型比较分析，发现数据包络分析法不仅对异常值相当敏感，而且仅能反映评价单元的投入产出效率，不能反映投入和产出的数量关系。在实际运用中，由于统计数据存在质量、测量误差等问题，构成数据包络曲线的最优点值是非常敏感的，或者说其它效率不是最优的点、不稳定的点与数据包络曲线上最好的点相比，其处理结果也是不稳定的。因此，即使使用数据包络分析法得出了研究结果，对于一些效率相对低下的决策单元，也难以进行改进，无论是通过技术进步还是通过改善管理，往往都难以通过该模型得到更加科学的建议。综合以上原因，本文选择投入产出方法进行固定资产投资的“一优两高”战略效应测算，这样既能避免数据包络分析法对异常值相当敏感，又能更加有效地反映出固定资产投资的“一优两高”战略效应，且具有较好的真实性和准确性。

2.量化结果分析。在表2数据基础上，对第一产业、第二产业以及第三产业数据进行归一化处理，并进行线性回归分析，设定第一产业、第二产业以及第三产业为自变量，“一优两高”评价指数为因变量。由此，形成了产业为自变量、“一优两高”为因变量的定量关系，通过投入产出模型进行数据处理（计算过程省略），得出结果见表3。

表3 青海固定资产投资的“一优两高”战略效应系数值

2015—2019年间，青海固定资产投资的“一优两高”战略效应在第一产业、第二产业、第三产业间呈现不同的结果。其中，对第三产业和第一产业投资的“一优两高”战略效应呈正相关关系，即在第三产业和第一产业的固定资产投资推动了“一优两高”水平的提高。第三产业的固定资产投资所产生的“一优两高”战略效应最高，效应系数为0.565，其次为第一产业投资，效应系数为0.062。因此，青海“十四五”期间加大第三产业投资必将会对“一优两高”产生较大的推动作用。同时，应持续加强第一产业投资，考虑第一产业占比较小的实际，应更加关注涉及第一产业的结构、效率等方面的质量提升领域。青海第二产业固定资产投资的“一优两高”战略效应呈现负相关关系，没有实现第二产业投资对“一优两高”建设的积极推动作用。这种局面应该引起高度重视。青海第二产业固定资产投资总量和增速相对较高，但是从计算结果看第二产业的产出效益较低。一方面，青海第二产业中传统重工业占比较高，由于目前国内外市场环境动荡、市场变化快、经济发展转型等因素的影响，传统重工业步履艰难，导致此方面的投资很难实现较高效益，甚至产生负效应。另一方面，由于青海第二产业绿色化发展滞后，节能减排、污染治理等方面的问题突出，导致经济绿色化程度较低，直接或间接削弱了第二产业的投资效益。因此，青海“十四五”期间对第二产业的投资应重点加强产业技术创新、产业结构优化等领域，以全面提升第二产业固定资产投资数量和质量，为促进“一优两高”高效实施提供坚实的产业支撑。

三、青海固定资产投资的“一优两高”战略效应存在问题解析

2015—2019年，青海固定资产投资的“一优两高”战略效应呈现不断增长的局面，但是三次产业投资的“一优两高”战略效应却呈现不同的作用，特别是第二产业投资较大幅度拉低了固定资产投资的“一优两高”战略效应。

（一）固定资产投资结构效应失衡

青海一、二、三次产业的固定资产的“一优两高”战略效应程度失衡。青海第三产业和第一产业投资的“一优两高”战略效应呈正相关关系，即在第三产业和第一产业领域的固定资产投资推动了“一优两高”战略水平的提高。然而，青海第二产业投资的“一优两高”战略效应却呈现负相关关系，即第二产业投资不仅没有推动“一优两高”战略水平的提升，反而成为战略发展的掣肘。一方面，“一优两高”战略特别是经济高质量发展更加强调更高水平的建设与发展对于经济发展的评价指标构建和水平测算侧重于高水平能力的反映，在此情况下，长期以传统第二产业为支柱经济的青海在新标准要求下，其质量与效率与“一优两高”战略要求存在一定的偏差。另一方面，虽然青海第二产业固定资产投资总量持续增长，但其增长率从2015年的超过30%降低到2018年的14.3%和2019年23.5%，表明青海第二产业发展遇到较大瓶颈，虽然在不断提升第二产业的投资效率，但是在领域拓展、行业聚集、技术创新等方面的固定资产投资不断缩窄。

（二）固定资产投资效率不高

青海第一产业固定资产投资的“一优两高”战略效应系数值为0.062，第二产业为-0.0177，第三产业为0.565，三次产业投资总体效率不高。2015—2019年，青海每增加1元的固定资产投资，只能使同年的地区生产总值增长0.352元，此效率在全国靠后。第一产业战略效应系数值不高主要是由于青海第一产业规模小、发展滞缓，农业技术对于产业的贡献率不高。第三产业效应系数最高也体现出积极发展的态势，投入产出较为理想，因此未来应加大第三产业固定资产投资。但是，由于青海第三产业主要集中在西宁市、海东市，产业新兴业态发展滞后、产业链延伸不够、产业发展成本高以及城市人口购买力等因素导致了第三产业效率并不是非常理想，因此未来投资还是应追求投资的规模效益产出。经过数十年的发展，青海第二产业形成了具有较大体量和较强惯性的传统工业，为改革开放提供了强劲动力。但是，当前世界经济增长持续放缓，我国经济下行压力持续加大，与国内外市场变动、国家供给结构改革、高质量发展导向密切相关，我国多数省份的第二产业活力不足，投入产出效益不理想，青海更因地理位置受限、工业基础薄弱，在“一优两高”战略要求下，以传统工业为基础的第二产业面临着重大考验，发展遇到较大瓶颈。

（三）固定资产投资领域不当

青海三次产业固定资产投资效率总体偏低，形成了对“一优两高”支撑力度不足的局面。第一产业投资主要围绕产业基础设施建设、农牧民教育等方面展开。但是，这些领域的投资并不能形成当年产出，使得当年第一产业固定资产投资效率偏低。青海农牧民素质偏低、基础设施历史欠账多、生产力水平较低等客观省情要求加强对这些领域的投资，但需要注意的是针对“一优两高”战略发展要求，第一产业的下一步投资应转向农牧业技术创新、产品创新、市场创新等领域，提升投资直接转化生产力的能力和水平，提高第一产业投资效率和效益。

第二产业投资的“一优两高”战略效应呈现掣肘，其原因一是第二产业投资在国有“僵尸”企业等无效或低效领域损失较大，在市场疲软情况下，政府为追求社会效应而保持国有企业投资，其经济效益价值较小且挤占了原本稀缺的资本资源，严重拉低了第二产业投资的效率和效益；二是青海传统第二产业占比较高且发展惯性较大，虽然不断加大对盐湖化工、新能源等产业的技术创新和管理创新的投资，但是此类投资效应即使在市场稳定的情况下也需要一个较长的周期才能显现。

四、“一优两高”战略引领下青海固定资产投资转型发展建议

青海固定资产投资的“一优两高”战略效应总体呈现不断进步态势，但是三次产业固定资产投资的“一优两高”战略效应却呈现不充分不平衡的局面，投资优化调整空间较大。“十四五”期间，以“一优两高”战略牵引固定资产投资转型发展，是实现两者相辅相成、相得益彰良性互动发展格局的重要举措。

（一）用优先投资确保生态保护优先地位，为筑牢生态安全屏障提供坚强支撑

生态保护优先是实现“一优两高”战略发展的首要前提。因此，固定资产投资优先考虑生态保护、环境治理等领域，虽然此领域短期内带来的经济效益较弱，但是从长期来看此类投资是产生巨大的经济效益、社会效益的基础和前提。

1.优先支持国家公园示范省建设。要深入落实习近平总书记致第一届国家公园论坛的贺信精神，按照青海国家公园示范省建设三年行动计划加大投资力度，加大在优化功能布局、构建管理体制、实行科学管护、实现共建共享等方面的优先投资；推进青海湖、昆仑山国家公园建设投资，构建国家公园管理体系基本框架，在建成全国生态保护修复示范区、以国家公园为主体的自然保护地体系典范区、人与自然和谐共生先行区、高原大自然保护展示区、优秀生态文化传承区的基础上，面向具有国际影响力的世界自然保护地典范建设要求，推进以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系建设。

2.支持保护“中华水塔”行动。实施水资源涵养功能稳固、生态系统功能提升等五大领域25项重大生态工程，持续开展大规模国土绿化，支持矿山地质环境恢复治理。强化源头责任和干流担当，加大黄河流域青海段生态保护投资力度，支持黄河流域防洪减灾、生态修复和水土流失治理工作，着力提高水源涵养、生物多样性和水土保持等功能。支持打赢污染防治攻坚战，打好蓝天保卫战、碧水保卫战、净土保卫战。深入实施水污染防治行动计划，基本消除城市黑臭水体，突出重点区域、行业和污染物，强化土壤污染管控和修复，推进农业面源污染防治。开展生态综合补偿试点工作，探索建立生态产品价值实现机制，逐步建立常态化、多元化、市场化的资金投入保障机制。

3.推动实施生态文明骨干工程。巩固提升三江源等区域生态治理成效，完善“一屏两带”生态安全格局，全面提升自然生态系统稳定性和生态服务功能。支持建设湟水河全流域生态修复和综合治理工程，加快形成“绿河谷”生态景观。支持推动“生态型、节约型、功能型”城镇建设，加强城镇绿地建设，增加造林面积，打造森林公园、湿地公园和环城林带。

（二）用科学投资破解制约青海发展的瓶颈，为青海经济高质量发展提供坚强支撑

经济高质量发展是“一优两高”战略发展的基本路径。基于上文研究结论，对于三次产业固定资产投资重点、领域、结构等方面均应有不同，但是其核心需提高产业投资的效率和效果。

1.使投资在优化产业结构上发挥更大作用。以共建绿色有机农畜产品示范省为抓手，把增加绿色优质农畜产品供给放在突出位置，加快发展高原特色农牧业经济，支持开展化肥农药减量增效行动，大力发展高品质农畜产品，构建现代农牧业产业、生产和经营体系，打造“生态青海、绿色农牧”区域品牌。支持发展具有比较优势的循环经济产业，壮大新能源装备、特色新材料、装备制造等产业，全面创建清洁能源示范省，积极构建多能互补集成优化的清洁能源体系。加大推动服务业发展的投资力度，促进金融、现代物流、信息服务、科技服务等生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，促进生活性服务业向高品质和多样化升级。以创建国家全域旅游示范区为目标，推进旅游服务业高质量发展。健全养老托幼服务体系，促进家政服务、体育健身产业发展。

2.使投资在加快动能转换上发挥更大作用。加大对特色新材料、生态产品价值转化、农畜产品开发、高原生物医药等领域的关键核心技术攻关科技投入。持续实施“双百”工程，加快青海国家高新技术产业开发区创新发展，推动关键领域和重点产业实现新突破。支持构建全方位、宽领域、立体化的引才引智新模式，加快创建一批低成本、便利化、全要素、开放式的新型众创空间，从单纯引进投资向资金、技术、人才、项目“打包”引进转变，推进引资与引智互动融合。支持传统产业改造升级和新兴产业融合发展，积极培育“四种经济形态”，进一步拓展发展空间。

3.使投资在提升开放合作水平上发挥更大作用。一是强化通道建设。加快各类交通基础设施项目研究、储备和争取力度，构建进入中亚、西亚、南亚及欧洲地中海国家的战略通道支点和交通走廊。二是强化支点建设。着眼西宁、海东和格尔木城市建设和功能提升扩大投资，努力打通西宁连接新亚欧大陆桥运输通道的关键节点。三是强化园区建设。与“一带一路”沿线区域共建产业合作园，谋划一批园区建设投资项目，支持优势产业开展国际产能合作，支持企业开拓国际市场。

（三）用精准投资着力保障和改善民生，为各族群众高品质生活提供坚强支撑

高品质生活是“一优两高”战略发展的根本目标，需要加强民生领域的高质量投资，提高战略实施效果。青海高品质生活既要符合青海发展阶段，又要符合人民普遍愿景的生活。因此，对于民生领域的投资应重点围绕以下三个方面。

1.持续投入，巩固提升脱贫攻坚成果。按照“补缺、提质、一体”的要求，支持生态宜居新家园建设，加大乡镇、农村环保基础设施建设和资金投入力度，增加农牧区生产生活基础设施投入，支持“四好农村路”、饮水安全、电网改造、可再生能源开发利用、数字乡村等工程，促进城镇生活基础设施向乡村延伸，着力补齐贫困村水、电、路、网等基础设施短板，实现有质量、可持续的脱贫。加大对农村特色产业扶持力度，增加群众精神文化生活投入力度。

2.保住基本，切实保障群众基本生活。加快创业创新集聚区建设，支持高校毕业生、下岗失业工人、农民工、退役军人等重点群体就业创业。推动教育事业发展更加公平更有质量。保持对教育的优先投资，全面提升基础教育、职业教育、高等教育硬软件建设，支持西宁大学建设和重点学科建设。加强基层卫生服务能力建设，支持区域医疗中心建设，推动医疗、医保、医药联动，解决群众看病难、看病贵问题。加大城市困难群众住房保障工作，加大对饮水安全、育幼养老、保供稳价等方面的投入，有针对地做好关键时点、困难人群的基本生活保障。

3.量力而行，尽力满足高品质生活需求。适应快速增长的生活服务刚性需求，推动居民服务规范化、标准化、精细化，综合健康、养老、安保、购物、文化教育等居家服务资源，打造“互联网+服务”创新平台。促进供给端与需求端精准对接。重点发展无人店铺、智能看护、智能交通、智能物流、智能家居等新型服务，推动人工智能示范应用。助力消费升级行动计划，推动中高端消费、绿色消费、共享消费，加快发展远程医疗、数字传媒、游戏动漫、在线教育等数字消费产业。

（四）用强有力的组织推动投资工作，为持续有效投资提供坚强保障

激发投资主体热情、拓展投资渠道平台、实施组织有力保障，是推动“一优两高”战略高质量、可持续发展的重要力量。

1.积极主动争取国家更多支持。“十四五”时期，必须立足于国家的宏观政策背景，从国家政策当中寻找项目、投资项目、发展项目。要认真研究国家政策，准确把握战略方向、发展导向、资金投向，从政策中找机遇、找项目、找资金。青海要抓住国家实施乡村振兴战略、“一带一路”建设、新一轮西部大开发、支持藏区发展建设、兰西城市群建设、长江黄河流域生态保护和高质量发展等重大机遇，瞄准新基础设施系统升级、乡村振兴补齐短板等带来的巨大投资需求，认真开展重大项目的论证、评审、打捆、包装等工作，谋划好、储备好、争取好、实施好一批事关青海长远发展的大项目、好项目，培育新的增长点，加快形成新动能。

2.更好发挥两种投资主体作用。“十四五”期间，要更好发挥政府投资的杠杆撬动作用，重点建设铁路、骨干公路、水利、市政等基础设施，防止撒胡椒面和重复建设。继续以市场化方式筹集专项建设基金，着力解决投资项目资本金不足问题，进一步拓宽资金使用范围。支持重点领域建设项目通过债券市场筹措资金。要更好发挥民间投资的主力军作用，大幅度放宽电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等领域市场准入，投资项目确需审批的要简化程序，其他实行备案制，加强事中事后监管。增强民间资本和企业的投资能力，探索基础设施等实物资产证券化，发展各类投资公司和产业基金，鼓励股权众筹、风险投资、天使投资等发展，扩大各类中小企业债券融资规模。