国家治理视域下中国民主行政的功能优势和模式构建

◇陆聂海

国家治理现代化是东西方所有国家的一致追求，但国家治理现代化的实现却不是一蹴而就和千篇一律的，不同国家走向国家治理现代化的理念价值、道路选择、制度形态等都具有很大的差异性。在中国国家治理中，政府及公共行政居于中心位置且发挥着导向作用。一个合适的公共行政模式能够极大促进中国国家治理现代化进程，反之则会阻碍这一进程。民主行政是一种既体现合法性又具有有效性的公共行政模式，内在地要求政府不仅要提高效率，更要公平公正分配社会价值，回应社会偏好和公民需求，最大程度实现公共利益。可以说，在中国国家治理视域下建构中国民主行政模式，发挥社会主义民主行政的功能优势，既是国家治理现代化的根本需要，也是民主政治发展和政府职能转变的应有之义。

一、西方现代国家治理转型中的民主行政

一般认为，较早对民主行政进行体系性深入研究的是德怀特·沃尔多1952年发表的《民主行政理论的发展》一文。但仔细梳理相关文献，在20世纪初期就已经有了类似“民主行政”的提法了。马克斯·韦伯在提出理性官僚制时，曾提出一种与之相对的“民主制行政”的行政模式，但韦伯认为它只是“边缘”性的。韦伯关于“民主制行政”的概念及其与官僚制对立的思想对文森特·奥斯特罗姆的民主行政理论形成了一定的影响。但不同于韦伯，奥斯特罗姆认为传统公共行政的威尔逊-韦伯范式已发生严重危机，民主行政不再是边缘性的，反而已经构成了对传统官僚制行政的一种主流范式替代。除了沃尔多和奥斯特罗姆的民主行政理论，新公共行政、黑堡学者、新公共服务等学派或学者也提出过具有较大影响力的民主行政理论。不同的民主行政理论对于民主模式、公共利益观念、官僚制改革方案等都存在不同的看法，但基本都反对政治行政二分为内核的官僚制行政，主张民主政治和行政权威的适当结合。

对民主行政的概念界定并非易事，因为民主行政作为理论范畴，较为抽象和易变。不同学者从不同角度提出了不同的民主行政观点，有些观点甚至是对峙性的。如奥斯特罗姆将民主行政看作是一种免于政府干涉的自主治理，实现这个目标的关键是从人性恶的角度出发构造交叠管辖的多重制度安排，使得权威能够分散，权力能够制约。①文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，上海三联书店1999年版，第114-115页。登哈特则继承了黑堡宣言的主张，对政府权威持一定的肯定态度。民主行政在于扩大公民对公共治理的全面参与，提高社会的公共精神，实现对政府权威的民主控制。②珍妮特·登哈特和罗伯特·登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁煌译，中国人民大学出版社2010年版，第16-17页。上述两种观点也是西方民主行政的主流代表性观点，两者从不同的角度深化对民主行政的认识,但同时也因过于倚重某一认识视角而使民主行政的完整图像不能全貌展示。奥斯特罗姆尝试去贯通宪法安排与公共选择之间的界限，然而过分注重经济理性的取向弱化了公共部门的道德和责任约束机制。登哈特则反对经济人的工具理性预设，从道德层面来论证公民资格和公民权利，重视民主行政的价值判断和规范原则，但缺乏严密的逻辑论证性和高度的确当性。基于此，我们尝试从现代国家建构和国家治理的角度对民主行政的内涵进行分析，以此探讨民主行政产生和发展的内在机理。

主权概念的产生是现代国家形成的重要标志。正是国家主权观念使得世俗国家从神权体系中挣脱出来。在西方历史上，君主主权是世俗国家和市民阶层联盟击败和终结神权统治的结果。体现君主主权的绝对国家是最接近于现代国家的一种过渡国家形态。议会原本是市民阶层和君主联盟的产物，最早是商议征税的场所，但由于市民阶级的发展，议会逐渐成为各种社会利益的汇集地，并代表整个社会力量向绝对国家进行讨价还价和利益博弈。斗争的结果是议会最终取得了和教会以及君王之间三雄逐鹿的胜利。在民主国家取代绝对国家的过程中，人民主权原则最终取代了君主主权，人民主权原则的确立及其在国家政治生活中的实现，象征着现代国家的真正建立，也是行政获得公共性的开始。

西方现代国家的建立也是议会制民主的胜利。议会在现代国家建立中发挥了核心作用，并随着立法权的取得和普选制的建立，议会主权开始和人民主权合二为一。因此，这个阶段的国家形态可以称之为议会制国家。在议会制国家的国家治理结构中，政治和行政开始分离，象征政治的代议制和象征行政的官僚制成为国家治理的两大核心要素。威斯特敏斯特式议会制被约翰·密尔认为是“理想上最好的政府形式”，议会对行政部门有足够控制权，作为工具的官僚行政系统能够精确和高效地执行（议会）民主的使命。但政治和行政的分离也给行政摆脱政治的控制制造了条件。但自20世纪中叶以来，行政权的膨胀使得国家和社会的关系发生了某种改变，这个标志就是行政国家的产生和发展。③作为一个学术概念，行政国家这个名词较早产生。德国思想家施米特在对近代魏玛共和国的研究中曾提出魏玛议会民主制向“行政国家”转变。但我们今天讲的行政国家，更多指的是二战后现代国家行政权力扩大的一种政治实践。1948年，沃尔多《行政国家》的出版极大助长了这个名词在政治学和公共行政学领域中的流传。而福利国家的出现则标志着行政国家发展到另外一个阶段。从议会制国家到行政国家是现代西方国家治理形态的第二次变化。由于行政国家的出现打破了传统民主政治中民主和权威的平衡，传统议会制民主已经不能有效控制日益庞大的行政权力和行政部门。为了维护现代国家治理的正当性，确保人民能够有效控制行政，必须通过民主行政使得民主政治的主要价值和核心要素直接在公共行政中体现，公共行政的核心价值由此从官僚制行政的效率优先变为民主价值优先。

所以，从现代国家建构和国家治理的角度看，民主行政的实质是行政国家时代公共行政和民主政治之间的调适和相容性问题。正如沃尔多所说：“政治是希腊的，行政是罗马的，政治要民主政治，行政要科层体制，两者来源不同，它们之间如何进行统合和沟通是民主政治的核心议题。”①DWIGHT W.The Enterprise of Public Administration.Novato, C.A.: Chadnler & Sharp Publishers Inc.,1980.“假使行政毫无疑问发展为政府之核心，新世纪的民主理论必须拥抱行政。”②DWIGHT W.Development of Theory of Democratic Administration, The American Political Science Review,Vol.46,No.1,1952:81-103.如果把行政排除在民主范围之外，很难保证行政部门能公正分配社会价值和维护公共利益。在议会制国家中，官僚制拒斥民主，而代议制排斥官僚，民主的价值无法冲破政治与行政的鸿沟而在其中自由流通。而民主行政打破了严格的政治行政二分，提供了一种民主原则和行政权威相互融合的方案，使得民主政治的回应性、参与性、制约性、代表性、责任性等民主价值直接在公共行政过程中进行表达。民主行政由此表现为政府对社会需求的回应、公民对公共行政的参与、行政权力的制约、政府责任以及官僚对民意的直接代表。

图1 民主行政和民主政治的价值对应

二、中国民主行政的独特优势及其在中国国家治理中的功能作用

不管是西方，还是东方，公共行政的发展都有着一个共同趋势，就是民主行政的发展。在西方国家，如美国，人们试图超越官僚制，在行政国家背景下对行政权力进行直接制约。在中国，国家性质决定了政府除了展开单向度的社会管理，更要为人民服务，承担维护公共生活的基本价值，获得以民主为根基的政府行政的合法性。民主是人类政治生活的本质体现，民主行政是政治民主价值在公共行政领域的植入。在此意义上，中西民主行政有很多共同点。比如，两者都强调对选举民主的超越，都主张行政和民主的融合，都反对官僚制的过度膨胀，都具有回应性、参与性、制约性、代表性、责任性等相似的外部特征。同时，民主性质、制度基础、社会环境、历史传统等方面的不同，导致了中西方民主行政呈现出本质性差异。西方民主行政产生于西方特定的社会历史条件，在实践中发挥作用有一定的限度，这个限度被很多理论家看作是西方民主行政的困境。比如，在西方背景下，超载政府并不能阻止经济、社会和政治上的不平等对于公共利益实现的负面影响，公民的行政参与无法解决代议制民主出现的政治冷漠症，代表性官僚制并不具有实质性的代表性（不管是积极代表性还是消极代表性，都没有解决官僚制的民主性问题），自由裁量权的增加并没有减轻公共官僚的责任弱化问题，反而和暴力执法联系起来。

相对于西方民主行政的合理性限度，中国民主行政具有独特优势。第一，中国民主行政能够最大程度地实现公共利益。社会主义民主制度的建立使得人民最广泛的根本利益成为普遍的公共利益，人民权利和国家权力合二为一。在“议行合一”的情况下，人民政府作为国家权力的执行机构，必然以最大限度实现公共利益为价值目标。第二，中国民主行政能够实现民主和权威的有效平衡。在我国，“民主和权威的平衡”集中反映为“民主集中制”的贯彻。民主集中制不仅是党章所规定的中国共产党的根本组织原则，也是宪法所规定的国家机构运行原则，坚持民主集中制既要充分发扬民主,又要维护党和政府的权威。具体到公共行政中，通过政府集中行使权力进行治理，可以实现人民的整体意志，保障人民的有序民主活动，避免民主沦为“一盘散沙”。第三，中国民主行政旨在真正实现“为人民服务”。在我国，公共权力本质上是由人民授予的，但由于人民群众不是权力直接行使者，为人民服务的宗旨最后还是要落实在政府上。中国民主行政能够以更为直接和具体的方式实现“为人民服务”，使得民主行为和民主制度真正相匹配。

从国家建构和国家治理的角度看，中西民主行政的差异还体现为推动国家治理现代化的作用不同。在西方现代化肇始阶段的议会制国家中，政治和行政的分离使得理性官僚制被建立并在行政功能上趋向成熟。在行政国家时代，官僚制行政的扩张使其反民主趋向日渐强烈。西方民主行政的产生更多的是为了解决公共行政的合法性问题。而中国民主行政的发展是和中国国家治理现代化同步的，并具有建构民主合法性和实现治理有效性的双重功能。从类型上看，政治、经济、社会、文化是现代国家治理体系中几个最重要的次级领域，中国民主行政在当代国家治理中的双重功能主要体现在这四个层面。

首先，中国民主行政可以促进政治的民主化。邓小平同志在总结我国社会主义建设的历史经验后深刻指出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”。①《邓小平文选》(第二卷)，人民出版社1994版，第168页。所以，中国的国家治理现代化意味着民主化和法治化。从公共权力的角度看，民主化的实现应该是一个完整的环式链条，既包括公共权力的来源，又包括公共权力的行使。选举民主最多涉及公共权力的来源问题，但却无法解决公共权力行使的正当性问题，而且选举民主本身存在着弱民主性、精英主义、形式化、金钱政治等弊端。作为现代民主国家，公共权力行使的正当性同样是实现国家治理正当性的关键环节。民主行政可以解决公共权力行使的正当性问题。假使政府能够真正以人民为中心全心全意为人民服务，也可以体现真正的民主意蕴。某种程度上，中国民主行政具有的治理逻辑，能够在实际公共治理中真正体现人民当家作主，促进社会主义政治的民主化发展。

其次，中国民主行政可以保障社会的良序运行。从根本上说，国家与社会关系的演变导致的社会结构变迁则是中国民主行政得以产生的内在原因。但反过来，中国民主行政也能够对社会发展起到正向保障作用。第一，不同于僵化静止的官僚制行政，民主行政是內部行政系统和外部社会环境能量交换频繁的行政模式。在公共行政中，民主行政能够就社会的诉求和偏好做出快速回应，将公民和社会组织参与引入政策过程，以确保出台的社会公共政策能够解决社会问题，满足社会需要。第二，民主行政主张用“社会治理”替代“社会管理”。社会管理具有“头痛医头、脚痛医脚”的工具主义倾向，缺乏长远的根本性的治理体制机制设计。民主行政以民主价值为指导，对社会治理进行根本的机制体系设计，有助于解决“治标不治本”的社会管理顽疾。第三，民主行政致力于实现社会公平。作为一种社会本位的行政模式，民主行政不仅要解决社会变迁过程中利益分化、分配不公等社会矛盾，同时要及时纠正治理过程中由于权力腐败等不合理行政行为导致的社会问题，从而促进社会公平的实现。

再次，中国民主行政可以推动市场经济的健康发展。政府通过一定的机制和方式对资源进行合理有效配置是经济发展的重要条件。不同于全能行政对于资源的直接统配，民主行政不是通过直接的方式进行资源配置，而是采取间接的市场配置方式进行。民主行政对资源的配置不是纯粹的利益性分配，而是一种结合社会需要的价值性分配。市场经济本身也有其局限性，正如波兰尼所说：“一个脱嵌的、完全自我调节的市场力量是野蛮的力量。”②卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治经济起源》，冯钢等译，浙江人民出版社2007年版，第18页。资本的逻辑更多考虑的是收益和竞争，在缺乏有效政府规制的情况下会产生市场失灵问题。民主行政的资源分配逻辑强调的是资源（尤其是社会性资源）分配的公平，既要保障自由竞争，又要节制无序的资本力量，防止其过分膨胀，从而在推动市场经济健康发展的同时最大限度实现公共利益。

最后，中国民主行政可以促进社会主义先进文化的现代转型。文化在国家治理中的使命是提供相对稳定的非正式深层规范。在宏观层面，社会主义文化是一种国家信仰和意识形态的结构体系，其与宏观政治结构、经济结构、社会结构存在着互动。在微观层面，社会主义文化又表现为由个人信仰、公民心理、公民意识等构成的公民文化。中国民主行政对于社会主义文化的促进作用也表现在这两方面。一方面，民主行政在公共治理中强调政府主体和非政府主体的合作，秉承的是“合作”理念和“和合”精神。通过政府的示范和带头作用，能够增强社会主义文化的和合因素，进而实现向社会主义先进文化的现代转型。另一方面，民主行政理论主张公务员不只是技术官僚，而应该是代表性公民。“如果公务员是公民的代表，那么，他们就是公共利益的托管者和公共精神的拥有者。”①乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社2013年版，第140页。代表性公民的角色意味着公务员除了提供公共服务外，更要以强烈的责任感和使命感担负起培养公民美德、形成公民精神、提高公民文化的责任，从而使公共行政真正成为培养具有公益感和责任感公民的道德院校。

三、国家治理视域下中国民主行政的模式构建

行政生态分析理论代表人物弗雷德·里格斯认为，不同的行政生态环境决定了不同的公共行政模式。②弗雷德·里格斯：《行政生态学》，金耀基译，台湾商务印书馆1978年版，第25页。如果说西方的民主行政模式的功能目标在于西方国家治理危机背景下超越代议制民主并弱化官僚制，填平“公共行政的黑洞”。③弗朗西斯·福山在2004年出版的《国家构建——二十一世纪的国家治理与世界秩序》一书中认为西方国家治理秩序的解决取决于如何填平“公共行政的黑洞”（the black hole of public administration）， 参看福山所著《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》第二章“弱国家和公共行政黑洞”，中国社会科学出版社2007年版。那么中国民主行政模式构建则是在中国国家治理现代化背景下，寻求一种以中国式民主与行政融合方案：既强调政府权威的正当性，又突出合作共治的必要性；既重视公共权力的制约性，又彰显社会参与的有效性。基于此，我们以整个国家治理为宏观背景，从理念追求-主体建构-社会嵌入-场域拓展四个层面探讨中国民主行政模式的构建。

（一）中国民主行政的理念追求：正义和善治的理想

行政理念是行政价值与行政实在的统一，是行政主体在行政实践中形成的行政意识、行政观念、行政思想等主观行政认知的综合。行政理念对于行政目标的设定和行政行为的实施会造成根本性的影响。政府责任性、公民参与性、官僚服务性等价值都应该是民主行政所追求的理念。但在国家治理维度下，正义应该是中国民主行政所追求的核心理念。因为无论是纵向的历史演进，还是横向的国别之间，正义都是国家治理体系设计的基本原则以及国家治理行为实施的基本准则。只有把正义作为中国民主行政的重要理念，才能在公共行政中贯彻民主价值，并和国家治理的公共利益最大化目标合二为一。

善治实质上就是正义之治，实现共同的善就是实现正义。柏拉图在《理想国》中认为政治共同体都是为了实现共同的善而建立的，善治城邦就是实现合理分工的正义城邦。俞可平认为：善治就是国家治理中公共利益的最大化，其本质特征就是国家和社会处于最佳状态。④俞可平：《法治与善治》，《西南政法大学学报》2016年第1期。简而言之，善治就是成功的、优良的、有效的民主治理。善治超越了善政，是自治、民治、德治、共治、法治的结合，既蕴含了传统的以民为本的思想, 也包含了现代性政治的基本民主元素, 更具有国家治理现代化所必须的正义理念。在中国民主行政中，基于公共利益最大化目标的善治的实现，首先是合理安排政府、市场、社会等国家治理子系统之间的有序秩序，各自明确职能分工并保持权力和权利的协调性，在此基础上通过公共对话和理性协商来确定公共利益的内容及其最大化方式，最终实现长远利益与当前利益、整体利益与个体利益、全局利益和部门利益的平衡发展。

（二）中国民主行政的主体建构：完善政府职能

在公共行政中，政府组织凭借拥有的政府权力履行政府职能实现行政目标，这使得政府权力、政府组织、政府职能形成了环式结构。民主政府的建立需要在对政府权力进行制约的同时转变政府职能，建立有限政府。

其一，制约行政权力。严格意义上讲，权力的集中是一种中性的政治行为，但权力的过度集中容易产生权力的异化，会带来权力腐败等问题。因此，中国民主行政的重要任务是防止行政权力异化，对行政权力进行制约和控制，主要通过纵向与横向两大路径进行。横向路径需要政府对社会和企业放权，其中一个重要途径是深化行政审批制度改革。行政审批是政府行政管理的重要方式，减少和下放行政审批本身就是通过减少对企业和社会事务的干预实现放权。制约行政权力的纵向路径在于实现权力在中央和地方之间的合理配置。我国以民主集中制为组织基础，但民主集中制并没有摈弃地方一定的自主权，而是注重发挥地方的主动性和积极性。当然，单一制的国家结构形式决定了中央的放权不是任意的，为此中央可以通过选择性放权的方式对地方进行合理放权。就我国而言，地方政府的权力不仅源于中央政府的垂直授予，而且源于地方人大的水平授权，这两者权力的授予和职能的划分在运行层面上存在一致性也存在非一致性。选择性放权的关键是要处理好中央集权和地方分权两者的权力平衡关系。如果集权过度，则可能会使地方失去积极性和主动性。如果地方分权过度，则可能对国家秩序造成影响。

其二，转变政府职能。政府职能转变就是对政府原有的职能内容、重点和履行职能的方式、手段进行有针对性的改变和转移。从民主行政的角度来看，政府职能转变的路径应该是从全能型政府、管制型政府转变为服务型政府。对于经济职能而言，政府应该从直接干预微观经济活动转变为宏观调控和市场监管，通过划分政府与市场的边界，把本该由市场的事由市场去做，用政府权力的“减法”换取市场活力的“乘法”。另一方面，政府要突出社会的公共服务职能，加强和创新社会治理，既要维护社会秩序，减少社会不稳定因素，创造和谐社会环境，又要保障教育、医疗、社会保险等方面日益增长的公共需求。在转变政府职能过程中，政府还要转变职能履行方式，坚决将一些不必要的职能通过授权、委托、购买服务等方式转移给社会组织。政府要推动社会组织承接政府职能，必须厘清政府向社会组织进行职能转移的具体事项和清单，对转移事项和保留事项都要进行科学评估，在制度上对政府通过财政购买的公共服务进行明确，避免的无监督情况下职能自由裁量情况，加强对社会组织承接政府职能转移的后续监管。

（三）中国民主行政的社会嵌入：公民参与的社会监督的开展

从目的上讲，中国民主行政不是一种政府本位而是社会本位和公民本位的行政模式，这体现为民主行政的社会嵌入，其实现主要通过公民、社会组织的参与和监督进行。

不管哪种民主行政类型，公民参与都是其中重要因素，中国民主行政概莫能外。当然，民主行政中的参与不是投票、选举等浅度参与和表面参与，而是作为利益相关者的公民积极地参与到与自身利益相关的公共事务和公共决策中，通过参与克服社会中的原子式个人主义，形成一个互相沟通、互相合作的公共性社会。在中国民主行政中，公民参与是一种“实质性”参与，体现了价值的平等性和内容的广泛性。在价值上，公民参与不仅仅是行政行为，也是体现政治平等的政治行为，它要求在参与中每个人都具有平等的内在价值，每个人的利益都要被平等地考虑。在内容上，公民参与包括了决策、实施、评估等整个公共行政过程。在公共政策的制定环节，公民通过听证、咨询、协商等多种途径介入参与过程，推进公共决策的科学化和民主化。在公共行政的实施过程中，通过公民参与约束行政权力的不当行使，规范行政执行活动。在公共行政的事后评估环节，建立公民满意度评价指标体系，由公民进行政策效果和行政行为的绩效评估，以此来促进公共行政过程的再完善。

除了公民参与，中国民主行政的社会嵌入还要实现公民、社会组织、舆论传媒等对于公共行政的社会监督。社会监督不是一种强制性的权力监督，而是一种基于责任和意愿的权利性监督。在任何一个监督体系中，权力制约是基础，但权利监督也是必要手段。公民和各种社会组织、舆论传媒等是相对于国家公共权力的权利主体，能够在不同程度上实现“以社会监督权力”。根本上说，权利性监督体现了制约的社会性。罗伯特·达尔认为公民和众多社会组织构成了民主政体的基础，其存在对公共权力构成了一种“社会的制衡”。①罗伯特·达尔：《论民主》，李柏光、林猛译，商务印书馆1999年版，第93页。在各种社会监督中，舆论监督是非常重要的监督形式。公共行政中的舆论监督是社会公众在宪法赋予的监督权基础上，运用多种传播媒介对公共权力行使过程中出现的问题进行话语和书面的表达、曝光、批评，其实质是一种表达性和话语式监督。在监督载体上，舆论监督不仅通过电视、广播、报纸等传统传播媒介而实现，更可通过互联网、移动终端等新兴网络媒体而进行。事实上，从论坛到博客，从自媒体到微博，越来越多的人选择通过新兴网络传播媒介行使监督权。当前，因对政府监督使得舆论传媒在整个社会监督体系中日益重要。

（四）中国民主行政的领域拓展 ：多中心合作治理的形成

民主行政的主体是政府，目标指向是社会，由政府到社会构成了一个广阔的公共空间。这个公共空间就是中国民主行政发生的场域。在国家治理现代化背景下，中国民主行政的实现不能囿于政府范围之内，而应借助公共场域拓展形成一个治理共同体，政府组织、市场组织、社会组织、公民等各治理主体能够在其中进行多中心合作共治。

在当前我国多元复杂社会环境下，强调整齐划一的全能政府单中心治理不是一种合适的治理模式，监督和竞争的缺失会造成公共服务水平的低下。崇尚“经济学帝国主义”的市场式治理强调公共产品的供给主体之间的市场式竞争。但市场逻辑可能更多地被运用于私人产品而非公共产品的配置，单纯对公共服务进行市场化会带来一些意想不到的弊端。在国家治理现代化背景下，中国民主行政主张的治理模式应该是政府主导下的多中心合作治理。多中心合作治理应该超越全能治理、市场式治理、自主治理的局限，政府注重和引导各主体间关系，将各种主体的治理要素和治理功能集聚起来，形成和利益相关方相互理解、共同合作的治理机制，以实现共同的治理目标。政府可以进行多重组织的安排，采取一种或多种方式进行治理，从而更有效、更充分地提高公共服务。在多中心合作治理中，合作包括两个层面。一是政府各机构和各部门的全局性合作，旨在改变过于碎片化的职能部门条块分割和以单项功能为导向的传统行政，克服部门主义和官僚主义，借助大数据、云计算、大平台等技术方式塑造以包容性和整合性为特征的合作政府。二是形成由政府主体、市场主体、社会主体、公民等组成的治理共同体。在治理共同体中，各主体具有相应的角色定位和治理范围，在此基础上形成开放交互式的合作治理结构。不同于一般的多中心治理或合作治理，中国民主行政维度下的多中心合作治理离不开政府的主导作用。政府不仅是多中心合作秩序的保障者和维护者，为其提供法律和政策条件，也是多中心合作的促成者和领航者，对其负有最终责任，政府虽然不是唯一的却是公共利益的最佳代言人。

结 语

民主行政和国家治理具有一定的互动逻辑。代议民主制和理性官僚制是现代西方国家治理体制的两个重要政治创造。西方民主行政的产生在于在行政国家背景下，民主价值被要求进入官僚制行政领域，以实现对代议民主制的补充。不同于西方民主行政，中国民主行政是党和政府全心全意为人民服务宗旨在公共行政领域的全面贯彻，是人民民主的重要组成部分，其形成在于国家治理现代化进程中行政理念、行政主体、行政行为、行政结构的民主化发展。中国民主行政模式构建的关键在于塑造政府和社会之间“强强共治”的关系模式，体现了政府和社会相互增权的合作关系而非博弈关系，既有助于增强政府的治理绩效，也有助于社会的发展和公民精神的提高，其实现不仅和我国政治、经济、文化、社会发展水平相匹配，也和政府推行行政改革的决心和能力相关，更和中国国家治理现代化的方向和进度相联系。