主观有限理性何以影响社区治理创新——“三社联动”机制建设的内在尺度

◇安建增

引 论

2017年6月，中共中央、国务院印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确指出“推进社区、社会组织、社会工作‘三社联动’”。2019年10月，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》也将发挥社会组织作用视为构建基层社会治理新格局的基础之一。可以说，“三社联动”是共建共治共享基层社会治理格局的基本表现，也是社区治理现代化的基本趋势。在现实中，有的地方能够积极创新，构建起完善而有效的“三社联动”机制。然而，有的地方却完全相反。笔者就曾遇到这样的例子，WH市第三批“三社联动”试点确定了8个社区，在同样的资金支持和政策条件下，7个试点社区效果明显，而1个却迟迟不能推进，联动机制的创新效果很不理想。这就需要我们思考，在同等外部条件下，为什么会出现截然不同的“三社联动”机制供给行为？

目前，学界从国家与社会良性互动、社区内部要素整合、能力-效能等角度，对“三社联动”机制的建设进行了探讨。但现有研究未充分重视“三社联动”关涉主体的交互过程和行动策略。社区“两委”属于社区治理网络中的既有主体，社会组织及其所属社工是新嵌入的增量。既有主体是否接受新主体，能否及时转变角色、调适心理等，是联动机制建设的基础条件。这就需要从社区治理主体的内部研判和决策逻辑出发，讨论“三社联动”机制建设的主观条件，寻找决定社区治理创新行动和策略选择的内在尺度。

因此，本文围绕“三社联动”机制建设，以主观有限理性为视角，利用WH市第三批“三社联动”试点中的无效案例展开分析。重点回答如下问题：影响“三社联动”机制建设的主观有限理性及其表现、生成逻辑是什么？主观有限理性对“三社联动”机制建设及社区治理创新的影响有哪些？如何规避主观有限理性的负面影响？

一、文献综述与主观有限理性的提出

对于“三社联动”机制建设，学界大致形成了三种思路：政社合作论、社区内部要素整合论和能力-效能论。第一，政社合作论。在政社合作论看来，社区的资源禀赋有限，同时“三社联动”本身意味着国家-社会关系的重构。因此，政社合作是“三社联动”机制形成的基本条件。韩冬雪等指出，联合党建与“三社联动”科学对接，有助于形成新型政社关系，破解“三社联动”机制建设的难题[1]。曹海军认为，“三社联动”机制建设需要街道和社区合作发力，实现“三社联动”与政府宏观架构有效衔接[2]。张岩等认为，社区治理的行政化是“三社联动”的瓶颈，所以“三社联动”机制建设需与政府行政改革统筹协调[3]。第二，社区内部要素整合论。社区内部要素整合论强调，“三社联动”的核心是“三社”的相互学习和相互赋能，联动机制的建立需要在支持性关系中实现[4]。王松认为建立“三社联动”机制的核心问题包括三个主体如何产生、每个主体承担何种责任、彼此间如何联动[5]。吴江等认为，“三社联动”机制的建设需要有效调适对象、方法、目标和伦理等要素[6]。第三，能力-效能论。能力-效能论强调“必要性”和“可能性”的区别。“三社联动”是必要的，但这并不足以推动制度供给行为的发生，还需要从绩效和收益等角度讨论其可能性条件。白福臣等指出，“三社联动”机制建设除了合理定位各主体的角色外，还须加强各主体自身能力建设[7]。宋道雷指出，“三社联动”在本质上属于“专业主导式合作治理”，社会组织是否具备技术可取性，能否在专业上提升治理效能、得到认可，是“三社联动”机制建设的前提[8]。

“三社联动”机制建设在本质上是一种针对新治理制度的决策行动。特里·L.库珀（Terry L.Cooper）指出，决策的基本方法有道义论和目的论。道义论的逻辑是，依据制度规则和组织角色的要求决策，只要符合制度需求且在角色职责之内，便实施制度供给行为；目的论的逻辑是，决策者依据收益和成本的比较来决定是否实施制度供给行动[9]。

政社合作论和社区内部要素整合论都以道义论为假设，将“三社联动”作为值得追求的治理创新举措，视联动机制建设为应当之事，无需考虑要不要行动的问题。在这里，以效率-技术理性而不是个体需要来决定取舍，完全以制度规范和社区公共需要为行动参量，最能体现“三社联动”机制建设的公共性。但是，道义论无视“三社联动”机制建设主体的信念和需求，属于忽略行动者主观特性的行动分析，有明显缺憾[10]。

能力-效能论以目的论为假设，实用主义倾向明显，认为“三社联动”机制建设既受制于外部规则，也受行动者主观因素的影响。然而，能力-效能论并未系统辨识主观因素的内容。决策中的主观因素可分为两种类型：完全理性和有限理性。在完全理性促动下，任何成本超过收益的制度，都不会被选中；同时，在可供选择的方案中，选择收益超过成本最多（最大正值）的那个[11]。完全理性决策是值得期待的，因为基于完全理性的制度选择能够最优地达到理性预期。但赫伯特·A.西蒙（Herbert A.Simon）强调，不能仅从理性逻辑上推演决策过程，必须承认决策者在事实上的有限理性[12]。西蒙的有限理性论在20世纪60年代以后被制度经济学、行为科学等所认可。但是，它们更多注重决策者在能力、技术、信息、知识等方面的不足及其对决策完全性的限制，这些不足都是有限理性的客观表现，可被称为客观有限理性[13]。

实际上，与客观有限理性相对应的主观有限理性也很重要。主观有限理性与决策者的情绪体验、伦理感知、治理理念等主观特性有关。决策者应以制度自身的客观价值和公共性为关切，而不是基于自己的价值关切开展决策。或者说，决策者在研判手段和目的关系时，以目的本身的价值为旨归[14]。这种理想的研判逻辑，可称为“主观完全理性”。主观有限理性则指向另一面，决策者将自己的情绪、偏好、观念等主观要素植入选择过程，致使决策不再完整地体现制度规则和公共理性。比如，由于不符合决策者的偏好，导致符合公共收益的方案不被选择。

主观有限理性有三个层次的表现：一是情绪的放任。情绪是行动者的感性心理体验，是一种简单化、经验化的认知和态度。不受约束的情绪放任，会阻碍科学研判和系统思考，削弱行动的理性水平。二是职业伦理的漠视。职业伦理是规范、调节职业关系的伦理准则。只有被行动者感知、认同，职业伦理的作用才能充分发挥。漠视职业伦理意味着，无视治理行为的准则体系，用主观动机代替职业规范，是一种本位主义的认知和态度。此时，行动者依据本位需求而不是公共需求实施决策，会削弱行动的公共性水平。三是治理理念的偏差。理念是关于未来发展的看法或意识，既包括宏观的理想信念，又包括对社区治理等具体行动的认知。理念的偏差表现为无视崇高理想信念，且对具体治理机制学习不够，认识不足，是一种浅层化、碎片化的认知和态度。理念的偏差会导致内在精神动力缺失和行动方向迷失，削弱行动的科学性水平。

综上，从决策的角度看，可分为道义论和目的论；目的论包含完全理性和有限理性两种维度；有限理性又分为客观有限理性和主观有限理性（见图1）。其中，道义论强调制度规则的重要性，目的论的完全理性和客观有限理性更多强调能力的影响，主观有限理性则注重情绪、职业伦理、治理理念等德性因素的作用。制度、能力和德性在不同的层面上塑造着“三社联动”机制建设。现有研究对主观有限理性缺少关照，所以本文尝试从主观有限理性出发，解释分析“三社联动”机制建设。

图1 制度供给决策方法分类示意图

二、主观有限理性在“三社联动”机制建设中的生成与表象

以WH市第三批“三社联动”试点单位JZ社区为例，讨论主观有限理性的生成缘由和具体表现。WH市第三批“三社联动”试点工作于2020年6月启动，试点时限1年。试点社区的选择过程是：市民政局将名额下达到各区（每个区2个，共8个），各区民政局与街道办事处协商确定本区的试点社区。与此同时，市民政局通过公开招标的方式，确定了8个社会组织。根据评标得分排序，各社会组织依次选择入驻的社区。市民政局向每个社区和社会组织分别资助10万元、20万元。在8个试点中，JZ社区和WH市XRK社会工作服务中心的协调工作进展缓慢，联动机制建设效果很不理想。笔者作为试点项目督导，全程参与了协调过程，也对相关主体进行了多次访谈。笔者认为，主观有限理性是迟滞JZ社区“三社联动”机制建设的重要因素。

（一）情绪的放任

尽管情绪可以被自我管控和约束，但不会有人能够彻底关闭自己的情绪开关，而完全客观地对待自我与环境。因此，社区治理是一种情绪劳动，技术与情感[15]19、事实决策与价值决策[16]混合于其中。机制建设既是规则设计的过程，也是一种主观研判和情绪表达过程[17]。在JZ社区，社区“两委”对“三社联动”持有悲观、消极、疑忌、冷漠等情绪，阻碍了“三社联动”机制建设。

第一，因社工能力不足而对“三社联动”机制持悲观情绪。道格拉斯·C.诺思（Douglass C.North）指出，新制度是为了减少不确定性而创设出来的外在结构[18]。但如果新制度本身就是不确定的，供给动力就会大打折扣。WH市XRK社会工作服务中心虽是社会组织中的佼佼者，但派驻JZ社区的是两个刚参加工作的年轻人，并不熟悉基层工作，沟通协调能力不强。社区党委书记兼居委会主任WJ对此指出：“社工开展文体活动、走访慰问还行，对于矛盾调解、文明创建等是无能为力的，把工作交给社工，既是难为他们，也是连累他们”（20210129WJ①访谈资料命名规则是：时间+被访者姓名首字母。）。社区居委会副主任XWL也指出：“社工应具有技术专长，但他们进来后是做不了什么事情的，无益于社区治理，建立‘三社联动’机制是徒劳的”（20210129XWL）。这说明，社工能力不足提升了“三社联动”机制的不确定性，增加了社区对社会组织的不信任感，进而对“三社联动”的效能持悲观情绪，挫伤了联动机制建设的积极性。

第二，因行政任务重而对“三社联动”机制持消极情绪。新机制建设需要重构权力关系、交互模式、责任分配和利益结构[19]，需要付出精力和成本。JZ社区规模较大，常住人口4万多人，各种经营户超过500户，仅有11人的社区“两委”面临的行政事务较多，尤其是防疫、维稳、矛盾调解等任务繁重，压力较大。“三社联动”虽然可以为社区治理减负增效，但对于JZ社区而言，联动机制建设多少有点远水解不了近渴的意味，加上对社工能力的怀疑，导致社区“两委”将注意力分配至直接的行政任务，消极对待“三社联动”机制建设。经过市民政局1次公函督促、召开4次推进会和1次现场会，项目督导多次协调，入驻社工无数次沟通，工作方案在试点开始7个月后才确定下来（时间已经过了1/2），且内容十分简单——围绕试点要求的活动场次、服务人次、自组织（志愿团队）数量展开，实质性的机制建设并未涉及。可以说，社区“两委”更在意既有权力关系、责任安排及其角色期待。在行政任务的挤压下，将“三社联动”边缘化，消极对待、简单应付。

第三，因先期经验而对“三社联动”机制持疑忌情绪。经验是能力、素养的一种表现，但也会增进认识的主观性。社区党委书记WJ在访谈时指出：“我以前遇到过这样的情况，社会组织以活动开展为主，而不在于参与社区治理。在举办活动时，参与面也不广。参与者大多也是为了小礼品而来。看似很热闹，但与社区治理关系不大。并且，在开展活动时还有安全隐患。”“社会组织往往是奔着完成项目合同而来的，并不是扎根社区推动治理创新”（20210129WJ）。显然，在WJ看来，“三社联动”机制应面向社区治理，但经验告诉他社工提供的是“活动”。受个体经验的局限和影响，以孤立、静止的观点看待“三社联动”，导致社区“两委”对社会组织和社工的疑忌，不愿积极推动机制建设工作。

第四，因试点缺憾而对“三社联动”持冷漠情绪。情绪受既有制度体系及其运行的影响。WH市第三批“三社联动”试点工作本身存在的问题也诱发了社区“两委”的冷漠情绪：一是试点社区和社会组织的选择按照“两条线”进行，一方面按照行政层级选择试点社区，另一方面通过公开招标选择社会组织，而后根据评标得分排序由中标的社会组织依次选择社区。社区和社会组织之间并没有先期协商，双方的合作意愿本身就不强。二是试点期限只有一年，对于机制建设和实践验证而言显得仓促，降低了社区“两委”对于试点成效的预期。

（二）职业伦理的漠视

职业伦理在很大程度上就是让决策者在知道应怎么做的基础上，做到按照制度规则和岗位职责的要求行事[20]。然而，从“知道”到“做到”是有距离的，拉大这一距离的重要力量就是主观有限理性——对职业伦理感知和认同的漠视，以及由此而产生的需求结构异化和决策取向偏斜。

第一，职业成就感不足。以积极情感面对治理实践，这是公共部门职业伦理的基本要求。诸如，以公益为旨归，积极审视、改进自己的工作；热爱并忠诚于自己的职业，有干劲闯劲，不惰也不怠。然而，社区党委书记WJ认为，“试点工作只要在财务上、程序上符合规定，不出问题就行”（20210129WJ）。不难发现，社区党委书记更多以基本层次的职业责任为己任，缺少积极探索的职业动机，不具有追求卓越、探索创新的积极性特征。这是迟滞JZ社区“三社联动”机制建设的重要缘由。

第二，“单向度”负责的伦理关系。职业伦理是每一个主体为其所处职责关系应当担负的义务。优质的社区治理关系应具有主体间性特征——社区“两委”与街道办事处和社区内部各主体相互支持、相互赋权。然而，JZ社区“两委”呈现单向度对街道办事处负责的关系取向。受“条块”关系影响，社区“两委”的权威主要来源于街道办事处，职业压力和工作动力也主要源于街道办事处，市民政局的试点任务所占分量不大。在这种关系向度中，社区“两委”将注意力、时间和精力分配至直接的行政关系。另外，具体负责对接试点工作的居委会副主任XWL也具有单向度。在访谈中，她表示自己并不反对“三社联动”机制建设，但社区党委书记持有消极态度，为了维持上下级工作关系，“选择了消极对待”（20210115XWL）。实际上，向上级负责、与上级维持支持性关系，这是公共部门职业伦理的要求之一，本身没有问题，但问题出在“单向度”上。社区治理是一种复合结构，要求各主体多向度考量其间的关系[21]。JZ社区“两委”的单向度负责倾向，使其无视社区治理的复合属性。对于以平等交互为特征的“三社联动”而言，单向度伦理关系是天然的阻滞因素。

第三，决策取向的异化。公共部门职业伦理的期待是，制度供给行为取决于相应公共收益的获得。但从主观有限理性的角度看，制度供给受社会效益和决策者需求的双重影响，如果无益于决策者，即使对社会有益，新制度仍可能不被采纳[22]。换言之，决策者的本位主义导致决策取向异化，悖离伦理期待，致使制度需求与供给之间存在时滞。

一是社区“两委”有相对剥夺感。WH市实施的第一批和第二批“三社联动”试点，都是由市民政局将经费拨付到街道办事处，然后由街道办事处和试点社区一道招标选择社会组织。第三批试点则不同，社会组织由市民政局招标选择，这使得JZ社区“两委”感觉到资源配置权和参与表达权的相对剥夺。在社区制基础上，街道办事处与社区“两委”之间形成了相对均衡的交互关系，“三社联动”机制需要重构这种关系。尤其是，“三社联动”机制的建立不同于在社区内部增设某一部门，而是引入一种新的独立主体——社会组织，与街道办事处、社区之间不存在行政关联，同时社会组织还可能会扮演社区动员、利益倡导等角色，释放监督和诉求压力。这无疑会打破原有均衡，会增加既有主体的不适应感，诱发针对新主体的排斥心理。

二是决策依据存在偏差。“‘三社联动’不是社区最需要的”（20210121WJ），社区党委书记WJ的这句话表明了试点工作与实际需要的偏差。理论上讲，“三社联动”是社区治理现代化的趋势，开展试点探索是长远发展之需。但当事主体在长远需求与短期需求之间，可能更关注短期需求。这种偏差造成在JZ社区“两委”的决策依据清单中，“三社联动”处于边缘地位，不足以成为其积极行动的关键动能。

三是缺乏创新红利激励。一方面，创新在社区治理领域并不能直接带来类似于专利技术那样的利润。相反，社区治理创新与职业声望等个体收益之间缺乏直接关联，社区“两委”的创制动力因此而遭挫伤。并且，“创新举措很快就会被其他地方学去，青出于蓝而胜于蓝，人家经过改进后做得更好。反而使原创者逊色很多”（20210125CYZ）。这意味着，复制别人比自己探索更有益处，观望等待比积极行动更符合主观追求。另一方面，机制创新的收益存在不确定性，但付出是确定的。居委会工作人员曾表示：“试点对于社区而言，有点超载了。”“社区任务本来就重，承接试点工作，需要参加培训会、推进会、督导工作会等，这些都是负担”（20210125LR）。WH市XRK社会工作服务中心社工也反映：“社区并没有把试点作为助动力量，反而认为是麻烦”（20210115YYY）。在“红利”不确定和“付出”确定的对比中，社区“两委”自然会选择消极行动，而不会依据职业伦理积极行动。

（三）治理理念的偏差

对于制度变迁和理念的关系，有两种立场：一是历史制度主义，强调制度决定理念；二是建构制度主义（Constructive Institutionalism）或话语制度主义（Discursive Institutionalism），强调理念建构制度[23]。实际上，制度与理念互相影响、交互作用。治理理念的偏差是主观有限理性的重要表现，也是影响JZ社区“三社联动”机制建设的又一种主观因素。

治理理念可分为两个层次：一是宏观层次，表现为行动者的理想信念——对未来的认知与向往，是“三观”的集中体现。崇高理想信念具有强大精神推动力，也决定着一般的行为理念及其方向。二是微观层次，表现为行动者对于具体治理行动的认知和态度。“三社联动”是社区治理的新样态，社区“两委”如果能够在人民美好生活需求和治理现代化需求的基础上认识到“三社联动”的重要性，积极学习、与时俱进，将会有助于联动机制的探索和建设。就JZ社区而言，治理理念方面存在两方面缺憾：

第一，治理理念认知的偏差。超前的治理理念是对未来治理格局的想象，能够为创制行动提供积极动力；相反，滞后的治理理念是对传统治理格局的固守，阻碍创制行动发生。访谈表明：JZ社区习惯了与街道办事处之间的行政关联，对来自街道办事处的行政指令和任务以合作态度面对；同时，也希望通过治理单元下移，向下垂直延伸治理链条，在社区内部形成“类科层化”体系（20210115WJ）。相对强烈的行政命令和层级管控思维，使其对于以平等互构、协同共生为特征的“三社联动”并不抱有期待，也使其在理解相互依赖、对话协商、伙伴关系等“三社联动”要义时出现偏差。“三社联动”强调决策中心多元化，权力向度交互化[24]，是不同于传统行政体系的新治理体系，需要社区“两委”系统地学习和体认。在访谈中，JZ社区多次表明：在整体上知晓“三社联动”重要，但“三社联动”到底怎样做，对社区治理意味着什么，并不清楚。“未知”加剧了他们不理解、不支持“三社联动”的消极情绪。并且，部分“两委”成员还将试点要求的培训、督导、交流等学习过程视作负担，减弱了建设“三社联动”机制的内在动力。

第二，治理理念共享的不足。理念的共享有助于消除要素间的冲突与矛盾，是各要素重新组合的基础，也是新制度建设的前提[25]。然而，“三社”间的核心关切和行动取向存在明显差异，这是JZ社区“三社联动”机制建设的又一障碍。社区党委书记WJ明确表示，“社工做的和社区‘两委’想要的不一样，社工与社区‘两委’的工作思维方式、行为方式也不一样”（20210115WJ）。通过对访谈资料的综合分析，可以发现三方面的理念分歧：一是秩序与自主的矛盾。自主能动的社会组织的嵌入，增加了社区内部的张力，这与社区的秩序追求相悖。二是资源支配主体性的矛盾。入驻社会组织由市民政局选择，社会组织拥有独立的财物支配权，这意味着“三社联动”虽然可以为社区提供共治帮手，但同时也削弱了社区资源支配的主体性。三是组织利益与社区服务的矛盾。社会组织和社工追求发展空间和资源剩余，社区则强调社区治理和服务的有效性，两者在内容指向、资源利用等方面不一致。若不能弥合上述理念分歧，“三社联动”实践系统便难以建构。

三、主观有限理性对“三社联动”机制建设的负面影响

主观有限理性会使决策呈现不完整性，导致“三社联动”机制建设出现目标偏斜、过程迟滞、绩效虚化等问题。

（一）目标偏斜

主观有限理性对“三社联动”机制建设的影响，首先表现为目标设定的偏斜。任何一个决策，都需要依据某种目标展开。在社区治理领域，目标应该来源于没有解决的社区公共问题，或者没有实现的社区公共需要、理想和价值等。其间，既包含客观事实（如纠纷频发），又包含主观解释（是否认识到危害的存在，愿不愿意承认危害存在并付出成本去消除危害）[26]。因此，决定目标选择的因素有两种：一是制度规则和公共理性；二是主观情绪、偏好和观念。具体的“三社联动”机制建设目标的确定遵循两种逻辑（见表1）：一是依据制度规则和社区公共理性确定目标，只要符合社区公共需要，便会积极行动，呈现出大写标号（即Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ）的选择行为。二是依据主观情绪、偏好和观念确定目标，只要符合个体的主观需要，便会积极行动，呈现出小写标号（即ⅰ、ⅱ、ⅲ和ⅳ）的选择行为。不难发现，在B和C两格存在差异，表明目标选择存在冲突，因决策依据的不同而导致不同的行为。

表1 “三社联动”机制建设目标-行动矩阵分析

JZ社区依据制度规则和社区公共理性决策，这是最佳状态。但是，JZ社区的主观情绪、偏好和理念遮掩了制度规则和社区公共理性。比如：JZ社区视试点工作为麻烦，冲击了正常的行政事务；因试点社区和社会组织选择按照“两条线”进行，感到资源支配和参与表达的相对剥夺；创制红利的消极预期，缺少机制创新的内在驱动。总之，受主观有限理性的影响，JZ社区将自我收益和付出的考量置于社区公共需求之上，用自我目标置换了社区公共目标，这种偏斜最终导致其漠视职业伦理，消极对待“三社联动”机制建设。

（二）过程迟滞

首先，情绪放任迟滞“三社联动”机制建设。情绪是因认知、情感、评价等而产生的心理状态，处于主观研判的初级阶段。放任程度越高，对系统思考和科学研判的阻碍就越大。如上述，JZ社区“两委”之所以消极对待“三社联动”，更多是源于个人经验、喜好和直觉。这种放任的情绪，是个体对复杂现实进行感性化、简单化处理的心理机制，遮蔽、过滤了更为关键的制度规则和公共理性，使“三社联动”机制的生产过程不能及时启动。

其次，伦理漠视迟滞“三社联动”机制建设。公共部门伦理要求社区“两委”忠于社区治理的公共性，以积极态度推动社区治理创新。但在JZ社区，存在漠视职业伦理的现象。如上述：社区党委书记缺少积极探索的职业动力；社区单向度负责的职业关系取向，制约了“三社”之间横向合作共治机制的建设。总之，“三社联动”机制建设是一种具有社区公共收益的行动，但社区“两委”对职业伦理的漠视导致将社区公共收益排除在决策考量之外（或置于边缘地位），“三社联动”机制的生产过程因此而被迟滞。

最后，理念偏差迟滞“三社联动”机制建设。“三社联动”以协商互动、平等合作为特征，内蕴着不同于传统行政模式的全新理念[27]。需要社区管理者准确全面地学习其价值导向、行为方式、实现路径，既要从理论上宏观把握“三社联动”机制及其对社区治理的意义，又要结合实际把握“三社联动”机制及其行动标准。否则，要么会跟风盲从，要么会消极观望，这都会迟滞“三社联动”机制建设。在JZ社区中存在治理理念偏差，习惯并认同与街道办事处的行政关联，希望以纵向延伸（科层化的治理单元下沉、治理层级扩充）的方式推进治理创新，而不是横向上的多元共治。因此，对试点工作消极观望，延缓了“三社联动”机制建设。

（三）成效虚化

主观有限理性引发的目标偏斜和过程迟滞，会在结果上诱发“三社联动”机制建设成效的虚化。

一方面，简单应付导致虚化。受主观有限理性的影响，JZ社区的“三社联动”试点不能如期展开，在市民政局和项目督导多次协调的情况下，才将“三社联动”工作定位于服务活动的数量指标之上（而不是整体的社区治理机制和服务网络）。按照社区工作人员LR的说法：“鉴于社工在治理能力方面的缺陷，所以让社会组织在节庆期间开展一些文体活动，烘托社区气氛，并以此合理地使用试点经费，完成试点工作”（20210205LR）。以数量上的活动代替持续性的联动机制建设，虽在表面上可以完成试点任务，但并不追求机制创新和模式再造，是一种目标简化的做法，使“三社联动”实践处于浅层，成效虚化。

另一方面，形式创新导致虚化。在JZ社区，因职业成就感不强等而出现消极的制度创新行为。但在另外很多地方，因为职业成就感过强而导致为了创新而创新的“形式创新”，即刻意追求制度创新，打造治理实践“品牌”。这种刻意追求下的制度创新，往往不切实际，徒具形式，并不能真正解决治理问题。同时，在这种动机驱使下，为了实现与众不同和品牌效应，往往追求标新立异，导致制度超前供给、过剩供给[13]。从这个角度讲，职业成就感低会导致懒政怠政，但目标异化了的高职业成就感也不合适。两者的本质一样，都将公共利益置于主观需求之下，都是主观有限理性的表现。两者的结果也相同，都会导致公共治理效能虚化。

四、主观有限理性的规避路径

制度供给和治理行动是当事个体内在尺度的投射和外显[28]。因此可以说，主观有限理性存在于“三社联动”机制建设乃至一切公共治理活动中，对行动目标、过程和效能都有负面影响。因此，需要采取措施予以规避。

（一）提供基于公共精神的行动导向

针对主观有限理性的表现，澄清和塑造基于正确价值观的行为准则，可以使当事主体明确自己的德性身份，养成符合公共理性的行为倾向或禀性，也可以为最终判断提供依据。因此，促进“三社联动”机制建设，首先应研判关涉主体的情绪状态和职业伦理、治理理念的认知认同水平等，准确把握主观有限理性的表现。其次，应随着发展变化，形成符合时空需要的具有适应性的德性要求，为当事主体提供意向性指南，提升其实践判断力[29]。再次，应尊重主观因素的嬗变规律，忌讳急功近利、揠苗助长，避免无视或者割裂德性因素历史传承和时代精神的现象发生。最后，应积极培育公共精神。公共精神的根本旨趣在于寻求社会整体利益，视以人民为中心和社会共同体的长远发展为尺度，是个体坚守公共价值、维护公共道德、承担公共责任的德性状态，也是个体自我约束和自我完善的表征[30]。培育公共精神既需要个体的主动学习、积极自律，又需要个体在出现角色冲突、利益分歧时以公共规则为先导。

（二）构建并强化主观有限理性分析过程

找到某种结构性和操作化的分析过程，有助于减少主观有限理性对行动的左右。遵循由初级到高级的主观有限理性分析过程，更能规避主观有限理性的负面影响。大略而言，可以包含如下四个过程：一是情绪发泄与表达。以主观随意的方式行动，考量因素具有情绪化、碎片化、简单化特征。二是道德陈述与思考。开始思考并描述“该怎么做”等伦理问题，试图从道德责任的角度寻找答案。三是伦理研判与决断。对自己的伦理身份有明确认知和认同，将伦理研判与审查作为决策步骤之一，依据伦理准则和伦理分析技能对行动方案进行研判。四是价值评价与反思。对决策进行自我评价和反思，并将之作为后续行动的借鉴。从第一阶段到第四阶段，越来越能实现理性与情感的平衡。当然，不能指望所有人都自觉按照四个层次程式化地决定自己的行为，更不能指望所有人在处理所有事务时逐级开展内部审查。不过，可以肯定的是，研判层次越接近第四阶段，就越能规避主观有限理性。所以，应使社区管理者明确并遵循主观有限理性分析过程，减少任性，增强理性。

（三）将主观有限理性分析作为一种德治习性

“法治和德治不可分离、不可偏废，国家治理需要法律和道德协同发力。”[31]主观有限理性分析与德治要求同属一脉，都强调主观维度对行动维度的导向作用。因此，应将主观有限理性分析作为一种践行德治、实现德治的技能。不仅要让治理主体“知道”应该怎么做，而且要引导治理主体用“应该怎么做”作为尺度，审视自己的行动。更为重要的是，将这种主观有限理性的审视和判断作为习惯，成为决策和行动过程中的必经环节，以此来弱化主观有限理性的影响，提高行动的公共性。

（四）在“制度-能力-德性”框架中应对主观有限理性问题

主观有限理性是影响“三社联动”机制供给的重要因素，但绝非唯一因素。因此，应在“制度-能力-德性”三位一体框架中来规避主观有限理性的影响。

一方面，制度建设与主观有限理性的规避。制度是一种外在的约束，是“由所涉及的个体同意并遵循的规则”[32]。以埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）为代表的集体行动理论，就旨在通过制度设计来塑造互动形态，从而增进参与者之间的互信互惠[33]。制度虽不同于德性要素，但能够通过强制约束作用于人的内心。所以，制度建设是规避主观有限理性的重要途径：一是用政策和制度明确职业伦理、行为准则和理念学习等，并强制实施，避免单纯的教育内省和柔性约束。二是明确规避有限理性的组织（如组织部门、上级部门、纪律检查部门），并确定其监督者、咨询和建议者、促进者角色和职责，以外在的有力的组织结构来减少主观有限理性的负面影响。三是完善决策制度和政策执行制度，加强民主协商、公众参与、专家咨询、科学论证、公开听证等，压缩主观有限理性的发生空间。四是加强党建引领机制建设。通过党建加强观念聚合，消除“三社”之间的理念分歧，夯实协同联动的观念条件。通过基层党建，在社区治理体系中塑造积极的、遵循公共伦理的组织文化，形成推动与养成公共服务动机的环境条件。

另一方面，主体能力与主观有限理性的规避。恩格斯曾指出，“如果不谈所谓自由意志、人的责任能力、必然和自由的关系等问题，就不能很好地议论道德和法的问题。”[34]情绪的控制、伦理的感知、理念的学习等都与主体能力有关。所以，在“三社联动”机制建设过程中，要以当事主体的全面发展和能力提升为条件。具体举措包括典型示范、专题培训、参观交流、学习研讨等。

结论：找回主观有限理性

罗伯特·C.利伯曼（Robert C. Lieberman）针对新制度主义过度聚焦外部规则的缺陷，提出“找回理念”（Bringing ideas back in）[35]。实际上，要找回的不仅是理念，而应该是包含情绪、伦理感知和治理理念在内的主观有限理性。当然，“找回主观有限理性”并不是要提倡决策者用主观有限理性左右自己的行动，而是要重视主观有限理性对于治理行动的影响，并采取有效措施规避其负面作用。

主观有限理性在本质上属于意识的、观念的内在活动，易变而难以捉摸。如果将主观有限理性排除在外，的确可以带来分析上的便利。不过，JZ社区的试点事实表明，主观有限理性是当事主体的内在尺度，影响着行动方向和策略选择。将情绪、伦理、理念等德性要素纳入“三社联动”机制建设以及基层治理的研究，既有助于拓宽研究视野，又有助于认识“三社联动”机制建设的全貌。犹如罗伯特·克雷默（Robert Kramer）所强调的“人与人之间的关系是公共治理的DNA”[15]33，主观层次上的人际交流必不可免。所以，不仅在“三社联动”机制建设和基层治理创新中重视主观有限理性分析，而且在其他的公共治理行为、制度供给行为的研究中，也要给予主观有限理性分析以重要位置。仅仅关注技术性规则和组织化程序，或者仅仅强调客观有限理性分析的线性逻辑，都是机械的、静态的，无法全面认识和解释治理行动体系。应该进入公共治理和制度供给的生活情境和互动过程，将基于德性的主观有限理性分析作为重要的分析维度。主观有限理性分析可能会落入唯意志论，变成强调意志高于理性的唯心主义；也可能会陷入反智主义的漩涡，使行动分析被理性之外的概念、隐喻和观念所左右。因此，在强调主观有限理性分析重要性的同时，不能拒斥制度、能力等其他维度。