长三角跨界水环境治理利益协调现状、问题及对策

刘霏 马玮璐

摘要：长三角一体化发展示范区建设中，研究一套跨行政区域河流的新型管理机制显得十分重要。本文分析长三角跨界水环境治理中的利益协调上现存的问题及成因，从而针对长三角跨界水环境治理的问题及成因展开分析，进而提出合适的治理对策。

关键词：长三角;跨界治理;水环境治理

一.引言

1.研究背景

《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》明确，在统一的生态环境目标下，以共建共享、受益者补偿和损害者赔偿为原则，探索建立多元化生态补偿机制，以能够促进长三角水环境治理和发展。长三角一体化发展示范区建设在即，研究一套跨行政区域河流的新型管理机制，有效地协调上下游地方政府的矛盾，提升跨界流域水资源利用效率，确保可持续发展。但目前长三角三省一市的污染防治协作与联防联控等工作仍有待完善。在跨界水环境治理上，长三角不同地区的政府受限于政策、地域等多种因素，在联合治理时存在利益冲突。因此通过对不同地区政府在跨界水环境治理中利益协调上的问题分析，分析问题产生的成因，并根据相关成因提出进一步的治理对策建议，可为加强长三角区域间污染防治协作、促进长三角环境治理一体化，改善长三角水环境提供依据。

2.文献综述

在现有的文献中，张志强[1]研究中提出水环境负外部性导致市场机制失灵，污染物通过介质在区域间扩散和传播，环境规制不仅直接影响区域污染排放，还存在显著的空间扩散效应;李雪松[2]提出传统的城市水环境治理被作为政府的“非生产性福利事业”不具有可持续性，应当构建以政府为主导的新型市场机制和利益平衡机制;底志欣[3]从京津冀地区流域水生态问题的现状出发，对泃河流域进行案例分析，提出应加强多元治理主体的网格化建设，以地方党政领导为核心、企业为主体、社会公众广泛参与。D. A. Sampson et al[4]研究提出水环境治理需要政府、公众、企业和社会组织等多方协作及分工负责，但协同治理行动中存在力量分离耗散等。

专门针对长三角城市群或长三角地区水环境治理的研究较少，多数研究是针对长江流域这一特定区域水环境问题阐述的，主要侧重于水资源承载力的测度与预测，综合评价水资源承载力时空变化特征为区域可持续发展提供决策参考，考察长江经济带水污染的地区差异及其驱动因素，应从法律规范层面对跨区水污染治理模式、相邻政府协商合作等予以规制。刘金吉[5]等以江苏赣榆县为例，认为解决跨界水污染纠纷较好的方式就是建立协商机制，包括建立联席会议、联合督查、联合监测、信息互通的工作机制等。朱伊妮、顾子乾[6]等广大学者均对长三角一体化的发展以及发展中的水环境治理、长三角政府间合作环境治理思路、其他流域的跨界水污染政府协同治理机制做了较多的研究。

但少有学者针对长三角跨界的水环境治理及区域政府间的利益冲突问题进行深入的分析。而目前长三角地区的跨界水环境区域协同治理自2019年底建立起长三角生态绿色一体化发展示范区后已经发展到一个新的阶段，而为了更好地达到协同共治，各区域政府间更需要调节好各方的利益，建立起完善的协同共治机制。基于此，本文针对长三角地区近年来的有关水环境协同治理的法律法规演进和省市间利益协调进展，分析长三角跨界水环境治理中的利益协调上现存的问题及成因，从而针对长三角跨界水环境治理的问题及成因展开分析，进而提出合适的治理对策。

二.长三角跨界水环境治理现状

目前，长三角水环境治理正朝着协同共治的方向演进。主要表现在长三角地区设立了区域内水质管理部门衔接的联合式监测，重点是保障流域水质;及饮用水源防污染问题;目前针对水环境的治理坚持生态优先绿色发展战略，正共同推进河湖水环境治理，严防污染转移扩散，用创新引领区域联动加快构建现代化产业体系，并把改造提升沿湖化工产业作为重中之重;共同推进了生态补偿机制;建立流域跨省界断面水质考核体系等。

根据2020年长三角地区三省一市发布的生态环境状况公报中能够看出，长三角地区水环境已经取得显著改善效果。但长三角水环境仍然存在一些污染现状。主要体现在湖泊污染占比高，其中以太湖流域污染最为严重;污染物成分复杂;城市河流有机污染严重;水污染支流重于干流;近海污染程度不断加剧;跨界污染问题突出等。

三.长三角跨界水环境治理利益协调中存在的问题及成因分析

3.1问题分析

1）跨界水污染防范中的利益协调仍不到位。

府际缺少系统明确的日常合作机制，如水环境数据监测和报告制度、水环境资源规划制度等。当前没有明确的水环境治理合作规范，从而导致在实际治理过程中，部分地区合作效果不佳，相关政策也未落实到位，例如相关合作协议过于松散，在内容制定方面不够完善，实际操作中还会出现许多需要协商的部分，就算是已经签署的合作协议，想要实现协同化落实，难度较大，因此整体上来看实施效果不佳;同时生态保护补偿策略虽在不同区域政府的不同类型的法律法规中都有所体现，但各区域政府间缺乏完整的系统性生态保护补偿制度规范。在长三角地区相关标准并未实现统一，导致在部分法律法规中的相关细节也不一致，这就容易造成各区域政府在处理水环境的生态补偿问题上“各自为政”的现象。各区域缺乏对于流域功能的整体界定，同一流域的利益冲突严重，上游排污、下游治理的现象时有发生。对于流经苏、浙、沪两省一市的太浦河来讲，上游认为其是太湖的泄洪通道，而下游则坚持要求太浦河是清水通道，进而使各政府对本流域内水系管理方案不同，经常会出现上游排污、下游治理的情况，难以协调好上下游的利益，同时也导致上下游水污染防范中存在有利益协调不佳问题。

2）跨界水污染处理中的利益协调机制有待完善。

对其他主体的利益重视程度有待加强。在遇到跨界水环境污染问题时，各区域政府未对治理时的各方利益做到切实保障，使得在具体实施时各地区政府缺乏一定的积极性。区域内政府都仅处理各自区域内水环境污染，對跨界水污染的治理上比较分散、互相推诿。面对不同程度的污染治理后的结果也各不一致，有些地区治理得比较出色，有些则对水环境污染治理效果欠佳，久而久之导致了区域内水体质量的不平衡化以及各政府环保部门间的沟通隔阂。

3）建设落实程度需加强平衡

某些基层政府对上级生态文明建设的要求落实程度不同，致使区域间污染防治工作进展存在地区间利益不平衡的问题。在这些区域中，分段管理中各段基层政府对于生态文明建设落实情况有所不同，所投入的人力、物力以及财力也不同，因此导致治理效果存在差异。同时也没有制定统一的排污标准、环境治理的评价标准和治理方案，导致在管理中难度较大。

3.2问题成因分析

跨界流域治理中利益协调问题出现的原因，具体有以下方面：一是管理体制方面;二是产业结构方面;三是法律及资金保障方面;

1）在管理体制上：

就目前而言，管理体制方面的问题主要为：①虽然目前各级政府都非常重视生态环境建设，但是在管理中，忽视了区域间水环境治理的协调统一及水环境的可持续发展;②水环境自然上的整体状态和现行的水环境行政管理体制将跨界水污染治理处于体制上的分割状态相矛盾，并且不同行政区域间联系不充分且区域政府环保部门联系不够紧密，对于区域内水环境质量的评价标准、企业的排污标准、水环境治理方案、水环境污染后的责任所属问题、同一河流的不同流域功能界定问题等的规定有所不同，因而无法做到在水环境治理时统筹考虑各方利益并进行协调规划。

2）在产业结构上：

长三角地区的产业结构目前存在较高比重的产业同构，产业间利益冲突严重。即在长三角地区缺乏统一的规划来保证长三角地区经济全方位的发展，这导致在目前的时代背景下，许多企业都不约而同地转型当下热门的创意型产业，争相建立清洁能源工业园区等。这些企业的经济主体行为间存在较高的相似性，因此导致了长三角地区产业存在冲突性竞争，随之而来的便是各企业间抢夺公共资源、争相排污等，一时间使得政府无法在经济发展与生态保护中进行利益的权衡。

3）在法律及资金保障上：

在法律及资金保障方面，主要是：①在我国社会不断发展的过程中，中央层面的水事法律法规不断地在做出调整，依据中央层面指导的地方性水事法规跟不上中央层面的步伐，同时不同区域的地方性水事法律法规在制定及修改上也缺乏沟通协调，未能通过法律切实地保障好各方的利益，进而导致水环境的防治未能达到预期效果;②在资金保障上，存在有虽然财政供给量的绝对值有所上升、但经费缺口总量却还是在加大，一些环保部门对于公用经费预算定额标准偏低等问题，这都会导致各部门在实际配合、执法的过程中出现缺少保障、配合不力等情况。针对配合和执法中存在的问题，导致在利益分配的时候存在一定的矛盾，影响利益协调性。

4）经济制度运用上：

我国当前在生态环境管理中主要采用的是行政性手段，对于经济手段的应用不成熟。近些年也开始实施排污收费制度，且已经在长三角地区开展了排污权交易试点工作，然而实际上环境管理中经济手段的应用依旧处于起步阶段，想要推广实施还需要继续努力，当前已经实施环境经济政策也具有显著的行政色彩。

5）跨界环境影响评价和规划上：

跨界环境影响评价和规划对于不同区域环境管理工作协调具有重要作用，但是实际上目前各种上层规划落实效果不佳，跨界环境影响评价和规划的主体不明，也未制定明确机制，因此出现了评价和规划地区间发展不平衡的相关标准体系不统一问题，导致这一项工作推行难度较大。同时规划过程中也需要不同地区政府的通力合作，任何一方没有依照计划实施则后直接影响计划实施效果;在当前实施侦测中没有制定相应的惩罚措施，导致其他行政区实施规划中受到了一定的挫折，未达到规划预期目标。

四.长三角跨界水环境治理对策

以前的长三角区域处于一种互相不合作的纳什均衡，即谁离开当前稳定的不合作状态转而去寻求一种合作的机制时，谁的利益就会有所受损;加之各行政区域在水环境治理上的各自为政，因此使得区域间的利益协调与环境治理陷入了“囚徒困境”。但针锋相对策略则使跨界流域的区域协同治理成为可能（针锋相对策略是一种当对方合作我便合作，对方不合作我便也不合作的策略），其可以使各区域间重新达到一种合作关系下的纳什均衡。具体方法有以下几点。

（1）完善协调机制，加强管理

各区域间达成共识、完善地方政府间的协作机制，尽快实现从地方分治模式到跨区域政府共治模式的转变，并发挥好长三角区域水污染防治协作小组的领导作用。在长三角的其他区域内建立起从小范围的区域性合作逐渐扩大至整个长三角区域的协同合作，将以前陈旧的地方分治模式转变为更适合时代发展的跨区域政府共治模式。同时在长三角还应形成由各行政区域代表共同组成的水污染防治协作小组，以做到信息的公开共享和事务的协商处理等。同时各政府还应将长三角区域视为一个整体，统筹考虑区域内整体的经济发展与环境保护，建立和完善持续、稳定的协同合作的制度化机制。

（2）完善利益协调机制，统一生态文明建设落实标准

统一区域内各行业各的排污标准、环境治理的评价标准和治理方案，尽快解决各区域分治的问题。要做到区域间的协同统一，前提就是要各区域间对于环境治理的评价标准达成一致。统一环境治理的评价标准也要根据各地的实际情况，因地制宜，即长三角区域内要有总的统一的评价标准，这是需要各地区环境治理时达到的底线要求;而各地区还可以根据自身技术发展的特点，如一些工业密集型地区可以针对河流沿岸工厂的污染物排放做更进一步的要求，最终制定出有区域间统一的、也有各区域内独特的评价标准，做到区域内的协同治理。

（3）完善跨域环境利益协调的法律制度（特别是生态补偿部分）

在跨域环境利益协调的法律制度中，急需完善的是跨区域生态补偿制度，特别是其中的水环境补偿、水生态补偿等方面。它能使生态保护外部性内部化，是解决“搭便车”问题的重要举措，有利于促进行政区域之间环境资源的合理分配与持续发展，平衡趋于之间的环境利益关系，维护区域间的生态公平。现有的补偿机制对于保护者和受益者的权力责任划分并不明确，一定程度上模糊了利益双方的关系，影响到保护者的积极性，导致利益相关者无法根据法律界定自己在生态保护中的责、权、利关系。因此在现行的补偿机制下，应该根据“开发者保护、破坏者恢復、受益者补偿、污染者付费”的原则，确定好各利益相关者之间的关系，并具体落实到相关的政府、企业乃至个人，对不同等级、不同程度的环境污染做具体要求的补偿细则，进一步完善好生态补偿制度，促进长三角区域环境保护的一体化。

（4）加大经济手段应用

新环境下，在生态环境保护中加大经济手段的应用，主要从以下两方面着手：

1）加大财政轴端应用，拓展环境保护资金来源，提升环保投资效益，实现对环境资源供给不足的显著改善;积极建构“绿色投资”理念，在信贷决策中纳入环境，以能夠推动产业结构调整;在金融创新下实现环境资产证券化，针对环境保护基础设施建设提供新的融资渠道;建构相应的环境责任保险制度。

2）建构“绿色交易”体系，结合实际环境问题建构分级容量使用许可配额交易体系，采用区域间配额交易促进生态补偿机制的实现，在微观个体间配额交易过程中有效实现污染者付费原则。

5）优化跨界环境影响评价和规划

首先在环境影响评价指标确定中，要建立在环境影响识别上，和规划及环境背景调查结果、区域环境保护目标或规划涉及部门相结合，在理论分析、专家咨询、公众参与等过程中确定相应的评价指标，在实践工作中逐渐对其补充、完善以及调整。在评价标准中已经颁布实施的国家、地方、行业或国际标准，对于缺少标准则可以借鉴其他国家经验，经过专家论证，制定合理的标准。

【参考文献】

[1]张志强，程莉，尚海洋，李延梅.流域生态系统补偿机制研究进展[J].生态学报，2012，32（20）：6543-6552.

[2]李雪松，龙湘雪，齐晓旭.长江经济带城市经济-社会-环境耦合协调发展的动态演化与分析[J].长江流域资源与环境，2019，28（03）：505-516.

[3]底志欣.京津冀流域生态协同共治应实现三个转变[J].环境经济，2017（15）：38-41.

[4]D. A. Sampson，E. M. Cook，M. J. Davidson，N. B. Grimm，D. M. Iwaniec. Simulating alternative sustainable water futures[J]. Sustainability Science，2020（prepublish）.

[5]刘金吉.跨界河流污染原因分析及防治对策[J].干旱环境监测，2005（01）：62-64.

[6]朱伊妮，李伟.长三角一体化发展与水环境治理探讨[J].南方农机，2019，50（13）：98.

【基金项目】：江苏省大学生创新创业训练计划 项目编号为2020102941396

【作者简介：】

刘霏（2000—），女，汉族，江西万安人，河海大学商学院本科生在读，研究方向：国际贸易