对依法治校评估体系的评析与展望

2021-05-26向前

四川民族学院学报 2021年2期

向前

(四川民族学院，四川康定 626001)

纵观学界对“依法治校评价”为主题的研究现状，从研究数量来说，目前研究尚处于起步阶段。知网统计显示，目前，比较有参考价值的各类期刊、会议及学位论文总共不超过20篇，其中，涉及高校法治评估或评价的研究成果仅14篇。

从研究内容上来看，现有研究主要涉及“评估主体、评估对象、评估依据、评估指标体系以及评估方法”等五方面内容。其中，比较有代表性的研究成果有：屈广清的《高校依法治校及其成效评价指标体系研究》、谢小瑶等的《高校依法治校评估指标体系的法理基础》、孔令先的《依法治校的评估主体、指标和方法研究综述》、顾倩的《高校依法治校指标体系评价对象及其范围研究》以及王雅荔的《基于制度进路的法治高校评估模型构建》等论文。此外，刘新军、杨霞、张立波、肖登辉、江梦以及刘振红等也对此进行了研究。

从研究思路上分析，学者们已基本达成了“评估指标体系是依法治校评估的关键”的普遍共识，并围绕“应由谁设计、组织和参与评估”“根据什么设计评估指标体系”“评估因素及范围包括哪些”“如何开展评估信息的收集”以及“如何保障评估结论的实效性和权威性”等问题展开了讨论。

本文将以“依法治校评估体系的现状”作为研究的切入点，对学者在依法治校评估体系中研究的热点问题、主要观点及存在的不足进行全面梳理，并运用系统哲学思维进行评析，以为高校依法治校评估体系的研究指明未来的发展方向。

一、对依法治校评估体系中研究问题的综述

针对目前学界对高校依法治校评估体系的研究现状，本文将从“评估主体、评估目的、评估依据、评估指标体系以及评估方法”等五个方面进行全面梳理，以期对此形成全面的系统认识。

(一) 依法治校评估主体的研究

依法治校评估主体是指组织、发起、实施、推动以及参与依法治校评估工作的政府组织和非政府组织，是保障依法治校评估体系正常运作的重要力量[1]11。对此，探讨的主要问题有：

第一、评估主体的类型化问题，即在理论与实践中依法治校评估主体有哪些类型？对此，汪全胜将评估主体分为内部评估主体和外部评估主体[2]，并根据评估主体各自功能定位的不同，将其分为评估决策主体、评估施行主体以及评估参与主体。孔令先则认为，目前我国已经形成了“以国家机关、教育主管部门和高校自身的自我评估为主，第三方评估和学术机构评估较少”[1]11的评估模式。而从现有研究来看，实践中也的确如此，其中，凡在为推动教育部“依法治校示范校创建活动”评估工作的，评估决策主体均为各地方教育管理部门，而高校则为评估工作主要实施、推动及参与主体；而对于高校自我组织评估以及第三方组织评估的情况则极为少见。

第二、评估决策主体的合理性问题，即由谁担任评估决策主体更能增强评估的独立性、公信力和权威性。对此，有两种观点，一是以杨霞博士为代表的“第三方独立评价说”，认为“以教育评估院作为依法治校的评价方，属于既当‘运动员’，又当‘裁判员’，容易造成评价结果有失合理、客观、公正，信服度不高”“由独立的第三方评价机构独立制定评价指标体系、主导实施法治测评是大势所趋。”[3]另一种是以刘振红为代表的“多元评价说”，应根据“国家对高校管理的法治化、高校自我管理的法治化两个层面，开展外部考评和内部考评；前者是指以教育行政部门作为牵头单位，与其他机关或第三方社会机构开展的联合考评；而后者是指高校内部的各单位、教职工、学生作为主体进行的考评。”[4]34对此，汪全胜、孔令先、崔延哲也表达了类似观点，各评估主体存在不同的价值取向，具有不同的优缺点，应增加评估主体类型的多样性。

第三、评估参与主体的范围问题，即为保证评估结论的有效性，如何选择适当的评估参与者。对此，学界的普遍观点是，灵活运用多元化的评估方法，收集不同评估参与主体的数据和信息，以相互支持和相互佐证，从而得出更加真实准确有效、让大众信服的评估结论。

(二) 依法治校评估目的及功能定位的研究

依法治校评估目的是指评估主体实施依法治校评估活动所要实现的主观价值追求。评估主体不同，则评估目的各异，那么，选择作为构建评估指标体系的评估因素和评估依据必然也不尽一致，所构建的评估指标体系就必然具有不同的功能。

目前，学界鲜有对“评估目的”的系统研究，多散见于学者在评估指标体系构建时的零散论述，主要有三种观点：

其一，依法治校能力提升说，即评估活动旨在提升高校领导班子的依法治校能力。此种评估目的又称为“达标评估”，即通过预先设计科学合理的指标，借此估测各高校在各个层面最低限度的治理情况，评估结论多为“达标”与“不达标”；对不达标的，则要予以相应“问责”；对达标的，则给予相应奖励，因此，其功能定位多在监督、问责、激励及改进。对此，刘振红认为“考评的直接目的是提升高校领导班子和领导干部的依法治校能力和水平”“考评对象就是高校领导班子和领导干部”“考核主体是教育主管部门”“主要考核依据是《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》”[4]31-35。此外，杨霞与刘新军也提出了同样的观点。

其二，依法治校成效考量说，即评估活动的目的旨在考察高校依法治校的水平高低、成效优劣。此类评估目的可称为“水平评估”，即意在考量高校治理情形的优劣等级、水平高低，凸显优秀者的典型经验。对优秀典型予以宣扬、推广；对反面典型则要求改进，其功能定位重在指导和改进。对此，屈广清明确提出，“其提出的依法治校的指标评价体系(建议稿)，供考察高校依法治校的成效时所用”[5]。此外，王雅莉、顾倩也提出了“对法治高校进行评估是对高校法治水平进行效果性考量”的观点。

其三，多元目的功能说，即评估活动既应注重评估、评优功能，也应注重督查和改进功能。对此，张立波和谢小瑶、李学兰认为，应“整合两者，各取所长——立足达标评估中的指标框架，斟酌并吸收一些高校的创举，进行综合评断”[6]，并称其为“合格型评估”，目的就是要促使高校逐步剪除违法及不规范的举措，重塑高校的“圣洁”形象与整体声誉，提升公众对高校法治化治理的认可。

(三) 依法治校评估依据的研究

依法治校评估依据是指依法治校评估指标体系设置的依据，其是衡量依法治校法治化程度的规范性基础。对此，学者们形成了以下三种有代表性的观点：

其一，国法说。其主张“权自法出”，认为高校的一切权力必须接受法律的规约，国家法律是衡量依法治校“法治化”程度的准据。如刘振红明确主张“考评依据包括规制考评对象的政策依据、规制考评内容的法律依据。其中，法律依据有“宪法、教育行政管理类法律法规、其他行政管理类法律、民商事法律以及党内法规，而最直接依据是《关于加强依法治校工作的若干意见》《全面推进依法治校实施纲要》。”[4]32王雅荔也明确提出了“实体教育法律法规体系为法治高校基本框架”的主张[7]；杨霞和孔令先也指出，要“立足于现有的法律法规和教育规章制度构建评价指标体系”[8]，“需要系统梳理、科学论证和精密设计，才能形成一个兼具科学性、实用性和可操作性的评估指标体系”[1]12。

其二，校规说。其中，伏创宇认为，以大学章程为中心制定的一系列校规是高校自治(包括实质性与程序性自治) 的准据。主张在大学自治权内，大学就其所得规范事项范围内，乃取得“与立法者相同的地位”[9]。

其三，国法与校规综合说。认为国家法律和高校规章均是依法治校的规范性基础。其中，谢小瑶，李学兰提出，“国法与校规共同构成高校依法治校评估指标体系的设置依据”[10]；屈广清也表达了类似观点，“依法治校是以法律方式规范高校管理、实现高校管理法治化的整个过程。这里的法律广义包括法律、法规、高校校规”[5]103；此外，郑夕春也认为，“依法治校的本质在于法治,所谓依法指依学校管理之法源，包括宪法、法律及其合宪、合法的法规、规章以及有关政策、校规。”[11]

(四) 依法治校评估指标体系的研究

依法治校评估指标体系是指在对依法治校评估依据进行分析与概括的基础上，将其内在要求与外在体现分解细化，形成的一套可供测评的标准系统。截至目前，学界主要有两种评估指标体系构建思路。

其一，基于学校运行进路的评估模型构建思路，即将学校主体的运行和各个环节纳入法治化的运行轨道，并尽可能将与学校有关的各个重要事项纳入评估体系[12]49。其中，杨霞、黄旭构建了一套以“组织领导、健全规章制度、优化管理体制与决策机制、办学行为合法、民主管理机制完备、教师权益落实保障、学生权益切实维护、法治宣传成效明显、一票否决事项”等九大评估模型要素为核心的评估指标体系，该体系立足于现有的法律法规和教育规章制度，涵盖高校内部治理的主要方面。

此外，在依法治校示范创建活动中，各地方政府以《教育部办公厅关于开展依法治校示范校创建活动的通知》(教政法厅〔2003〕4号)为参照，也构建了与“管理制度、管理体制、办学活动、民主管理机制、教师权益、学生权益、法制宣传教育、依法治校工作机制”等八个评估模型要素相类似、全面涵盖高校运行轨迹的评估指标体系。如四川省普通高等学校依法治校示范学校评估指标体系则几乎与其完全一致；而广东省与湖北省的依法治校评价指标体系中一、二级指标体系的总体结构也与上述标准极为类似。

其二，基于法律法规运行进路的评估模型构建思路，即从法律法规自身的运行方式出发，采取法律法规的制定、执行与监督的整体思路设计依法治校的指标体系[12]48。对此，刘振红在构建了六项一级校评估指标体系，“法治宣传教育是前提，内部规章制度是基础，内部治理法治化是核心，依法自主治校是目标，师生权利救济和纠纷解决机制是保障，组织领导则是保证。”[4]34屈广清则构建了由“国内法律完备、法律校规制定、法律校规执法、监督情况、法治宣传以及成效”[5]107等七项一级指标构建的指标体系,更是完全贯彻了“立法、执法、监督”的法律运行思路。此外，王雅荔和刘新军构建的依法治校评估指标体系也基本延续了以“制度建设、过程推进、目标实现、权益保障、效果监测”[13]为框架的评估指标体系，只是在具体评估要素的划分上略有差异。

(五) 依法治校评估方法的研究

依法治校评估方法，其主要解决的是由谁通过何种方式、向谁收集评估信息，实现信息收集的可靠性以及全面性，最终确保评估结论的权威性和有效性。对此，学界的研究较少、且较为分散，主要考虑的因素有以下五点：

第一，信息收集的原则，即信息的收集应遵循真实性、全面性以及中立性的原则。对此，张立波明确提出，“一个让人认可、信服的评估，要确保收集和选择信息的真实性与有效性，积极回应亟须解决的相关问题及其他相关者的利益诉求。”[12]50而刘振红则明确提出了信息收集的“中立性原则”。

第二，信息收集的主体，即由于信息内容的多样性以及掌握信息对象的特殊性，应设计合适的主体收集相应的信息。

第三，信息收集的对象，即应充分考虑信息收集对象的范围及可能掌握信息的类型、特征及内容，以确保信息收集的有效性。

第四，信息收集的内容，即应全面考虑信息类型、内容与依法治校之间的内在关联性，保证信息收集的全面性。

第五，信息收集的方式，即应充分考虑信息收集的主体、对象以及内容，选择恰当的方式收集相应的信息。对此，张立波提出常见的信息收集方法有，如问卷调查、网上备案、专家评价、资料查询法、座谈会法、个别访谈法、家访法、委托社会第三方机构评估法等。

(六)小结

纵观学界在高校依法治校评估体系研究中，对“评估主体”“评估依据”“评估指标体系”“评估方法”以及“评估目的与功能定位”等上述五个热点问题的研究，学者们均基于自身视角对上述问题形成了各自的观点，并就其内涵、成因及意义进行了合理性与合法性论证，由此造成学界在如何科学开展依法治校评估、在如何确定评估的主体、完善评估的指标、采取科学的评估方法、提升评估的公信力和实效性等方面，仍未形成高度认同的理论观点而陷入争论，并集体陷入了“简单化”与“绝对性”的处理误区——即都在基于对依法治校评估体系最佳“理想模型”的追求中，形成了一种排他认识——最佳方案只有一个，因此，各争议观点是无法共存的，从而使各方学者陷入了“各自为政、非此即彼”的争论。

此外，为保证依法治校评价体系的完整性，还应加强对“评估结果反馈机制”的研究，即通过对评估结果的运用研究，将评估结果作为“奖励、惩处或责问”高校的依据，以促进高校依法治理工作的完善，保证评估主体特定评估目的的实现。目前，尚未有学者对此展开专门论述。

综上所述，所谓高校依法治校评估体系，是指评估主体为实现特定的评估目的，围绕高校治理工作，根据特定规范性评估依据构建出对应评估指标体系，并采用合理评估方法充分收集相关评估信息而得出有效评估结论，再通过评估结果反馈机制以促进评估目的实现的可供测评的标准系统。

二、对依法治校评估体系研究现状的评析

那么，到底该如何看待学者们在同一问题上“百家争鸣，百花齐放”的事实呢？又该如何处理这一“盛况”呢？下面将就上述问题的成因、表现形式及处理方式分别进行论述。

(一)依法治校评估体系是由多要素构成的复杂系统整体

作为哲学意义上的系统概念是指相互联系、相互作用的若干要素或部分结合在一起并具有特定功能、达到同一目的的有机整体[14]6。高校依法治校评估体系作为一个复杂的有机整体，是一个由多要素构成的复杂系统存在。

第一、高校依法治校评估体系作为一个系统整体，主要由“评估主体、评估目的、评估依据、评估指标体系、评估方法以及评估结论运用反馈机制”等六个基本要素构成。

第二、构成高校依法治校评估体系的六个基本要素之间相互作用、相互关联，其具体联系过程可概括为：不同评估主体基于不同的评估目的，选择与之相应的评估依据而构建出对应的评估指标体系；再运用合适的评估方法收集相关信息，从而得出一定评估结论；后通过以“奖惩或问责机制”为内容的评估结果反馈机制将评估结论运用于评估高校，以促成特定评估目的的实现。其内在运行结构如图1：

图1 评估要素内在运行结构图

第三、高校依法治校评估体系作为由六个基本要素构成、且相互间密切关联、不可分割的、复杂的系统整体，决定了任何非系统性的研究方法，所得出的研究成果必然会表现出极大的整体分割性，只能反映出高校依法治校评估体系的部分本质，而无法反映其全部内涵。

总而言之，高校依法治校评估体系的复杂性是各类争议观点形成的基础，而现行将具有内在关联性的“系统要素”视为单一性研究对象而采用的切割式研究，是造成各类争议观点出现的根本原因。

(二)依法治校评估体系的“争议观点”均有系统层次合理性

虽然现行的“切割式”研究方法与具有系统整体性特征的研究对象——高校依法治校评估体系不相匹配，但仍能部分反映高校依法治校评估体系的不同层次内涵，各争议观点均具有相对合理性。以“评估目的”及“评估决策主体的合理性”问题为例，无论是“教育行政部门”还是“高校自身”或是“第三方评价机构”担任评估决策主体，在各自系统层次上都有其合理性。

首先，如果是想通过评估提升高校依法治校能力，则应当由“教育行政部门”担任决策主体更为合适，因为“教育行政部门”能较好利用“奖惩和问责机制”，通过制造外部压力的方式直接引导高校改变治理行为。

其次，如果是想通过评估活动让社会了解各高校法治治理水平，并就其优劣进行排序的话，那么，由“第三方评价机构”担任评估决策主体则可能更为合适。

最后，如果是高校自身想通过评估掌握各二级教学部门和行政管理部门的依法治校的真实状况，则由高校自身或委托第三方评价机构担任评估决策主体则可能更为合适。

由此可见，由谁担任评估决策主体更能增强评估的权威性，是与评估目的密切相关的，而并非由评估决策主体单方面所能决定的。同样，在“评估依据”的选择上，是“国法说”更合适还是“校规说”更有利，也并非由“国法或校规自身所决定的”，而是受评估主体和评估目的这两个因素共同影响的。总而言之，无论是在评估依据的选择上，还是在“评估指标体系”“评估方法”以及“评估结论运用反馈机制”研究中所涉及的争议观点均有其系统层次合理性。

(三)依法治校评估体系的“综合性观点”是对系统层次性的悖反

既然各争议观点均在各系统层次内具有相对合理性，那么，将各争议观点融合在一起而提出的“综合性观点”，比如在评估依据研究中提出的“国法与校规综合说”、在评估主体研究中提出的“多元评价说”以及在评估目的与功能研究中提出的“多元目的功能说”等就属于此种情形，那它们是否就是更为合理和全面的观点呢？并非如此，因为任何理论观点均有着现实而具体的背景和动因，其合理性是与特定条件与具体层次密切相关的；因此，实现不同观点的有效融合的必要前提是要有足够的共性。

以评估主体中的“多元评价说”为例，即为了保证评估结论的权威性，可通过联合教育行政部门、高校、第三方评价机构及其他主体共同开展联合评估。这一“综合多元主体开展联合评估”的观点，能否实现对各主体的真正的融合呢？关键在于“教育行政部门评价体系”“高校自身评价体系”以及“第三方评价体系”作为三个不同层次的子系统相互间是否有足够的“共性”？显然是没有的。不同评估主体推动评估工作的动因是有差异的，所选择的评估依据则不同，构建的评估指标体系也不同一，因此，为保障评估目的实现的评估结果运用反馈机制也就不一样的。

总而言之，不同评估主体构建的是具有不同目的的和不同层次的评估体系，其内在要素相互间是不具有共性存在的。如果强行融合多元评价主体开展联合评估，则意味着各主体要共同构建一套考虑所有评估目的，但却用同一评估依据、同一指标体系、同一评估方法以及同一评估结果运用反馈机制，来实现各自不同评估目的的评估体系。这绝不是什么所谓的“最佳理想模型”，而是不切实际、不具有可操作性的妄想，是对系统层次性的悖反。

(四)对依法治校评估体系中争议观点的处理

既然将各争议观点融合在一起而提出的“综合性观点”是不可取的，那么，又该如何处理高校依法治校评估体系中出现的各种争议观点？

系统哲学认为，任何系统都具有层次性，系统层次性是指系统各要素在系统结构中表现出的多层次状态的特征。任何系统总是处于系统阶梯系列中的一环。任何一个系统的要素，也可在相互作用下按一定关系成为较低一级的系统，即子系统，而组成子系统的要素本身还可以成为更低一级的系统[14]255-264。

根据“高校依法治校评估体系”的概念可知，评估工作实际上是一个由“评估主体、评估目的、评估依据、评估指标体系、评估方法以及评估结果反馈机制”等六个构成要素组成的系统整体。而不同评估主体则基于不同的评估目的，构建了一个要素类型相同、内涵不一、结构层次各异的系统整体。

据此，对于高校依法治校评估体系中争议观点的处理，可以采用系统层次分析法加以解决，即将高校依法治校评估体系体视为母系统，其下分三个子系统，分别是“国家教育管理部门依法治校评价系统”“高校自身依法治校评价系统”以及“第三方中介机构依法治校评价系统”；各子系统均由六个类型相同、内涵不一的系统要素构成，形成了各自独特的系统结构和系统功能；而三个子系统功能的融合，就形成了母系统独有的系统功能。具体如图2所示：