公共风险的应对困境及其破解

2021-05-26武靖国

理论探索 2021年6期

〔摘要〕应对公共风险是国家治理体系的重要职能。但当代政府在公共风险识别和处置中面临着困境：一方面，公共风险具有“测不准”特征;另一方面，政府试图分散风险的措施有时会导致原本分散的风险集中化。后工业社会形态下社会基础结构剧烈变迁，风险配置逻辑呈现无差别化攻击的特征，人类个体生活方式解放导致其行为负外部性的大规模扩散，是当代公共风险应对困境产生的根本原因。要走出公共风险应对困境，需要发挥政府集中秩序在公共风险应对中的核心作用，培育社会自发秩序以构建风险庇护之网，完善市场秩序以增强公共风险应对助力，尊重专业秩序以实现公共风险的科学处置，使这些治理结构之间相互补充、相辅相成，以形成一个更加科学、全面、有效的公共风险处置机制。

〔关键词〕公共风险，政府集中秩序，社会自发秩序，市场秩序，专业秩序

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2021）06-0075-07

2020年初以来，新冠肺炎疫情在全球反复肆虐，促使人们深入思考公共风险防范和应对这一重大命题，近年来各国政府纷纷将防范重大公共风险特别是“黑天鹅事件”作为重中之重。但公共危机总是以出人意料的方式突如其来，令人措手不及，这或许说明我们在了解公共风险规律和特征方面需要付出更大努力。应对公共风险是国家治理体系的重要職能，能否有效处置公共风险带来的危机是对国家治理能力的检验。但很多公共风险，包括公共卫生风险、经济危机风险、环境污染风险等，均具有明显的不确定性特征。或许正是因为这一特征，各国政府在应对公共风险方面的沉痛教训远比成功经验更加令人印象深刻。那么，如何理解当代的公共风险及其特征？政府在处置公共风险过程中面对着哪些困境？政府应该如何定位自身在公共风险应对中的角色以取得社会收益的最大化？本文拟围绕这些问题进行讨论。

一、公共风险的理解、识别与应对困境

当前，全球化程度日趋加深，经济交往方式加速演变，信息传播手段飞速发展，导致各类风险和危机扩散速度和程度都提升了一个位阶。相应地，人们就风险社会、危机管理、风险治理等问题开始激烈讨论，试图找到应对方案。客观地看，这些讨论在风险社会形态产生的内在逻辑、公共风险应对的制度和组织架构设计等方面产生了大量的观点和成果。但问题在于，人们关于风险应对的任何制度和架构设计都不是免费的，而沉重的风险应对成本的产生，又与人类社会结构性变迁以及公共风险的性质密切相关。坦率地讲，不考虑成本的公共风险应对制度和架构设计不具有实际意义。恰恰在这方面，当前还缺乏系统化的学术性思考。因此，深入理解人类社会公共风险形态的特征以及由此导致的风险应对困境，是讨论公共风险问题不可回避的起点。

如何理解公共风险呢？笔者认为，公共风险是个体风险的社会化。“风险”一词，一般是指人类利益损害发生的可能性。所有人都时时刻刻生活在各类风险之中，正常人也都会采取各种方法来防范风险。但公共风险与个体风险不同。个体风险是由个体承担潜在损失的风险，而公共风险是个体风险扩散的结果，或者说是个体风险的外部化。当个体风险存在扩散可能性，并可能对周围其他人或整个社会造成利益损失时，公共风险就产生了。从这个意义上来讲，可将公共风险理解为人类个体及其自发性组织没有能力去应对，只能通过公共组织来应对的风险。在现代社会，公共风险指的是个人及其他社会主体没有能力承担因而只能由政府承担的风险〔1〕。无论是个体还是公共部门都对风险避之不及。在现代社会，政府作为公共风险应对责任的主要承担者，试图以公共财政为风险调节的“蓄水池”，构建一种降低风险、应对危机的制度体系，其原理与个体或家庭以储蓄来防范未来风险相类似。但问题在于，个体风险具有一定的重复性，而公共风险大多不具备这种重复性，而是存在明显的迭代变化特征。因此政府防范公共风险的难度，远远大于人们防范个体风险的难度。

在如何识别公共风险方面，决策者通常会面临一些困扰。如上所述，公共风险是个体及其他社会主体没有能力承担、只能由政府承担的风险。那么，由谁、如何来判断个体承担风险的能力？政府决策者根据什么来判定一种风险是个体风险还是公共风险？从狭义上看，这似乎是一个通过公共管理中的行为决策理论就能够解决的问题，比如西蒙的“有限理性”决策模式、林德布洛姆的“渐进决策”模式以及风险感知模型等等。但事实是，在众多公共决策理论及模型的帮助下，政府决策者仍然会在风险判断中出现偏误。从物理形态来看，人类社会的风险主要有自然风险与社会风险两大类，分别对应了人类所面对的“生存性矛盾”与“结构性矛盾”〔2〕182。一般来说，自然界运行规则是确定的，“不以尧存，不以桀亡”，故而自然风险存在被准确预测的条件与可能性。而人类社会的运行规则由于受到理性预期行为的对冲，不像自然事件那样具备排除人为干预或者进行严格对照组实验的条件，故而“测不准”就成为人类社会风险的基本特征。波普尔将人类社会中预测行为对人的心理预期产生影响进而干预被预测事件发展的现象称之为“俄狄普斯效应”〔3〕10，这类效应的典型表现就是预言的“自我实现”或者“自我否定”〔4〕。就个体或者群体风险而言，市场秩序和社会秩序已经发展出了一些应对方式。但公共风险不同于个体风险。由于公共风险的时空单向度以及迭代变化，再加上“科学风险评估的局限性和人类思维的特殊性”〔5〕，决策者往往难以对公共风险作出完全科学、合理、准确的判断，即使作出了大体准确的判断，也不得不面对俄狄普斯效应的困扰。具体来说，公共风险识别中的悖论是：假如判断正确，这种正确很难得到未来事件的证明;假如判断失误，这种失误一般都会被未来事件所证明。准确预知公共风险并能够在未来得到验证的前提条件是预测结果绝对保密，待事件发生之后再公之于众，但这又违背了风险防范的基本价值观。这种悖论对政府决策者造成极大困扰。在公共风险不断迭代变化的情况下，决策者面对的公共风险往往是“新的”风险。由于不存在前车之鉴，决策者出台的应对措施大多具有“赌”的色彩。即使运气较好“赌”对了，但由于风险被及时化解，没有了现实损失作参照，决策者的贡献仍然难以凸显;假如运气较差“赌”错了，决策者又必须为现实损失承担责任。

在识别公共风险后，随即而来的问题就是采取何种方式进行应对。人们应对个体风险的常用手段是分散风险，比如购买保险产品、成立风险基金、进行家庭储蓄等等，基本思路是定期提取准备金，危机发生时一次性支出。在公共风险中，一些来自于自然界的风险仍然适用这种分散化思路。比如人们尽管很难准确判断地震、洪涝、干旱等自然灾害发生的时间与地点，但根据历史经验能够大致推算其发生频度，从而能够通过财政手段构建一个长期化的风险分散机制。

可见，政府应对公共风险的措施，本质上是帮助社会构建一种合理的风险责任配置与成本分摊机制。政府或通过税收的方式筹集风险准备金，待危机发生时加大支出来对冲损失;或通过政府权威明确划分风险责任，使利益各方以合理的比例承担风险损失。但二战后，在凯恩斯主义影响下，人们对公共风险的定义范围发生了质的转变。各国政府普遍承担了两种在传统社会不存在的重大使命：宏观上把促进经济增长、熨平经济周期、减少失业等当成重要职能，微观上把传统社会中本应由个体承担的养老、健康、住房等风险进行公共化定义。这种转变催生了直接统制经济、管制社会的“全能政府”以及对公民行使“从摇篮到坟墓”保障职能的“福利国家”。从实际效果看，政府的生产性支出与刺激经济的政策缓解了经济的周期性波动，社会福利支出提升了底层劳动者的生活水平，但这背后有着沉重的代价。近年来，一些国家的公共债务余额占年度GDP的比重已高达100%以上。为了应对新冠肺炎疫情带来的经济萧条风险，很多國家纷纷加大财政支出，世界各主要国家的公共债务余额正在攀升至一个新的历史高度。

用加大财政支出的方式来化解公共风险，可以理解为将未来的风险分散化，即将未来可能发生危机的动能或势能提前释放。但这一策略很容易导致一种相反的结果，即将本来分散的风险集中化了。经济危机实质上是一种市场出清机制。市场经济中的风险本质上是分散的，审慎的企业家能够生存，不审慎的企业家被淘汰，市场主体面临的被淘汰的危机是自身的危机，同时也是其他市场主体的机遇〔6〕。政府通过人为干预熨平经济周期，结果使得落后产能无法自动清除，也使得大量本应由市场主体承担的个体风险被公共财政所背负，而公共财政长期入不敷出本身又是一种公共风险。在公共债务余额过高的情况下，政府信用一旦破产，就会引发财政危机、金融危机甚至是社会危机。

政府职能变迁有其深刻的历史原因，对此不可能也不应该进行道德评价〔7〕。不能说养老、健康、住房等风险就不是公共风险，因为公共风险的形成是一个社会契约的形成过程。“当多数社会公众认为私人风险应当由政府出面救助或承担最基本的支出责任时，私人的事情就变成了社会事务，即私人风险就变成了公共风险”〔1〕。但有一点是肯定的，社会意识的理性是有限的，有时甚至自相矛盾。公共风险的不确定性使得决策者与普通大众都普遍存在着一种风险厌恶心理，其结果导致公共风险定义的扩大化以及风险成本分摊中的“大锅饭”现象。公共风险分散化之追求，却导致了分散的风险集中化之后果，这是政府在公共风险应对中不得不长期面对的困境。

二、公共风险应对困境背后的社会结构因素

与传统社会相比，工业社会中的公共风险形态发生了重大变化。与典型的工业社会相比，近几十年来公共风险形态又迅速迭代演变。那么，公共风险形态变迁以及公共风险应对困境产生的根本原因是什么？风险形态的演进不可能单独发生，而是有深厚的社会生产关系基础。特别是近几十年来公共风险所呈现出来的显著特征，意味着人类社会结构正在出现“后工业社会”色彩。乌尔里希·贝克将“后工业社会”称之为“风险社会”，来形容其与以往不同的风险分配特征。这一部分将致力于分析“风险社会”下的社会基础或结构性矛盾，以此来寻找公共风险应对困难产生的内在逻辑。

（一）社会组织方式变迁导致风险承担主体变迁

将公共风险定义为具有强大负外部性以致个体无力承担，必须由政府组织来加以应对的风险，是结合现代社会性质以及政府职能设定的一种理解。在传统社会，很难说存在现代意义上的“政府组织”，故而也不可能有一个强大政府有效承担起公共风险处置责任。在古代中国，中央集权制度提供了比同时期其他文明更强大的公共风险应对能力，即便如此，饥荒与河流泛滥等仍然是政权稳定的巨大威胁。在传统社会形态下，公共风险应对责任以及风险代价不可避免地落在了个体及其所在的亲缘、宗法或宗教共同体身上。我国古代以宗族集聚为主的社会底层结构，十月革命前俄国以“村社”为主的农村社会组织形式，以及中世纪西欧封建庄园制度，客观上都提供了一些以人身依附、共同劳动为特色的互助方式。在相当长时期内，宗教组织如基督教会、佛教寺院等都在社会救助中发挥着一定作用。某种程度上讲，人们加入宗教的主要心理需求，就是在不确定的、无法主宰自己命运的世界中寻找一个风险庇护所。

随着社会制度的进一步发展，在工业社会，传统社会的人身依附关系转变成雇佣关系，传统共同体被破坏了。人们从乡村走向城市，其风险庇护所也相应发生了变化，由传统的等级共同体缩小为“核心家庭”。对于个体来说，不必再过度担心饥饿和瘟疫带来的安全危机，自然风险变小了，但失业成为致命风险。核心家庭中，男人在外挣钱养家，女人在家从事劳动，男人的工薪收入是唯一经济来源。核心家庭不可能再像传统社会那样，从土地耕种中获得自给自足的口粮，从同族人士和邻里中获得慰藉。从这个意义上说，工业社会背景下个体的风险庇护所规模缩小了，抵御风险的能力也相对下降了。

社会结构变迁对风险承担单位的解构并未在核心家庭止步。自启蒙运动以来，人类社会发展的进程似乎就是个体不断地“从归属于自己、通过遗传获得、与生俱来的社会属性等确定性中解救出来”〔8〕181的过程。个体与传统共同体以及家庭的纽带进一步被打散，无组织、原子化越来越成为后工业社会中人们生活的特征。在贝克看来，劳动力市场是个体化的原动力，“对于人们来说，进入劳动力市场总是意味着和新的解放联系在一起”〔9〕102。但个人通过劳动力市场与资方建立的关系是一种基于利益的交换关系。在此关系中，个体与资方和同事之间都缺乏传统共同体中的信任基础，故而难以共同应对未来的风险。因此，在19世纪工业社会大获全胜、核心家庭逐步成型后，在今天，这样的核心家庭反过来又要经历去传统化的过程〔9〕127。但问题在于，人是社会化动物，共同体是人类生活确定性、安全感以及价值归属的来源〔10〕。原子化社会中独立的个体失去了曾经的风险庇护所，不得不面临社会连接断裂的危机，从而成为社会风险的承接主体〔11〕。当原子化个体无法承担风险或者风险大规模扩散时，政府作为国家“大共同体”的代表，就不得不承担起解救的责任。

（二）风险分配逻辑呈现出无差别化攻击的特征

前述内容说明，随着社会组织方式的变迁，政府承担起公共风险的责任。那么，在现代社会，个体风险向公共风险的演化有哪些新的规律？社会学家普遍注意到，二战后的全球化、信息化和知识化使得世界呈现出与经典资本主义时代迥然不同的特征。基于这些特征他们将当代社会形态概念化为知识社会、信息社会、网络社会、数字化社会、后工业社会以及后现代社会等等。从风险视角看，在后现代或后工业社会中，随着生产力的指数式增长，风险和潜在自我威胁的释放达到前所未有的程度。依贝克的看法，后工业社会或风险社会的一大特征就是，财富的社会化生产与风险的社会化生产系统相伴，稀缺社会的财富分配逻辑开始向发达现代性的风险分配逻辑转变〔9〕3。

一般来说，财富分配的主要逻辑是阶级分配。风险的分配也与阶级模型相关，比如“财富在顶层积聚，风险在底层积聚”①。但在风险社会，风险分配与财富分配之间出现了系统性差别。最重要的一点是，随着科学技术高度发展和人类生产生活行为负外部性的空前扩散，风险展现出了“回旋镖效应”，即风险在扩散过程中沿回旋弧线移动，并对人们进行无差别攻击。在此效应下，富人虽然更有可能逃向安全地带，但随着风险的指数级扩散，富人基于财富丰裕度的风险规避机会也会受到影响甚至消逝。也就是说，风险社会中风险分配的逻辑将在一定程度上脱离其阶级属性，向着平均无差别分配的逻辑转变。风险扩散中的“回旋镖效应”，其实就是风险负外部性的极大化。根据科斯定理，外部性可以通过明确界定产权和完善的市场交易体制加以解决。但在公共风险中，加害者与受害者之间可能会在地理上、交往上相距甚远，两者间的关系更加难以准确定位。比如，某些国家对渔民的财政补贴加剧了南极洲渔业资源的枯竭，少数人食用野生动物导致了全球瘟疫暴发，某些国家焚烧热带雨林加剧了全球变暖，等等。

（三）个体生活方式解放导致负外部性扩散

传统共同体应对公共风险有其独特优势。传统共同体一方面通过道德、信仰和群体规则等手段来控制个体行为，另一方面也为个体提供一定程度的风险庇护，两者配合给个体提供了一个权利与责任、所得与所失的权衡机会：违背道德、信仰或规则就会失去风险庇护，要获得风险庇护就必须接受道德、信仰与规则约束。传统共同体是一个规模足够小、共识足够多，且存在共同利益、共同历史和共同道德认知的团体，这导致其管理费用、约束成本足够低。但工业社会的发展以解构传统共同体为前提条件或历史代价。在工业社会后期或者后工业社会中，传统共同体进一步崩解，核心家庭不断弱化，个体行为自由度被一步步解放。越來越多的人过上了所谓“理想化”的生活，开始追求欲望与价值的自我释放。失去了传统共同体的居中调和，作为风险庇护责任替代者的政府不得不直接面对成千上万的非组织化个体，自然难以像传统共同体那样对个体行为进行有效约束。在这种背景下，人与人之间出现利益、观点、意识的碰撞与冲突，个人行为的负外部性大规模叠加，公共风险迅速迭代变化就难以避免了。新冠肺炎疫情的传播，很大程度上就是个体行为选择与社会整体利益冲突的体现。在一些国家，人们对自由生活的追求以及对政府倡导的隔离措施的不配合，造成疫情长期难以有效控制。在我国，虽然疫情防控取得明显成果，但一些城市疫情出现反复，直接原因就与一些人忽视防疫要求并追求自身生活自由有关。

由此可以提出一个命题，风险社会的一个主要结构性矛盾，就是人类个体在不断获得个性解放之后行为选择的无约束与其负外部性迅速扩散之间的矛盾。或者更简单地说，就是人类行为决策个体化与其利益影响社会化之间的矛盾。风险社会结构性矛盾的内在逻辑是马克思所讲的资本主义制度基本矛盾在当今社会形态中的延伸或者变异。按照马克思的观点，资本主义制度的基本矛盾是生产社会化与生产资料私有制之间的矛盾。换言之，这是资本家阶层生产决策的个人化与生产行为影响的社会化之间的矛盾。随着政府干预的增强与福利国家的出现，这一矛盾所造成后果的严重程度得到了缓解，但这并不意味着结构性矛盾的彻底消失。事实上，在后工业社会或风险社会，这一矛盾又从生产领域扩散到社会生活领域。

三、公共风险应对困境的破解

上文分析了现代社会中公共风险的特征、政府应对公共风险的困境以及背后的社会结构性原因，这是一种总体性分析。综上所述，公共风险及其应对困境产生的根本原因，是风险社会的结构性矛盾。解铃还须系铃人。要从根本上化解公共风险应对困境，还要寄希望于社会结构自身的变革，这超出了政府自身力量所能完成的范畴。根据马克思主义经济基础与上层建筑关系的原理，社会决定着国家，国家对社会有反作用。因此，现代政府要更好地应对公共风险，就必须处理好与各种社会力量和秩序间的关系。由于政府在公共风险应对中的主导责任，其在公共风险处置中不可避免地扮演“主角”甚至“导演”的角色。但仅做到这一点还不够。现代社会背景下解决公共风险应对困境的关键，是如何配置政府的集中秩序与社会自发秩序、市场秩序以及专业秩序之间的相互关系，这其实也是国家治理能力与治理体系现代化的题中应有之义。

（一）发挥集中秩序在公共风险应对中的核心作用

在社会发展过程中，小共同体、核心家庭以及原子化个体先后承担了应对公共风险的主要责任与大部分代价。在当今社会，如果再让这些组织或个体承担公共风险应对的主要责任与代价，将不被整个社会意识所接受。政府的责任变得越来越义不容辞，政府的主要工作秩序——集中指导秩序也逐渐被强化，并在公共风险应对中建立了相对于其他秩序的强势地位。

集中指导秩序是一种层级分明、指令导向的运作方式，它在应对具体事务中省去了高昂的协商成本，具有效率高、步伐一致等特征。但其劣势是容易受到上级偏好、选择性激励的负面影响，并会产生信息衰减效应。很多人认为，在人口发散式流动、信息网络状传输的社会中，“这种僵硬的、科层式的以命令—控制路径为特征的管理机制是无效的，只有灵活的、可塑的以及耦合的组织架构能带来更有效的灾害应对”〔12〕，因为自然灾害以及社会风险的产生和发展，“往往超越了计划、程序以及科层制结构所能应付的范畴”〔13〕。但是，集中指导秩序是与交换秩序、自主治理秩序几乎同样古老的秩序维度，其出现的一个重要原因，是“动员集体资源”〔14〕67的需要。从历史进程看，在大多数情况下，正是强大的权力秩序保证了市场交换与社会自治的正常运行。所以，必须承认集中指导秩序在公共风险应对中的基础性作用。从各国应对新冠肺炎疫情的情况看，政府高效的管制行动是切断疫情传播链条的主要手段。凡是政府有权威、行动力强的国家，疫情控制得普遍较好。特别是我国在疫情应对方面的成功经验，很大程度上得益于政治制度优势带来的强大社会动员能力。

当面对少数重大风险时，集中秩序的优势是明显的。这与集中秩序中政治行动者的注意力分配有关。但问题在于公共风险谱系错综复杂，政治行动者很难在所有风险上面都倾注足够的注意力。政府面对公共风险最有效率、最明智的应对方式，是由自身主导建立一个多层次的治理系统，使不同层次的治理结构之间相互嵌入、互为补充。这固然可能会对政府具体管制措施的便捷性造成不利影响，但有利于建立更加公平科学的风险成本分摊机制。

（二）培育社会自发秩序以构建风险庇护之网

在探讨风险社会的过程中，贝克、吉登斯等人针对风险社会的主要矛盾分别提出了解决方案。贝克提出的是“亚政治”概念。与“政治”不同，亚政治指的是“政治体系和法团主义体系之外”的群体也可以“出现在社会设计的舞台上”，这些群体包括“职业团体和行业团体、工厂、研究机构和管理阶层中的技术知识界，熟练工人、公民主动权、公共领域等”。〔15〕29吉登斯则提出了与“解放的政治”不同的“生活的政治”。他认为，工业社会把人类从传统和宗教的教条性规则中解放出来，人类活动逐渐摆脱了固有的束缚，这是解放的政治。在晚期现代性体系中，由于个体和集体都极大地改变了社会活动的存在性参数，出现了“以反身性方式组织起来的环境中进行自我实现的政治”〔15〕199-200，或者说人们自我选择生活方式的政治，即生活的政治。

可见，两位社会学者将人们的自我组织、自主治理以及对公共事务的积极参与，作为解决风险社会结构性矛盾的基本方案。人们可以基于多种动因进行自主联合，特别是血缘与宗族关系，是人们联结在一起的原始动因。传统共同体就是基于血缘、地缘、宗教等形成的人与人之间的联合体。在SARS和新冠肺炎疫情期间，我国很多村庄为了将病毒隔离在村外，发明了一些“硬核”防控措施，这其实就是社会自发秩序在风险应对中的表现。相比之下，城市里的一些城中村以及社区，其自我组织的程度就差一些，需要基层政府投入大量精力来加以弥补。在现代社会，虽然个体解放打散了传统的社会联结方式，但现代制度体系客观上也在其他方面为人与人之间的新型联结提供了可能。现代社会中的市场规则、教育体系、基础设施以及社会保障等政府构造物，为人类个体提供了一个更庞大、更复杂的后现代制度之网。在这个网络中，人们不但可以基于传统的亲缘、宗教等关系进行联合，还可以基于共同兴趣、共同经历、共同利益等进行联合。比如，通过社交软件，城市中同一社区的人们可以构建类似于传统共同体的“熟人社会”来进行公共事务自主治理，经历过同类伤害的人们可以结成互助群体以抱团取暖，等等。

一个足够发达的社会自发秩序所构成的多维网络，就像蜘蛛网一样，可以将一个人在不同维度中与其他人联结起来，这会给予人们极大的安全感。比如在单维度的传统社会中，一个单身女子除非依附于婚姻，否则无法生存。但在发达都市中，她可能既是一个公司白领，又是某俱乐部的成员，还可以是居委会成员和社区志愿者，甚至可以运用社交软件构建几个以自己为核心的虚拟社群。多维度身份客观上为个体提供了一种风险分散机制。在工业社会的核心家庭中，失业是一种致命危机。但在后现代制度网络中，失业者可以通过社会保障获得一定额度的保险金，还可以通过社区组织获得其他形式的帮助，甚至可以通过所在的专业群体、俱乐部得到心理慰藉。这种个体通过自主治理来自我应对风险的社会机制，是亚政治和生活政治的经典表现，也是后现代社会带给人们的更广阔的风险应对平台。

（三）完善市场秩序以增强公共风险应对助力

市场经济本身就是人们自主应对风险的一种机制。契约是市场经济的基础，商业契约在规定市场合作者之间财富分配方式的同时，一般也规定了风险分配方式。但市场秩序与公共风险的关系具有复杂性。一方面，市场经济是人们摆脱某些公共风险的关键机制，比如：现代市场体系的形成促进了“马尔萨斯陷阱”②式风险的消弥，以明晰产权和产权交易为核心的市场经济制度是解决“碳排放”问题的优选机制。另一方面，崇尚自由竞争和自由交换的市场机制也导致商业周期的出现。在当今世界，一个国家是否选择接受市场经济，决定了其所面对的公共风险的特征。不接受市场经济，意味着不必面对商品经济对原有社会结构的解构风险以及商业周期风险，但也意味着可能要面对饥荒等“古典的”公共風险。

从政府与市场的关系看，大多数情况下，政治力量是市场经济的构建者，正是强大的权力秩序，保证了市场交换的正常运行。即使在西方的市场经济原生国家，市场体系的形成也被认为是国家主权扩张的副产品〔16〕249。而且，政府还是“市场失灵”的主要弥补者。在现代社会，市场失灵的几乎所有表现同时也是公共风险的源头。尽管市场经济有明显缺陷，但20世纪以来仍有越来越多的国家选择了市场经济，其中一个重要原因就是市场经济为政府应对公共风险提供了更加广阔的选择空间。市场经济带来了社会财富的高速增长，政府可以通过税收等方式获得更加丰裕的财政收入，这在客观上增强了政府应对公共风险的能力。因此，市场经济为政府应对公共风险带来的收益，要远大于其带来的风险。

在应对公共风险过程中，运用好市场秩序是现代政府的必然选择。从我国抗击新冠肺炎疫情的经验看，市场机制及其主角——市场行动者及企业家都发挥着不可替代的作用。尽管抗击疫情主要靠集中秩序，但解决抗击疫情过程中的很多问题如物资采购运输、疫苗研发等，都离不开市场机制所发挥的作用。而且，我国企业家的创新能力以及社会责任感也在抗疫过程中体现得淋漓尽致。比如，各大网络平台利用自身优势帮助有关部门进行大数据疫情防控，现代物流供应链企业为“封城”居民提供了足够的生活保障物资。借助市场这只“无形之手”，我国很好地解决了疫情初期面临的医疗物资不足的难题。社会主义市场经济体制是我国抗击疫情的重要制度优势，要取得抗击疫情的最终胜利，仍然需要市场秩序发挥重要作用。

（四）尊重专业秩序以实现公共风险的科学处置

生产社会化主要表现为分工的不断细化，分工的细化必然导致专业知识的分野。在现代社会，随着各领域知识的迅速积累，一个人要成为某领域的专家，需要从大学甚至中学阶段就要开始学习专业知识。各领域间的“知识壁垒”越来越高，过去那种“百科全书式”的人物越来越难以出现。这种情况下，掌握着具体领域高级知识的专家群体，在社会生产生活以及政治决策中的地位也就越来越重要。

专业分工的精细化以及专家群体地位的上升，对公共风险应对具有两面性，在一定程度上加剧了公共风险的迭代演变。一方面，在当今时代，各行各业的设计师以及律师、医师、会计师等几乎主宰了人们的生活，“仅仅坐在家中，我就已经被卷进了我所依赖的一种或一系列专家系统中”〔17〕24。从食品安全、建筑设计到疾病治疗、疫情防控，专家系统所提供的专业标准左右着人们的判断。某个专家系统的可信度一旦因为某些事件而坍塌，就立即成为一次公共风险。另一方面，从总体上看，专业群体是政府应对公共风险可资依靠的重要力量，他们掌握着行政官员所不具备的专业知识，其意见在政府决策者识别风险、理解风险规律以及出台防控措施等方面都发挥着重要甚至决定性作用。我国新冠肺炎疫情防控的阶段性成功，很大程度上就是政府决策者尊重专业秩序的结果。政府不但运用专家们的知识与判断进行科学决策，而且还主动提供舞台，让专业人士直接面对公众释疑解惑，在稳定人心的同时，专家群体收获了美誉度，政府也增强了可信任度〔18〕。

专业秩序不同于其他秩序，它有自己的一套规则要求。正是其独特的规则要求，保证了专家们在专业问题判断上的相对理性以及独立性，这也是其他秩序维度所缺失的因素。作为政府来说，一方面，要利用专业秩序的这种因素帮助自己科学决策;另一方面，也要利用专业秩序的理性精神来强化与社会秩序、市场秩序的沟通，以帮助社会个体与市场主体进行理性选择。从某种意义上来说，政府组织及官员对专业秩序的态度，也是自身专业精神的体现。

生产力的发展以及社会结构的变化，促进了人类个体的解放。人类个体的解放反过来又加剧了个体风险向公共风险的转变。由于公共风险及其应对困境产生的根本原因是风险社会的结构性矛盾，化解公共风险应对困境的主要方案将是社会结构自身的变革。因此，尽管当代政府是公共风险应对的主体责任承担者，但政府运行的主导秩序即集中秩序无法单独承担应对公共风险的重任。

当代公共风险的复杂化意味着风险应对过程中成本与收益变得更加复杂、隐蔽以及难以计量。一个精明的政策制定者，应该能够更加全面、精确、客观地理解风险应对过程中的投入与产出，并在眼前利益与长远利益之间作出适度的权衡。具体来说，需要政府主导建立一个多层次的治理系统，使不同层次的治理结构之间相互补充、相辅相成。在公共风险形态不断迭代变迁、公共债务不断累积的当今时代，对于政府来说，多元秩序的共存共生不是一种威胁，而是一种解套措施。

注释：

①从风险分配的历史看，风险往往同财富一样附着在阶级模式上，只不过是以颠倒的方式来呈现。比如，富人不会在荒年陷入饥荒，在瘟疫发生时更有机会逃离疫区，在经济萧条时不必面对失业危机，等等。参见乌尔里希·贝克：《风险社会：新的现代性之路》，张文杰、何博文译，南京：译林出版社，2018年，第25页。

②按照马尔萨斯的基本观点，人口按照几何级数增长，而生存资料仅仅按照算术级数增长，多增加的人口总是要以某种方式被消灭掉，人口不能超出相应的农业发展水平，这被称为“马尔萨斯陷阱”。无论是东方还是西方，在漫长的古代农业社会都不同程度地呈现出马尔萨斯所总结出的特征。只有人类进入工业社会后，传统农业被工业化农业所替代，“马尔萨斯陷阱”才成为过去。参见郭剑雄：《从马尔萨斯陷阱到内生增长：工业化与农业发展关系再认识》，《中国人民大学学报》2014年第6期。

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