国企改革历程研究：基于改革开放以来的全周期

2021-05-24邓全张怡晨郭伟倩霍艳芳

中国经贸导刊 2021年11期

邓全张怡晨郭伟倩霍艳芳

摘要：国企改革作为全面深化改革的重要内容，近些年得到广泛关注和深入推进。以国企改革发展历程为研究主题，聚焦改革开放以来的全周期，将其划分为四个阶段并详细介绍各阶段党和国家文件政策、实施举措以及相关研究观点，总结归纳出建立现代企业制度、完善国资监管体制、调整国有经济布局等三条前后承继、逐步演进的国企改革主线，可以为国企改革相关研究与实践提供参考借鉴。

关键词：国企改革历程改革开放现代企业制度混合所有制改革

一、研究背景

世界各国的经济和产业中广泛存在国有性质的经济成分。Max Büge，et al[1]（2013）研究指出，在全球最大的204家企业和德、法、挪威等西方国家前十大企业中，国有经济成分占比均超过10%。许多国家都在20世纪开展了国企改革实践。刘建军[2]（2003）对英法德等资本主义国家在二战后采取的国企改革举措进行了研究，冒天启[3]（1988）分析了苏联、前南斯拉夫等社会主义国家国企改革的重点实施领域，可见无论在何种政治体制下，都不同程度地存在国企改革。

作为社会主义国家，国企在我国经济发展中承担了重要角色，尤其在实体经济等部门中发挥了中坚力量。剧锦文[4]（2019）研究认为，1949年通过的《中国人民政治协商会共同纲领》提出“国营经济为社会主义性质的经济”，奠定了我国国企建立和发展的开端。曾宪奎[5]（2019）进一步以改革开放为标志，将国企发展历程分为两个阶段，认为前30年（1949-1978年）主要是“从无到有”，完成国企体系建立，后40年（1978年以后）则是“以改革促发展”，集中了国企改革的主要实践。学术界关于国企改革的研究也多集中于改革开放后40余年的阶段，在产权改革、公司治理、国资监管等方面形成了广泛的研究成果，但也存在一定局限，例如研究多集中于某一阶段或者某一具体问题，对于发展历程全周期性质的系统分析梳理较少，不利于理清和把握改革开放以来国企改革的发展脉络，且在研究中对于各阶段党和国家政策文件与实施举措的体系化梳理不够充分。事实上，由于政府对于经济具有宏观调控职能、国企具有较强政治属性等原因，党和国家政策往往会对国企改革产生重大导向效果和指导意义，因而具有较为重要研究价值和学术意义。

有鉴于此，基于全周期视角对改革开放以来的国企改革发展历程进行研究，借鉴前人研究成果对发展历程进行阶段划分，系统梳理党和国家在各阶段的政策文件和具体举措，介绍学术界相关研究观点，尝试从全局和全周期角度去揭示改革开放以来国家推进国企改革的主线思路，展示不同阶段国企改革的侧重点及其演变过程，以提供参考借鉴。

二、改革开放以来国企改革发展历程

张林山等[6]（2015）研究了改革开放至2015年的国企改革历程，认为可以分为初步探索（1978-1993年）、战略攻坚（1993-2003年）、深入推动（2003-2015年）等三个阶段，杨卫东[7]（2014）整理了原国资委主任李荣融等重要官员学者回顾国企改革历程的相关观点。参考上述研究，将改革开放以来国企改革发展历程划分为四个阶段，考虑到改革开放以来历届领导人任期内的政策具有较好的连续性，因此在阶段划分时考虑了与历届领导人的施政周期相贴合。

（一）国企改革的初步探索（1978-1991年）

本阶段从改革开放初期到党的十四大之前，集中体现了党和国家的第二代领导人对于国企改革的探索与实践，是我国国企改革的初步探索期，开启了国企改革的历史进程，具有开创性的意义。

1978年党的十一届三中全会开启了改革开放的伟大进程，其所提出的“要让地方和企业有更多的经营管理自主权”，也开启了本阶段国企改革的历史进程。国务院在1979年先后颁布了《关于扩大国营工业企业经营自主权的若干规定》等五个配套文件，启动开展扩大企业自主权的改革试点，随后在1982年开始推广实行工业经济责任制，在1983-1984年又先后两次推出利改税，以进一步深化放权让利改革，但结果都不太理想。萧冬连[8]（2014）研究认为放权让利改革在初期成效显著，试点企业数量虽然只有全国预算内工业企业的16%，创造的产值却达到了60%，利润占比更是高达70%，但在后期深入实施过程中，由于没有妥善解决分配关系、计划经济价格体系不合理等原因，容易产生鞭打快牛、不平等竞争等问题。

1984年党的十二届三中全会提出了新的国企改革目标，要求“使企业真正成为相对独立的经济实体”，国企改革开始向着实行政企分开、所有权与经营权相分离的方向发展，由此形成了“两权分离”的改革思路。承包经营责任制成为这一时期最主要的改革举措，在许多国企得到了广泛应用。1988年国务院规定了“包死基数，确保上交，超收多留，歉收自补”的承包原则，进一步明确了企业承包制在国有企业改革中的地位，但其弊端在随后开始逐渐暴露。贺长元[9]（2000）研究认为，承包制在实践中存在以承诺利润额高低来确定承包人的误区，使承包经营变成了承包利润，而且造成一對一谈判，容易导致企业行为短期化、权力寻租等问题。1991年中央工作会议转变了风向，不再把企业承包制作为鼓励方向，转而强调要转换企业经营机制，并在次年出台公布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，试图进一步深化“两权分离”改革思路，但仍未取得预期效果。林金忠[10]（2000）认为“两权分离”并没有解决国企问题，还产生了新的矛盾，即一方面出于效率导向，需要给予经营者以经营自主权，但这容易导致内部人控制失控问题，另一方面国家作为出资人有必要加强对国企的监管，但又容易导致行政干预、重回计划经济时代的老路。

（二）国企改革的制度创新（1992-2002年）

1992年邓小平发表南方谈话，极大地推动了当时有些陷于停顿的改革开放进程，也促进了国企改革领域的思想解放。本阶段主要从党的十四大至党的十六大之前，体现了南方谈话以来第三代领导人对于国企改革的基本思路，开始触及计划经济体制本身，实施了“抓大放小”战略，是我国国企改革制度创新和战略攻坚的时期。

1992年党的十四大明确把建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革目标，不仅实现了对计划经济体制的重大突破，也推动国企改革由第一阶段的“放权让利”向“制度创新”转变。1993年党的十四届三中全会提出“建立适应市场经济和社会化大生产要求的、产权清晰、权责明确、政企分开和管理科学的现代企业制度”，以此作为本阶段国企改革方向，并将公司制作为现代企业制度的有益探索。随后人大通过了《公司法》，为建立现代企业制度提供法律依据。借鉴西方国家做法和学者观点，国家将股份制作为推进现代企业制度建设的重要举措。1992年国务院颁布了《股份制企业试点办法》等11个法规，为近3000家试点企业实施股份制改造提供了规范化体系，到1998年共有848%的试点企业实行了不同形式的公司制数据来源：中广网我国国有企业改革30年历程[EB/OL]. http：//wwwcnrcn/yctj2/200811/t20081105_505143131html，2008-12-1。1997年党的十五大首次提出了“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的基本经济制度，不仅肯定了非公有制经济成分的重要地位，也认可了公有制实现形式的多样化，并特别指出“股份制是现代企业的一种资本组织形式……资本主义可以用，社会主义也可以用”，进一步肯定了股份制的地位。1999年党的十五届四中全会进一步明确提出，具备条件的国有大中型企业尤其是优势企业要通过多种方式改为股份制企业。陈越[12]（2008）研究指出，股份制已成为本阶段国企改革战略的重要组成部分，到2002年底有接近80%的重点企业实施了公司制改造，数量超过3000家。郭克莎[13]（2004）研究认为股份制改造大大推动了国有经济的发展，以国有及国有控股工业企业为例，2002年实现利润2636亿元，相比股份制改造之前的1997年增长了23倍，资产达到1546万亿元，相比1997年增长了237%。

在市场经济冲击下，许多国企囿于计划经济体制，在本阶段陷入了生存困境，国家开始着力推动国有企业战略性改组与国有经济布局调整。1995年党的十四届五中全会要求着眼于搞好整个国有经济，对国有企业实施战略性改组，首次提出了“抓大放小”战略，开始逐步破除在计划经济体制下形成的、“大而全”“小而全”的国企体系。1997年党的十五大进一步明确了“抓大放小”战略，指出国有经济成分主要在关系国民经济命脉的行业和领域起主导作用，在其他领域可以充分开展资产重组和结构调整。1999年党的十五届四中全会又进一步提出国有经济必须“有进有退、有所为有所不为”。为了放开搞活中小企业，国家实行了鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效等一系列举措，坚决从部分竞争领域撤出，收缩战线，减少包袱，并进一步在1998—2000年采取包括政策性关闭破产在内的铁腕举措，实施了国有企业改革脱困三年攻坚。这些政策和举措尽管在20世纪末引发了大批的国企职工下岗潮，但也减轻了企业负担，促进国有企业的优胜劣汰。陈秋珍与孙向东[14]（2000）对国企效率低下的原因进行分析，指出抓大放小是国企改革的根本思路，将国企划分为竞争性部门、战略性部门、外部效应显著部门、自然垄断部门，从“抓大”和“放小”两个方面提出了相应的具体举措。

（三）国企改革的纵深推进（2002-2012年）

本阶段以党的十六大为开端，到党的十八大之前，着重体现的是第四代领导集体对于国企改革的基本思路，产权制度改革得到进一步深化，国有资产管理体制开启了重大变革，有效推动了国有企业改革向纵深发展。

上一阶段的国企改革开始触碰产权领域相关问题，本阶段国企改革在此领域又向前推进了一大步。2002年党的十六大深刻指出产权制度改革是国企改革的核心内容，将国有企业产权问题提升到了一个新的高度，并明确提出了十六字产权改革目标：即“产权清晰、权责明确、保护有力、扭转顺畅”。2003年党的十六届三中全会将产权置于前所未有的高度，认为是“所有制的核心和主要内容”，并首次提出建立健全现代产权制度。党的十七大继续坚持产权制度改革导向，提出在现代产权制度的基础上发展混合所有制经济，以进一步完善国企产权结构。本阶段国家推进产权制度改革的一个重要领域，就是在上一阶段基础上继续深化股份制改革。党的十六届三中全会明确指出股份制是公有制的“主要实现形式”，充分肯定了股份制的重要地位。2007年党的十七大进一步提出了更加鲜明的股份制导向，要求除极少数必须由国家独资经营的企业以外，都要积极推行股份制。在上述精神鼓励和引导下，国企股权多元化进程显著提速，例如从2005年到2006年，建行、中行、工行相继在香港完成上市，海尔、格林柯尔等企业实施了员工持股、管理层收购等改革，但这一阶段以民营化为导向的产权改革，具有鲜明的“国退民进”色彩，也引起了诸如“郎顾公案”“郎顾公案”是指香港学者郎咸平2004年公开演讲中认为格林柯尔公司负责人顾雏军在管理层收购过程中存在侵吞国有资产等现象，引发顾雏军反击，并由此导致学术界在支持郎、顾哪一方观点上发生论战。等巨大争议。胡正梁与王均文[15]（2004）、邢淼[16]（2005）研究了当时学术界关于该争论的相关观点，认为主要集中在关于国企改革的方向、关于“国进民退”问题、关于国有资产流失问题、关于管理者收购规范等方面。

隨着产权制度改革的深化和社会主义市场经济的发展，原有国资管理体制弊端日益显现，为了适应形势发展变化，国家对国有资产管理体制进行了重大变革。党的十六大报告首次提出建立“代表国家履行出资人职责”的机构，随后在2003年中央和地方国有资产监督管理委员会分别成立，《国有资产监督管理暂行条例》也开始颁布实施，由此奠定了本阶段国资监管改革形成的总体格局。党的十六届三中全会和党的十七大继续保持了对国资监管领域改革的高度关注，要求建立健全国有资产管理和监督体制，完善各类国有资产管理体制和制度。到2008年，中央、省、市三级的国有资产监管机构均已建立完善并行使职权，出台了《企业国有产权向管理层转让暂行规定》等重要法规，建立起了国资监管框架体系。此后国资监管机构开始进一步积极探索经营性国有资产的集中统一监管，在2009年出台《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》，2011年又提出将“指导推动经营性国有资产的集中统一监管”，作为“十二五”时期国资工作的主要任务之一，逐步形成了管资产与管人、管事相结合的“三位一体”国资监管体系。

产权制度、国资监管体制等制度层面的变革，为优化调整国有经济布局优化提供了有力保障。党的十六大强调继续坚持调整国有经济的布局和结构的重要方针，党的十六届三中全会不仅要求加快调整国有经济布局和结构，还提出要大力发展和积极引导非公有制经济。党的十七大提出优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力。国家继续深入实施“抓大放小”战略，进一步推动国有企业重组，实行大企业集团战略重组，国有资本继续向石油、石化、电力、电信、冶金、有色、铁路、军工等重点行业、大型重点企业集聚，而在机械、电子等竞争性行业，国有经济比重明显下降。曾宪奎[4]（2019）在研究中对比了国有及国有控股工业企业1997年和2003年的企业数量、资产、营收、利润总额等指标，认为这一时期的国有经济布局调整成效较为明显，在数量继续下降的同时实现了发展质量的大幅提升。

（四）国企改革的全面深化（2013-至今）

党的十八大做出了全面深化改革的重大战略部署，并将全面深化改革纳入“四个全面”战略布局，提升到了国家战略的高度。作为全面深化改革的重要组成部分，国企改革由此在第五代领导人的带领下进入了第四阶段，开始全面向“深水区”纵深推进。

为了进一步深化和巩固产权制度改革成果，本阶段将混合所有制改革作为重要突破口。党的十八届三中全会将混合所有制经济确定为“中国基本经济制度的重要实现形式”，大大提升了混合所有制经济的地位。《关于深化国有企业改革的指导意见》设置了“发展混合所有制经济”的专门章节，体现国家对于混合所有制经济的高度重视。党的十九大继续要求“深化国有企业改革，发展混合所有制经济”，十九届四中全会又再次强调“发展混合所有制经济，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力”。在上述精神指导下，国家先后出台了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》等系列文件，并从2015年起推出了“十项改革试点”、“员工持股试点”、“双百行动”、“区域性国资综合改革试验”等行动，2020年又实施“科改示范行动”、“深化国企改革三年行动”，均将混合所有制改革作为重要内容。目前商业一类中央企业的混改比例已超过70%，商业一类省属国有企业混改占比达到了88%，并且上市公司已成为国企混改的重要载体数据来源：第一财经国资委：商业一类中央企业的混改比例已超过70%[EB/OL].https：//wwwsohucom/a/275329531_114986，2018-11-04。学术界研究肯定了混改对于国企发展的积极意义。施莹莹[18]（2020）以中国联通混改案例为研究对象开展实证研究，认为混改显著提高了中国联通净资产收益率和企业价值，产生了财富创造效应。王萌[19]（2020）以2014—2018年国家發改委公布的四批混改试点名单企业作为研究对象，认为在高市场化地区，混改程度提升有利于增强盈余质量。

混合所有制改革有效促进了国有资产资本化和国有股权多元化，这就对国有资产监管提出了新要求，推动国资监管职能由“管资产”、“管企业”向“管资本”转变。党的十八届三中全会提出“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制”，这是国家首次提出建立“管资本”的国资监管体系。2015年《关于深化国有企业改革的指导意见》深化了对于以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制的具体要求。2016年国家在十项改革试点中选择国新公司等企业进行了国有资本投资、运营公司试点，2017年出台了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》。学术界对这一监管职能转变进行了研究，廖红伟与杨良平[20]（2018）提出构建“国资监管机构—国有资本投资、运营公司—国有企业”三层次国资监管体制，在宏观、中观与微观三个层面采取措施，建立起以管资本为主的新型国资监管体制框架。党的十九大继续提出要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，以管资本为主的监管职能转变进一步提速。2018—2019年先后出台了《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》等文件，在中央和各省市均已完成国有资本投资和运营公司的设立，并正在深化扩容。

国资监管和国企治理水平的提升，为更高水平的国有经济布局优化创造了条件。党的十八届三中全会要求准确界定不同国有企业功能，《关于深化国有企业改革的指导意见》要求分类推进国有企业改革，2015年印发了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，将国有企业划分为商业类和公益类两大类型，并强调要“聚焦实业做强主业”，严控非主业投资，这实际是对“抓大放小”战略一种要求更加严格、标准更加精细的承继与深化。党的十九大要求加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，并提出了在中国特色社会主义新时代背景下国有经济布局调整的发展目标，即推动国有资本做强做优做大，培育具有全球竞争力的世界一流企业。十九届四中全会再一次强调推进国有经济布局优化和结构调整，做强做优做大国有资本。相关实践体现了鲜明的“聚焦实业做强主业”导向，中央企业超过80%资产已集中在石油石化、电力、军工、通信、运输、矿业、冶金等重要行业数据来源：第一财经国资委：商业一类中央企业的混改比例已超过70%[EB/OL].https：//wwwsohucom/a/275329531_114986，2018-11-04，通过开展三年压减工作等举措，累计减少法人超14000户，管理层级全部控制在5级，在2020年又实施了“对标世界一流管理提升行动”，已有48家央企进入世界500强，占央企总数50%数据来源：人民日报海外版“压缩管理层级、减少法人户数”中央企业三年压减任务收官[EB/OL].https：//china huanqiu com/article/9CaKrnKlr33，2019-07-10。

三、改革开放以来国企改革发展主线

改革开放以来，我国国企改革经历了四个发展阶段。通过对这一历程的回顾和整理，总结归纳出了建立现代企业制度、完善国资监管体制、优化国有经济布局等三条前后承继、逐步完善的主线。

（一）建立现代企业制度

本届领导人明确指出，“建立现代企业制度是国企发展方向，必须一以贯之”，这是对“建立现代企业制度”这一国企改革主线的深刻总结。第一阶段的国企改革尝试只从经营管理层面改革来缓解国企困境，但并未达到预期结果，例如初期试图通过放权让利改革来调动经营积极性，但随即就出现了“内部人控制”等问题，于是又以承包经营责任制替代，却又出现了“短期化行为”“权力寻租”等问题，后来虽然又转而强调转换经营机制，但问题仍未得到充分解决，，这就说明仅靠企业内部转换机制，难以达到改革的预期目标。因此在第二阶段提出了在社会主义市场经济体制框架下建立现代企业制度的改革要求，触碰到了产权问题这个先前一直回避的核心问题，是一个重大的制度创新，并通过股份制试点，首次在实践中实现了产权层面的突破。到了第三阶段，作为现代企业制度核心的产权制度受到了前所未有地重视，被认为是所有制的“核心和主要内容”，股份制也被视为公有制的“主要实现形式”，投资主体多元化程度和公司治理规范程度大幅提升，因此第四阶段才能具备条件，进一步将混合所有制经济作为“中国基本经济制度的重要实现形式”，并旗帜鲜明地提出建设具有中国特色现代国有企业制度。

（二）完善国资监管体制

在相当长一段时间内国有资产出资人的权利分散由不同部门行使，这种多头监管虽然有利于制衡，但也降低了效率，尤其是导致了国有出资人缺位、政企不分、政资不分等问题，这与发展社会主义市场经济的要求相违背，不符合现代企业监管要求。因此第三阶段对原监管体制进行了改革，在中央和地方成立国资监管机构，代表国家履行出资人职责，改变了以往多部委分割行使国有资产所有者职能、国有资产出资人在企业内部不到位等现象，对于提高监管效率、规范监管行为具有重大意义，但随后又逐步形成了管资产与管人、管事相结合的“三位一体”国资监管体系，这种类行政管理体制已经不能适应国有资产资本化和国有股权多元化的国企发展新形势，因此在第四阶段提出以管资本为主加快监管职能转变，实际是在前述基础上提出了更高水平的监管要求，即由上一阶段管资产与管人、管事相结合的“三位一体”模式，演变为通过法人治理结构对国有资本进行管理，强调以产权为基础、以资本为纽带，有利于进一步理清国有资产所有者的出资权益和管理边界，推进政企分离、政资分离，减少对于生产经营的干预，保障和强化国有企业的独立市场主体地位，更好发挥国有企业功能作用，使之在市场竞争中成为实施创新驱动发展战略、建設创新型国家的中坚力量[22]。

（三）优化国有经济布局

抓大放小战略从提出到后续的相当长一段时间都是指导国有经济布局调整的主导方针，这是因为改革开放后，计划经济体制下“大而全”“小而全”的国企布局已不再适应发展要求，许多国企都面临着经营困难、效率低下等问题，有必要通过实施“抓大放小”战略，来解决国企面临的生存困境，尤其党的十五大提出“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的基本经济制度后，“抓大放小”战略还有利于鼓励非公有制经济融入国有经济运行，在新世纪继续焕发出力量，盘活了中小国有企业，也集中力量建设了一批有实力的大型国企，这就为第四阶段在更高水平优化调整国有经济布局奠定了基础。第四阶段从顶层设计层面提出国有企业功能界定和分类，并强调“聚焦实业做强主业”，严控非主业投资，与“抓大放小”战略一脉相承，但进一步强化了聚焦实业和主业的导向，突出了“分类改革”的精细化实施要求，并且在这一阶段立足于我国进入中国特色社会主义新时代的发展背景，对国有经济布局调整设定了新目标，进一步提出“做强做优做大国企”，并要求“培育一批具有全球竞争力的世界一流企业”，充分体现了新时代发展要求。

当前正在广泛开展“四史教育”，在新中国史上，国有企业已走过了七十余年的历程，在改革开放史上，国企改革也经历了四十余年的发展，充分说明国企是“四史”中的一个重要主体。以史为鉴，继往开来，通过对国企改革历程的回顾，有利于梳理和把握国家推进国企改革的发展脉络和主线思路，为下一步研究提供借鉴参考。事实上，当前正处于国企全面深化改革阶段，改革的深度与广度均是空前未有，上述三条主线在实践中将进一步深化和拓展，衍生出国企法人治理、市场化激励约束、国有资本管理、国企兼并重组等一系列课题，可供作为进一步研究方向。

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