国内外城市更新经验及启示

在城市减量发展的大背景下，首都北京的城市开发建设模式面临巨大的转型，以往“大拆大建”的外延式扩张道路已经难以为继，城市更新是城市发展转向内涵式增长的必然选择。欧美国家经过几十年探索，城市更新从大规模的推倒重建转为小规模、分阶段的谨慎修复和改造，从单一的物质环境改造过渡到基于经济、社会等多层面的整体更新。在国内，深圳、上海、广州等城市也积极通过城市更新推动空间重构和功能改善。北京应充分借鉴国内外经验，以“疏解整治促提升”专项行动为契机，以存量土地二次开发为突破口，尽快建立符合市情的城市更新机制。

一、国内外城市更新发展历程

随着城市发展阶段的演变，国内外城市更新从以物质改造为主的大规模重建过渡为渐进式、修补式的有机更新，对存量空间的利用也从粗放式向精细化转变，尤其是更加重视对历史文化遗产和工业遗产的保护，以及通过微更新来提升存量空间的品质。

（一）在旧居住区上重建公共服务设施

城市发展初期，发达国家城市更新的方式以“拆旧建新”为主，即对某些破败老旧的建筑予以拆除，并结合土地利用情况和城市发展需求对城市进行重新规划和建设，其中很多公共服务设施是在旧居住区上重建而成的。美国纽约市的林肯中心是这一更新实践的典型案例。1955年纽约市政府出面选定地址，由贫民窟清理委员会征用部分既有空地并推倒大片贫民窟，为项目腾出共计15亩的地块，建成后的林肯艺术中心成为世界上最庞大的表演艺术综合体。

（二）为旧建筑增加新的功能

“大拆大建”虽然使交通、居住等物质环境得到迅速改善，但也摧毁了城市中诸多有价值的东西。经过一段时间后，发达国家开始转变城市更新方式，旧建筑不再统一推倒重建，而是有选择性地进行修缮和改造，以适应城市发展的新需要。美国波士顿昆西市场是旧建筑改造的知名案例。随着地区拥挤、建筑陈旧等问题日益凸显，昆西市场作为食品集散中心的功能逐渐消失。1961年，波士顿市政府将其列入改造计划，昆西市场在保留原有建筑的基础上被再度开发成为现代化商业综合中心，吸引大量游客前往观光和购物。

（三）对城市历史风貌进行整体保护

在随后的城市更新中，发达国家愈加强调对历史文化遗产的保护，保护范围也从建筑遗产扩展到整体历史环境、文化生态，以及地方特色等。意大利的博洛尼亚是早期欧洲城市整体保护思想的发源地。作为一座历史文化名城，博洛尼亚确立了以整体保护和有机更新为核心的发展方向，在世界上首次提出“把人和房子一起保护”的理念，即不仅要保存历史建筑， 更要留住其中的居住者。实践中，在不破坏历史城区空间特征的前提下，适当配备现代化设施，为人们营造历史气息浓厚、市政设施完备的生活环境。

（四）利用工业遗产打造文化地标

国内外城市经常对旧工业区地段采用文化开发的更新模式，即将工业遗产转化为可利用的文化资源，以实现城市工业文脉的延续和发展。如曾是德国工业引擎的鲁尔区，随着煤炭、钢铁等传统支柱产业走向衰落，开启了经济转型升级和文化复兴之路。旧工业区中的钢铁厂、采煤厂、焦化厂等建筑被改建成风格独特的博物馆和剧院，工业空地被打造成景观公园、体育中心、艺术演示场所等公共休憩空间。目前鲁尔区拥有上百个博物馆、剧院和音乐厅，是当之无愧的“欧洲文化之都”。

（五）通过微更新进行“小而美”改造

面对土地资源趋紧的新形势，上海、广州等地积极通过微更新来提升存量空间的品质。相比大型城市更新项目，微更新关注零星地块、闲置地块和小微空间的品质提升和功能创造，由于不涉及用地性質、容积率等指标调整，操作起来也相对容易。实践中主要是对老旧小区的公共空间和公共服务设施进行“小而美”改造，如上海杨浦的苏家屯路，通过扩宽人行道、建设休闲设施等改造，成为一个多元的公共活动空间。

二、国内外城市更新经验借鉴

发达国家城市更新起步较早，在体制机制、保障措施等方面积累了丰富经验，上海、深圳、广州等城市也进行了有益探索，具有借鉴意义。

（一）注重中心城区的功能提升

当城市从增量规划步入减量规划阶段，围绕中心城区的空间重组和功能提升成为国内外城市更新中的重点。国际大都市为解决逆城市化带来的中心城区功能衰退、环境恶化等问题，纷纷实施中心城区重振和再开发计划。如伦敦在规划中逐步放开建筑物高度限制，加大中心城区建设密度，以提升人口承载力。东京在中心城区布局中强调区域功能的多样化，不再一味发展商业功能，而是促进文化、交流、贸易及其他功能共同发展。国内如广州、深圳等城市逐渐从关注增量用地扩张向聚焦存量土地更新转变，追求中心城区物质环境改造和功能转型的有机结合。

（二）健全城市更新的法律体系

城市更新作为平衡多元主体利益、激发城市活力的战略安排，需要法律提供坚实保障。从国外实践看，美国颁布的《住房法》对城市更新的机构、流程和政策等进行了明确规定。从国内实践看，香港地区通过《市区建设局条例》来指导和规范城市更新工作。台湾地区建立以《都市更新条例》为主，《都市更新转移实施办法》《都市更新权利变换实施办法》《都市更新条例实施细则》等为辅的整套城市更新法律体系。深圳、广州、上海也相继出台了城市更新办法及相关配套文件，而且在盘活存量工业用地、提高工业用地利用效率等方面还制定了更为详细的实施意见。

（三）重视历史文化文脉的延续和传承

历史文化遗迹不仅是城市发展和变迁的生动反映，也是城市打造特色品牌、提升竞争力的重要战略资源。国内外城市更新中越来越重视历史文化文脉的延续和传承，并在法律、政策等方面进行体现。法国最早对历史文化遗产进行立法保护，要求在“历史建筑”周围500米半径的范围内采取保护措施。英国创立“登录建筑”保护制度，规定城市规划的公共权优先于建筑所有者的财产权。广州对历史文化街区和优秀历史文化建筑按照“修旧如旧、建新如故”的原则进行保护性整治更新，同时探索采取出售文化保护建筑使用权或产权的方法，引进社会资金建立保护历史文化建筑的新机制。

（四）支持城市微更新项目

城市开发建设过程中，既需要有开膛破肚的改造，像外科手术一样，治愈一些顽疾，也需要小修小补的微更新，如同中医的针灸疗法，对城市进行疏通改善。上海成立城市公共空间设计促进中心负责微更新项目，邀请专业人员、社区居民和志愿者参与整个更新过程，充分激发社区活力。广州将“微改造”和“全面改造”放在同等重要的位置，并明确城市更新资金将优先安排微改造项目，当历史文化街区和优秀历史文化建筑保护性整治改造项目不能实现经济平衡时，由城市更新资金进行补贴。深圳规定，城市更新单元范围内的边角地、夹心地、插花地等零星未出让国有土地，优先用于基础设施和公共服务设施的建设。

（五）对城市更新给予奖励和优惠政策

国内外城市常常通过降低项目门槛、容积奖励、税负减免、贷款担保等措施来吸引社会资本参与城市更新。美国对私人和公私合营的开发计划给予城市开发活动津贴，并鼓励金融机构利用抵押贷款资助城市开发项目。我国台湾地区对更新单元内提供公共空间或公共设施、保留原历史风貌、扩大更新单元规模及缩短更新时序的实施者给予一定容积奖励。广州规定，在传统商住混合的用地格局和现状商业氛围浓厚的临主街一线街面，允许有条件地变更建筑使用用途。广州和上海的城市更新办法都提到，为地区提供公益性设施或者公共开敞空间的，在原有地块建筑总量的基础上，可获得奖励，适当增加经营性建筑面积。

（六）保障多方共同参与城市更新

城市更新是对城市社会空间和经济利益进行再分配的动态重组过程，各方有效参与、共建共享直接决定着城市更新的成败。法国实施国家建筑与规划师制度，派驻专业规划人员参与城市更新项目设计。日本成立由建筑、文物保护、城市规划、历史研究等领域的专家组成的“旧城区风貌审议会”，保障旧城区保护与更新工作在科学指导下进行。英国成立城市开发公司，鼓励私人和公众参与到城市更新过程中，形成“自下而上”的社区规划方式。我国香港地区设立专门的城市更新咨询平台，围绕市区更新工作、更新及重建范围、执行模式等问题全面征集公众的看法和建议。

三、对北京的启示

（一）探索建立城市更新机制

在减量发展的背景下，城市更新将成为引领城市空间转型发展的重要路径。北京应充分借鉴上海、深圳等城市经验，尽快建立符合市情的城市更新机制，形成从规划、法规到政策的完整城市更新体系和各部门有序分工、协调推进的工作格局，通过存量用地的更新利用来满足城市未来发展的空间需求，倒逼土地利用方式由外延粗放式扩张向内涵式效益提升转变，促进空间利用向集约紧凑、功能复合、低碳高效转变，不断提升城市品質和活力。

（二）健全城市更新配套政策

城市更新的实施不仅仅是规划问题，还涉及土地、财税、投融资等诸多环节的调整。土地政策方面，北京可以参照深圳的做法，探索更新改造用地以协议方式出让给原权利人和参与改造的市场主体，对更新项目范围内的零星未建设用地通过规划手段进行空间腾挪置换，建立更新地价与规划容积率调整的联动机制等。财税政策方面，要加大对城市更新的财政支持力度，如实行税收减免、提供低息贷款等。投融资政策方面，要拓宽城市更新项目的投融资渠道，如发展城市更新“信托制”、建立“城市更新基金”制度等。

（三）因地制宜推进城市更新

在城市更新的路径和模式选择上，要改变过去“大拆大建”式的粗暴手段，采取“双修（生态修复和城市修补）”与“织补”相结合的城市更新策略，从关注物质空间改善转向社会价值、文化价值与经济价值等综合目标的实现。实践中，根据更新对象和发展目标的不同，可考虑将全市更新地区划分为成片转型、零星改造、风貌保护等类型，因地制宜、分级分类推进，同时强化市场资源配置，建立各方利益协调和共享机制，鼓励和引导社会力量共同参与。

（四）科学规划和利用疏解腾退空间

疏解腾退空间是北京城市更新过程中宝贵的发展资源，要规划和利用好，尤其要用在提升人民获得感的“刀刃”上。根据《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，疏解腾退空间将用于保障中央政务功能、发展文化与科技创新功能、增加绿地和公共空间、补充公共服务设施、完善交通市政基础设施等。在具体落实中，要建立疏解腾退空间管理机制，着力健全规划、产权、监管等各方面制度，促进腾退空间资源优化配置。

（压题图片：美国波士顿市区  摄影：贾硕）

（责任编辑：张斌）