全面推进城市管理综合执法改革的路径探析

2021-05-23李国豪

领导科学论坛 2021年3期

摘要：全面推进城市管理综合执法改革是建设现代化法治城市的重要举措。其20多年的改革成效集中体现为人民普遍认同、执法模式成熟、综合执法智慧化三方面。针对法制规定缺位、职能边界模糊、队伍建设不佳等问题，必须明确综合执法改革“以民为本”之宗旨。把握好执法权配置、执法权下移、执法权监督的权责设置规范。着力探索执法范围精准、多元主体参与、绩效全面管理、一体化智慧执法的优化路径。以此保证城市管理综合执法各层级有效衔接和高效联动，全面提升城市法治建设水平和效能。

关键词：城管执法；综合执法；城市治理；智慧城管

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）03-0078-08

作者简介：李国豪，天津财经大学财税与公共管理学院硕士研究生。

城市管理综合执法的形成与发展，源于我国20世纪90年代末相对集中行政处罚权的改革过程。历经20多年的改革发展，这一充满中国特色的管理方式在时代浪潮中逐渐由试点走向成熟。“城管执法大概经历了从城管监察-城管联合执法-城管委托执法-城市综合执法的历程”[1]，这种综合执法、综合协调的工作方式为我国的城市管理工作注入了新活力，已成为我国城市管理体制不可或缺的重要组成部分。一方面，日渐成熟的城市管理综合执法方式营造出和谐有序的城市生活环境，获得了广大人民的一致认可；另一方面，城市管理综合执法需要克服其与生俱来的、一直未有效解决的诸多不足，以及随改革产生的时代挑战。系统厘清国内城市管理综合执法已有研究，可以为该领域理论与实践工作者提供借鉴。为此，本文回溯了城市管理综合执法的成效和不足，探析全面推进城市管理综合执法改革的路径，同时展望这一研究的要义。

一、基本情况与研究设计

（一）基本情况

为了反映“城市管理综合执法”的研究趋势，本文以CNKI中相关主题的全部期刊论文为数据源，样本时间跨度为“1992—2020年”，得到图1所示研究趋势图。整体来看，与城市管理综合执法相关的理论研究大致经过了初步探索期（1992—1998年）、快速增长期（1999—2008年）、深入探析期（2009年至今）三个阶段，各阶段的特征及时代表现如表1。1992年，张玥的《探索城市管理的新模式：本市将开展人民警察综合执法试点工作，黄浦、静安、徐汇三个区将建立公安巡察部门》首次介绍了上海市开展人民警察综合执法试点的新模式。1996年，向宽书的《综合执法是提高城市管理水平的有效途径》则实现了城市管理综合执法理论探讨的零的突破。

资料来源：作者自制。

分阶段来看，1992—1998年间的相关研究集中阐述综合执法的积极作用以及综合执法新模式的试点工作。第二阶段主要表现为综合执法的相关理论界定、发展历程回顾、问题反思探讨等。改革是第三阶段相关研究的着眼点，研究主题囊括综合执法改革、综合执法体制与职能、国内外执法模式比较、智慧城管等，呈现出该阶段理论研究的纵深性与交叉性。2011年与2015年是该阶段的两个转折点：2011年，综合行政执法体制改革促使学者们打破针对执法领域存在的问题范畴，研究视角变得更广泛全面且深入，呈现出与实践更为紧密结合的特点；2015年，作为城市管理综合执法领域的纲领性文件，《深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》为城市管理工作指明方向。此后，相关文献数量逐年上升，2016年达到峰值95篇。

（二）研究设计

为科学、准确地反映城市管理综合执法的研究状况，在CNKI进行高级检索，以“城市管理综合执法”为主题，人工筛选得到108篇重要学术论文，梳理、分析国内学者对城市管理综合执法这一领域的认知和判断。根据文献内容的不同，本文将108篇文献细分为7类，各类主题的基本情况如表2所示。

资料来源：作者自制。

由表中基础数据计算可知，已有重要文献分布数量最多的是城市管理综合执法的“改革”，占比30.56%，这与我国城市管理综合执法的实践情况相一致；其次是“问题与对策”，占比28.70%，说明当下我国的城市管理工作仍需进一步优化与完善；再次是“实践反思”，占比23.15%，“实践反思”与“治理模式”共同反映了目前城市管理综合执法所取得的成效。相比来看，学界对“国外经验”“其他”（绩效考核机制、综合执法队伍等）、“智慧城管”的主题研究还相对较少。然而，智慧城管与执法队伍建设对城市治理的现实重要性不可否认。综上，既有研究主要聚焦于城市管理综合执法取得的成效、城市管理综合执法尚存的问题、城市管理综合执法应采取的对策与改革措施三个方面。因此，本文首先梳理城市管理综合执法的“成效及进展”，找寻其“问题及表现”，探析全面推进其改革发展的“优化路径”。

二、城市管理综合执法的成效及进展

20多年来，我国城市管理综合执法成效显著，有效实现了各项权力的整合，降低了城市管理成本，促进了法治社会的建设，推进了我国的城市化水平与城市各方面的发展。城市管理综合执法模式在质疑声中逐渐得到了广大人民群众的普遍认可，同时也形成了一些独具地方特色的执法方式，并朝着更具人性化与信息化的方向不断发展。

1.综合执法效力得到人民普遍认同

对执法工作的看法和评价是城市管理效能的最直观体现，特别是与执法工作密切相关的人民的评价。城市管理综合执法实现了多项权力統筹，提高了城市管理效能，降低了行政执法成本，进一步形成了执法合力[2]，为社会的发展与进步增添了动力。从城市管理者的角度来看，城市管理综合执法的价值及正当性表现在引领执法体制改革、促进社会和谐及城市可持续发展等方面，它统筹了城市规划、建设和城管职能，统筹了园林、环卫、市政基础设施、公用事业等城市管理部门，统筹了管理权和执法权。从人民的角度来看，城市管理综合执法充分体现了为人民服务的中心思想，良好的社会秩序与城市环境成为执法工作的出发点与落脚点。人民对城市管理综合执法的普遍认同在于过去“商贩占道”“环境治理”等“老大难”问题得到基本解决[3]，执法冲突事件近年来更是鲜少耳闻。在综合执法、综合治理的推动下，城管执法效率有所提升，管理能力得到增强，多部门协调配合实现了系统化城市管理，人民满意度与认可度切实提升。

2.特色执法模式由试点走向成熟

城市管理综合执法模式化的结果是行政执法的动态运行机制，执法模式化是指城市管理人员在行政执法实践中形成的相对固定、适合本地发展、带有一定特色的执法形式。我国城市综合执法体制模式可概括为四种：一是部门联动的“大城管”模式，二是服务导向的“小城管”模式，三是强化基层的“放权”模式，四是依托市级的“统摄”模式[4]。部门联动的“大城管”模式也可称为联合执法模式，服务导向的“小城管”模式与强化基层的“放权”模式可称为属地执法模式，依托市级的“统摄”模式可称为垂直执法模式[5]。其中，联合执法模式、属地执法模式在我国各地多有应用，如山西省介休市的“交警、巡警、城管三勤合一联勤联动综合执法模式”、广州市天河区的“公安、城管”联合执法模式、北京市东城区的联合执法模式、北京市原崇文区街道办统辖城管事务的属地管理模式、天津市滨海新区的属地执法模式等。垂直执法模式的典型代表是上海市闸北静安区。

3.数据集成助力执法工作信息化

在以互联网和大数据为依托的智慧城市建设中，城市管理综合执法信息化趋势已日渐明显。向大数据借力、建设执法信息化平台已经成为城管执法新的努力方向。成体系、有效率是城市管理执法信息化、智慧化发展的功能体现。城市管理综合执法需基于数据综合集成进行综合管理、全过程管理，以便决策执行与开展执法监督工作。有学者认为城市要推动构建面向感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”建设工作[6]，信息化可以对城市管理综合执法各项工作进行改进与升华。迄今为止，我国诸多地区，如天津、宁波、秦皇岛、贵阳、重庆等在城市管理执法工作信息化上均已取得一定的成绩。苏州工业园区构建的大管理、大服务、大数据平台，为推动智能化城市治理模式创新做出了有益的探索[7]。当代城市管理综合执法正以信息化为引领，以依法行政、执法为民为宗旨，使得城市治理走向现代化、智慧化。

三、城市管理综合执法的问题及表现

城市管理综合执法的实践阻力根源于三方面的主要矛盾：法制规定缺位、职能边界模糊、队伍建设不佳，这些矛盾一直未得到彻底解决。法治社会要求依法办事、按规负责。人人满意的执法效果需从源头抓起，打破执法面临的难题，补齐执法工作短板，为我国各地城市管理工作解决痛点。

1.法制规定缺位

从源头来看，城市管理综合执法立法工作一直未被提上日程。从中央到地方，现有的法律条文并未明确综合执法机构的执法主体资格，综合执法人员的执法依据仍显不足。目前，城市管理综合执法主要依据地方性法规和各部门制定的规章制度[8]。同时，现有的法律制度未明确城市管理执法主体的协作机制，尤其对涉及多主体联合行动的权责事项规定较为模糊。这导致实际执法行动中的衔接不足，效率不高。除此之外，民族自治地方所制定的单行条例缺乏行政处罚权的明确规定[9]，对民族地区实际执法活动带来法源合法性困扰。可见，地方性法规能够为各地执法机构提供一定的执法参考，相关城市管理条例也可以保证执法办事的合法合规。但从执法实践来看，因法律缺位而衍生的执法冲突、非法利益获取、责任推诿等现象依然存在。执法人员可能因而钻法律漏洞，依法避法、走人情路，执法效能必然受到影响。因此，推进依法治国、构筑法治国家，科学立法是第一步，无论是中央法规条例的不完整，还是各地方在执法过程中所遇到的阻力都需要在实践中不断补充完善执法依据。

2.职能边界模糊

2017年，修改完善后的“6+X”①执法范围着实解决了一部分职能交叉重叠的难题。但“X”弹性边界设置造成越来越多不合理的执法权被纳入“X”之中，城管的执法范围急剧膨胀。弹性边界设置的初衷被肆意使用，主观性操作实际执法工作的概率随之增加，依法依规处理执法事件尚未实现规范用权。尤其是实行区、市政府双重领导管理的执法机构，其职责范围存在的缺陷使得执法人员在处理问题时易出现不规范、不适当行为。一是由于中央给予地方行政自由裁量权的合理性，二是由于实际操作引发的多部门之间的权力交叉重叠，这些都导致了城市管理综合执法的范围与权责界定问题一直未得到彻底解决。由此可见，职责范围弹性设置不可避免会产生各项问题，关键是如何有效监管弹性职能的使用与配置。

3.队伍建设不佳

执法依据与范围存在缺陷势必导致执法结果出现问题，执法不规范易造成执法人员主观性大、过度自由裁量、执法结果不公。这就要求城市管理部门在招贤纳才的环节中严格遴选、重视培训、严格监管。城市执法体制改革以来，政府高度重视执法队伍建设，“强转树”专项行动已取得卓越成绩。但从实际来看，城市管理综合执法机构的执法人员法律素质不高、执法人员专业水平参差不齐、专业技术人员缺乏等问题依然存在。早在1999年，北京市原宣武区城管监察大队就已根据城管执法队伍自身特点制定了一系列规章制度[10]。需要关注的是，仅仅以规章制度进行执法队伍建设远远不够，还要注重对执法人员的思维引导，使其树立正确的价值观。以规章制度、理想信念作为双重保障，提升执法队伍的法律素养是走出执法困局、有效提高执法效果的根本，城市管理综合执法必须建立一支专业化、法治化的行政管理队伍。

四、城市管理综合执法的优化路径

城市管理综合执法的优化是一个持续的过程，从学界研究和实践发展看，其优化路径包括方向选择和具体举措两个方面：

1.全面探索综合行政执法新方向

（1）城市管理综合执法改革的宗旨与重点

总体而言，城管执法体制改革是中央和地方、地方各层级政府合法合理分權的过程体现[11]。相对集中行政处罚权改革（1997-2002年）、从相对集中过渡到综合执法（2002-2012年）、全面探索综合行政执法（2013年至今）三个阶段以来，各地各部门本着“专业分工管理与综合行政执法”的平衡点[12]，坚持围绕“以民为本、管理为主”的宗旨，为城市发展解决诸多现实问题。同时，推进城市管理综合执法体制改革应把握几个重点问题：一是职权层级划分问题，坚决做到“该给的给全，不该给的绝不纳入”；二是权力交接过渡问题；三是执法重心下移问题，坚持属地管理的原则；四是管罚区分结合问题，不能将管理与执法相互代替[13]。在全面探索城市管理综合执法改革的当代，合理有效地克服城市管理执法诞生以来的种种缺陷与不足，推进综合执法成为城市建设的有力抓手就成为了当务之急。

（2）城市管理综合执法改革的着眼点

执法权配置从唯一性、单向度、部门化向集约化、综合化、下沉式发展已成为必然趋势[14]。城市管理综合执法改革理应着眼于疏通经久积存的痛点与难点，从解决法制规定、职能边界、队伍建设存在的矛盾入手，探寻城市管理综合执法的优化路径。许多学者结合某一地区的城市管理综合执法改革实践，提出从“构建执法文化体系”[15]“统一执法信息平台标准”[16]“探索智慧治理与综合执法相结合”[17]“专业管理向社会管理拓展”[18]等可借鉴的思路与举措。其中，在诸多改革实践的方向中，信息化建设与智慧执法理应是全面探索综合行政执法的新方向。从实践来看，集互联网、云数据、多功能的执法监督一体化平台已成为高效执法的技术工具。借助执法信息平台可减少执法者与被执法者之间的现场冲突，能够有效缓解执法力量的不足，提高执法效率和执法水平。

2.优化城市管理综合执法的具体策略

（1）完善执法依据，廓清执法范围

针对城市管理综合执法相关规定与政策的不完善，当务之急是从法制层面弥补有关规定的缺失。在依法治国大战略的烘托下，城市管理综合执法立法缺位不仅不足以支撑所提倡的有法可依、执法为民，而且容易产生执法人员与公民的行为冲突。尤其是中央层面的立法工作值得思量，现行的《中华人民共和国行政处罚法》可以为执法主体开展执法工作提供一定的法律参考与保障，但仍有无法覆盖的盲点，需尽快填补城市管理综合执法的法律法规的空缺。因此，应对城市管理综合执法进行专业领域立法，要形成“中央-地方”多部门联动的法律体系、规章体系、法治机制，以此促进城市管理执法的规范化，使行政执法体系更具权威、高效、统一等优势。

综合执法自主裁量范围的存在既体现出全国执法机构有所统一、和而不同，同时也是中央下放权力、加强属地化管理的合理设置。这就对各地方执法机构提出了更高要求，首先是“明确、细化、量化地对综合执法的职责范围进行界定”[19]。以此从根源上解决自由裁量权的不规范，减少应用裁量权的随意性，规避权责混乱不清的旧难题[20]。为有效解决权责交叉、界限不清、多头执法等问题，有学者提倡建立各层级执法单位的权责清单系统、自由裁量标准规范，健全权威高效的执法体系[21]。同时，针对执法依据不足的缺陷，全国各省市城市管理部门纷纷制定权责清单，出台综合执法行政裁量权行使基准，以此保证执法工作有范围、有约束、更规范。一方面，自由裁量范围和弹性设置的职能范围仍需地方将权责清单、裁量基准精细化、精准化，目的在于将执法责任通过法律制度归口设置、全面管理；另一方面，执法自主裁量还可借助高素养的执法队伍、全过程的管理手段、可调控的冲突裁决机制、信息化舆论平台进行约束。

（2）培育高素养队伍，构筑多元治理格局

执法人员作为城市管理工作的一线主体，其专业综合素质是开展各项执法工作的重要保障，是执法队伍之本。早在2015年底，城管的专业化与规范化建设就已得到中央重视，强调“减少城管队伍中协勤人员比例，规范执法队伍”。我国城管招录中有些职位招录门槛较低，不限专业与经验，这就要求从执法人员招聘、培訓管理两方面入手。一方面，招聘选用高质量人才可以从源头防止执法人员不作为、不担当负面行为的产生；另一方面，正式录用后，依据实际开展日常培训工作在当今繁杂多变的社会中不可或缺，这包含个人和组织两个层面的专业化培训。然而，“执法事项培训和法律知识培训”[22]仅仅能够在短期内拔高执法队伍的专项能力，满足一线执法机构的管理需求。从长远来看，“城管职业化建设”[23]、以高校对口设置专业等对于城市管理执法队伍建设更具长效性。执法队伍的法治观念、法治素养、法治能力在城管培养平台得到保证，以此实现城市管理高效率常态化。

社会力量参与政府购买、公共文化建设、城市治理等政府事务已成为政府调配资源、促进社会力量有序竞争的有效手段，其在政府治理中的作用不容忽视。与政社合作所倡导的“共同参与”“开放型”理念相一致，多元主体参与治理是城市管理综合执法方式的创新之举。城市管理机构开展执法工作有时需要多个部门协调与配合，“跨部门协同式的组织网络”[24]对当下综合执法起到的多为辅助作用，多部门之间的利益与责任权衡导致了其不可过度依赖性。相比于“构建一套开放合理的协商机制”[25]，构筑多元主体合作共治的整体性治理可以实现行政力量与社会自治力量的有效衔接和互动[26]。主体至少囊括以执法大队为主要负责的政府部门、企业、社区、社会组织、媒体、公众等。尤其要重视公众长期参与城市管理的重要意义，畅通其参与渠道和平台。因此，探索构建“城市管理各利益相关方”多元主体治理体系，不仅充分体现了以人为本、人民当家作主的理念，而且可以真正实现城市管理多方参与者的有效、良性互动，将全民共治城市、全民共享成果落在实处。

（3）健全评估监督机制，构建智慧城管体系

进一步健全优化评价和监督机制不仅有益于直观反馈执法结果、有效遏制不良执法行为，同时有益于实现综合执法全过程的闭环管理。有效的执法权力制约和监督机制事关法治中国全局[27]，执法权监督应内外并举、多措并举。综合执法监督需要公开透明的制度环境，从源头把控开始，做到执法过程全公开、执法结果有明示。以制度建设约束执法主体，提升制度对综合执法行为的内生约束效力。党中央将权力的监督与制约视为重中之重，定期开展城市管理综合执法的评估考核工作也不能忽视。以监督评价平台健全社会主体表达、反馈、投诉、举报的途径，让行政相对人、媒体等成为制约不良执法行径的外生力量来源[28]。与此同时，专业客观的绩效评估工作可以促进执法人员履行职责，而责任精准化要求城管执法人员高度自律、尽职尽责。定期开展对执法主体的绩效评估工作要求构建科学合理的绩效评估体系，尤其要设定具体的评估指标。将绩效评估作为闭环绩效管理的起点，建立长期可参考的绩效评分台账，以此形成得以推广的绩效评价机制，加强绩效结果的应用和目标管理，促使城市管理综合执法绩效管理头尾有效衔接。以制度保障作先行条件，以评估考核作有力支撑，信息集成时代下的综合执法更离不开大数据加持的智慧信息平台。

大数据赋能城市管理已成为各级政府提高行政效率，实现信息化、数字化向智慧化升级转变的必备条件。通过“网格划分”实现综合执法最小区间管理，有效利用执法信息平台实现数据互通、释放数字红利，以此推进大数据与综合执法深度融合。目前，我国各级政府城市管理部门已基本实现数字城管建设，视频监控、微信公众平台、执法App等都可以使执法事项得到快速处理。各级城市管理执法机构理应通过“智慧城管”落实执法重管理、管理重服务的理念[29]。智慧城管旨在将有关城管执法的各类信息汇总编码，形成集行政执法、执法监督和法制业务为一体的综合性平台。通过该平台可实现执法视频监控、执法依据提取、权责清单配置以及整个城市执法信息的综合采集、统筹观测与管理分析，执法人员可以借助该平台实现移动执法，形成用数据分析、决策、管理、创新的新机制，全面提升综合执法效率。与此同时，市民可通过网络渠道积极参与城市管理，为综合执法的实时性提供有效补充。综上，智慧城管建设应成为今后城市管理综合执法改革的重要方向与目标，通过法制系统、信息系统、人力系统建立健全智慧城管体系，推进综合执法良性发展，提高智慧城市治理效能。

五、研究展望

通过梳理发现，已有文献中关于城市管理综合行政执法的研究主题广泛。囊括问题与对策、各地实践的经验总结、国外的经验介绍、改革、模式探讨、绩效管理等，取得了丰富成果，为今后的研究提供了有力借鉴。首先，当前我国的城市管理综合执法已取得巨大成效，中国城市化的现实与传统部门行政体制之间的矛盾催生了相对集中行政处罚权的诞生，并逐渐演化为城市管理综合执法，前者是后者的基础，后者是前者的实践创新，这一城市管理形式对于整合执法力量、提升执法效率、解决部门间矛盾发挥了积极作用。其次，当前对城市管理综合执法尚存在的问题研究可谓不胜枚举，很多问题历时漫长依然没有得到有效、彻底的解决，有些问题则是老问题新提法，上到法律不全、职权不清、依据不足，中到执法程序不规范、执法范围不清、部门协作不畅，下到执法队伍素质偏低、执法效果不佳等，都是亟待解决的现实问题。最后，一些改革措施如强化法制保障、弥补依据短缺、健全绩效评估、加强责任监督、规范队伍建设、柔性文明执法、多元共治、综合执法信息化等，对解决面临的问题有所启发。但是，现有的研究也有一些不足，“头痛医头，脚痛医脚”式的解决对策难以有效作用于实践，故问题才会经年留存。总之，城市管理综合执法顺应了法治要求、民意要求、社会要求，无论是对城市治理还是国家治理的现代化均有重要意义，今后的理论研究与实践均要重视智慧城管的建设与应用。

参考文献：

[1]张小明，曾凡飞.“大城管”模式下城市综合执法联动机制研究——以贵阳市为例[J].中国行政管理，2010（8）.

[2]薛冰.依法行政视阈下城市管理综合执法机制创新与路径优化[J].山东行政学院学报，2018（1）.

[3]朱传斌，程增华，张道建.“大城管”模式的东阿实践[J].机构与行政，2018（6）.

[4]陈阳.城市综合行政执法体制改革路径研究[J].管理观察，2018（25）.

[5]王丛虎，刘卿斐.城市管理综合行政执法模式与适用研究——基于基层高绩效执法组织的构建[J].中国行政管理，2017（12）.

[6]宋刚，王毅，王旭.城市管理三维结构视野下的城管综合执法与监察[J].城市发展研究，2018，25（12）.

[7]张瑾，郭彩琴.从数字城管到综合行政执法信息化：苏州工业园区的实践[J].中国行政管理，2018（10）.

[8]刘素芬.城市管理综合执法的困局与破解[J].福建師范大学学报（哲学社会科学版），2016（5）.

[9]李剑.制定单行条例规范民族自治地方城市管理的问题研究——以北川羌族自治县城管立法为例[J].西昌学院学报（社会科学版），2018，30（1）.

[10]吴刚.城市里的“大盖帽”与“大草帽”——北京市宣武区改革城市行政执法体制[J].中国行政管理，1999（5）.

[11]王敬波.论我国城管执法体制改革及其法治保障[J].行政法学研究，2015（2）.