市域社会治理现代化研究热点评析与趋势展望

2021-05-23何得桂梁佳玉

领导科学论坛 2021年3期

何得桂梁佳玉

摘要：推进市域社会治理现代化具有重要的理论价值和现实意义。市域社会治理现代化的既有研究主要探讨了市域社会治理现代化的内涵和意义、面临的主要挑战以及推进市域社会治理现代化的主要策略及基本经验。基于高效能治理以及市域社会治理实践的要求，今后市域社会治理现代化的研究应进一步明确市域社会治理现代化的内涵及评价指标体系，加强和创新市域社会治理的制度建设，着重开展综合性分析与比较研究。

关键词：市域社会治理现代化；高效能治理；大数据

中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）03-0049-08

基金项目：陕西省社会科学界重大理论与现实问题研究项目“陕西黄河流域欠发达地区县域经济发展路径研究”（2020Z307）。

作者简介：何得桂，西北农林科技大学人文社会发展学院公共管理系主任，博士生导师，副教授；梁佳玉，西北农林科技大学乡村治理与社会建设研究中心硕士研究生。

作为国家治理的重要维度，市域社会治理在国家治理体系中具有承上启下的重要作用。推进市域社会治理现代化，既是实现社会治理现代化的有效抓手，又有助于推进国家治理体系和治理能力现代化。2019年10月，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出了“加快推进市域社会治理现代化”的行动目标。“市域社会治理现代化”这一论题近年来也受到政界、学界和社会各方越来越多的关注。

目前关于市域社会治理现代化领域文献数量较为有限，但是文献增长速度总体呈上升态势。以“市域社会治理现代化”为主题检索词在中国知网数据库进行搜索，截至2021年3月4日共检索到文献396篇。其中学术期刊144篇，硕士学位论文1篇，会议文章4篇，报纸文章240篇。研究者以实践问题或相关理论为切入点，对市域社会治理现代化的内涵、外延、意义、实现路径等问题展开了较为深入的分析，通过分析文献发表时间能从整体上了解市域社会治理现代化研究的进展现状（如图1所示）。第一篇市域社会治理现代化领域的文献出现于2014年，2014—2018年是研究的萌芽阶段，这期间相關研究和文献增长缓慢，自“加快推进市域社会治理现代化”目标提出以来，这一领域的文献和研究飞速增长，进入研究的繁荣阶段。整体而言，现有文献大部分为报纸文章，期刊论文、理论性论文较少。在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，关于市域社会治理现代化的研究还有待进一步加强。

本文将通过较为系统地梳理既有研究成果，展开市域社会治理现代化文献综述。基本思路是以“市域社会治理现代化”为核心，广泛检索和筛选相关文献并对其按研究方向和研究主题进行分类，观察学者们解释这一概念内涵及意义，深入理解学者们就这些内容达成的共识及存在的分歧，归纳既有文献已形成的研究脉络，总结和分析既有文献在概念及理论建构、研究方法及经验研究成果等层面的知识积累，概述当前研究的研究热点及前沿内容，并对今后研究进行展望，为后续的深入研究提供思路、方向和路径。这将有助于在理论层面上更加清晰、更为科学地认识市域社会治理，也有助于从实践层面上为推进市域社会治理现代化提供一定的经验、模式和借鉴。

一、市域社会治理现代化研究热点

通过分析市域社会治理现代化领域既有文献，可以看到既有研究多聚焦于几个特定研究问题。如图2所示，大量文献围绕“市域社会治理现代化”“社会治理现代化”“治理现代化”“社会治理”等主题展开，着重探讨“市域社会治理现代化”概念本身的内涵及外延、推进市域社会治理现代化能够给国家和社会带来的积极效益和重要影响。在这些主题之外，也有部分文献从具体实践案例出发，分析某一个案中的主要举措和经验启示及其向全国各地推广普及的可能性。也有研究着眼于借鉴“枫桥经验”，借助“人工智能”等手段，探索加快推进市域社会治理现代化的创新路径。本文基于上述热点问题，逐一探讨市域社会治理现代化的内涵、意义及实践经验研究，以及推进市域社会治理现代化面临的主要挑战和可行策略研究的重要研究成果。

1.市域社会治理现代化的内涵及意义

（1）市域社会治理现代化的概念解读

推进市域社会治理现代化，要以明确市域社会治理现代化的内涵和外延为基础。不少学者对市域社会治理现代化的概念展开探讨，其观点主要可分为两种类型：一种是政策层面的宏观解读，另一种则从具体内容、主体、目标和手段着手，对这一概念进行综合解读。

宏观政策解读强调“市域社会治理现代化”的三个发展面向，包括治理理念现代化、治理体系现代化和治理能力现代化[1]。综合解读是前一类观点基础上提出的一种全新阐释，这类观点有几种具体展开形式。有学者强调“市域社会治理现代化”是按照中央对社会治理现代化提出的总体要求，把设区市作为主要治理载体，以治理理念、治理体系和治理能力现代化为重点内容，注重社会治理专业化、智能化、社会化、法治化水平不断提升的发展过程[2]。也有学者基于社会学视角指出，“市域社会治理现代化是一种以设区的城市区域为空间范围，以党委、政府、公民及各类社会组织为社会治理主体，通过法律、心理、党建和民规民约等社会治理手段，将社会治理理念、治理体系和治理能力现代化作为重点，将社会治理专业化、智能化、社会化、法治化水平提升作为行动目标，以人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体建设为制度目标的整体性社会发展过程”[3]。还有学者从社会治理格局出发来探讨“市域社会治理现代化”的深刻含义，指出要重视市一级党委及政府的统筹作用，通过市域社会治理组织体系的优化、市域社会治理核心能力的提升，形成市-区（县）-街道（乡镇）上下联动，党委、公众、政府等多元主体合作共治的社会治理新体系，在此基础上构建市域范围内共建共治共享的社会治理格局[4]。

總体而言，目前学界对于“市域社会治理现代化”的内涵还未形成统一的科学认知。学者们主要在陈一新宏观政策解读的基础上，结合自身学科背景及研究方向对其展开概念界定，并形成了多种综合解读。其中，陈成文[5（]2020）的界定基于社会学视角展开，考察市域社会治理可能包含的主体和范围、目标及方式，形成了市域社会治理的综合发展体系，具有较强的借鉴意义。

（2）市域社会治理现代化的意义

整体来看，学者们普遍从国家治理和基层社会治理两个层面、国家和人民两个方向对推进市域社会治理现代化的意义展开分析。不少研究成果探讨了市域社会治理现代化的重要意义。有学者从市域社会治理作为国家治理和基层治理的中间层级出发，分析了市域社会治理现代化的重要性。徐汉明（2020）指出，市域社会治理作为国家治理的重要维度，对基层社会治理具有推动作用。传统市域社会治理体系的低效能与城市发展高质量需求的矛盾迫切要求市域社会治理现代化的推进，推进市域社会治理现代化的过程有益于治理优势的释放；各种领域的社会矛盾交错也导致了诸多社会治理难题，推进市域社会治理现代化正是应对现代治理难题的关键举措[6]。余钊飞（2020）认为，推进市域社会治理现代化既有助于优化国家治理结构，明晰市一级承上启下的枢纽功能，也有利于强化市一级承接中央及省级治理任务的能力、防范化解重大风险的能力和市一级统筹指导的功能[7]。此外，余钊飞（2019）还指出，它有助于市域内纵向配置事权财权的优化，进而更好地发挥科学配置市域经济、政治、法治、财政等治理资源的功能；有利于设区市立法权，进一步发挥市域内外的协调功能的充分发挥；还有益于充分发挥市域治理的科技支撑优势、扁平化治理结构优势和高效能优势，全面激活“党建+治理”的效能发挥，助推全面塑造市域治理社会共同体的建设[8]。党国英（2020）从城乡融合发展视角切入，强调推进市域社会治理现代化对于破解中国长期存在的城乡社会治理二元结构、实现城乡社会治理一体化的重要意义[9]。

也有学者站在群众的立场，观察市域社会治理现代化的顺利推进于人民而言的重要意义。杨安（2020）认为，推进市域社会治理的体制现代化、治理方式现代化、工作布局现代化，提升市域社会治理的专业化、智能化、社会化、法治化水平是解决“快速发展”的遗留问题，维护社会稳定和谐大局，加快国家治理现代化，持续提升人民群众安全感、幸福感和获得感，建设发展更为完善的平安中国的必然要求[10]。张建（2020）则指出，市域社会治理现代化既是实现国家治理现代化的重要基石，又是基层社会治理现代化的关键一环，成为当前实现国家治理现代化的重要任务与切入点，有助于推进我国着力提升城市治理能力、开启基层社会治理迈向更高境界的新征程，对于有效防范化解各类风险挑战、满足人民群众对美好生活的向往、增强社会的凝聚力和向心力具有十分重要的意义[11]。

不论是从国家层面出发，考察市域社会治理现代化的重要中介作用，还是从基层民众出发，指出人民群众在市域社会治理现代化实践过程中的普遍获益，都是对市域社会治理现代化内在意义和价值的不同面向的解读，两类观点并无优劣之分，将二者综合起来才能获得全面和完整的理解。

2.市域社会治理现代化的实践经验和模式

“市域社会治理现代化”这一重要治理倡议提出之后，各地纷纷结合地方实际，积极探索市域社会治理现代化的创新路径和模式。例如，浙江省杭州市所构建的“六和塔”工作体系和衢州市“党建统领+基层治理”体系、山西省阳泉市的“5+X”基层权力运行规范模式等。学界也在关注着各地的实践成果，对其典型案例和经验进行了卓有成效的总结和研究。

这些案例都以构建综合治理模式为基本出发点和落脚点。浙江省杭州市“六和塔”工作体系是新时代“枫桥经验”城市版的一个文化品牌和典型样本，也是综合治理模式的典范。“六和塔”工作体系以“三级三层六和六能”为主要框架：“三级”为市级统筹、区县组织落实、乡村或街社执行；“三层”指以“党建统领”为战略统领，以社会化、专业化、智能化和法治化“四化”为支撑，以法治、德治和基层自治“三治融合”为坚实基础；“六和”包括党建领和、法治守和、文化育和、社会协和、专业维和、智慧促和；“六能”是指依法善治能力、数字治理能力、共建共治能力、统筹谋划能力、防控处置能力、舆论引导能力六种能力[12]。浙江省衢州市构建了“党建统领+基层治理”体系，着力打造市域社会治理现代化的衢州样本。这一体系可以归结为“五个一”：“一根红线”政治引领贯穿始终，“一张网格”自治强基全域覆盖，“一条竖线”科技支撑上下联通，“一套法规”法治保障破解难题，“一方文化”德治教化崇德向善，从而不断提升社会治理系统化、社会化、精细化、法治化、智能化水平[13]。山西省阳泉市着力构建各级党组织和党员共同参与的格局，通过坚持“党建+治理”、实行“自治+规范”、弘扬“德治+教化”、创新“法治+服务”、开展“多元+共建”的方式，创造性地提出了“5+X”基层权力运行规范模式[14]。

从几种模式的具体内容来看，这些模式都以“三治融合”或“五治融合”为基本前提，在此基础上试图建构具有当地特色的综合治理模式。“六和塔”工作体系是几种治理模式中综合程度最高的，这一体系在坚持“五治融合”的前提下同时明确了基层社会治理的责任主体、工作方法、预期目标等，为推进市域社会治理现代化提供有益探索；衢州市“党建统领+基层治理”体系实质上是完全以“五治融合”为基础为展开，特点在于点明了“五治”的作用机制；山西省阳泉市“5+X”基层权力运行规范模式在政治、自治、德治、法治的前提下再融合了“多元+共建”，强调多元治理主体的互动作用。

同时从现有研究主要采用的研究方法来看，个案研究依然是最常见的研究方法。每个地区的个案都有其独特性，通过对多个个案进行比较分析，也能总结出一些具有普遍性的实践发展经验。同时也需认识到，不少研究成果还停留在呈现单独个案、总结其经验及模式的阶段，少有对于不同个案进行对比和综合分析的研究，这是既有研究有待完善之处。

3.市域社会治理现代化面临的挑战

明确认识当前我國市域社会治理现代化建设推进过程中的问题和挑战是提出合理改进策略、进一步完善市域社会治理现代化发展实践的重要前提和基础。有不少学者对这一问题进行了探讨，治理工具和技术不完善、治理理论及制度设计不完备、基层治理群众参与不足、整体社会结构冲突与矛盾是四种常见的分析路径。

一是治理工具和技术的不完善。从技术层面来看，伴随着大数据和人工智能等技术在社会治理领域的广泛应用，社会治理呈现出共享和共治的发展态势，但也需认识到现有制度和理念对于技术的作用还没有全面管控和规制[15]。由于信息技术和大数据处理技术发展的不完备，目前市域社会治理的智能化及信息化水平还有待提升[16]。二是治理的理论及制度设计不完备。康兰平（2019）认为，从理论层面来看，当前市域社会治理的发展还缺少科学的顶层设计，高效推进市域社会治理现代化变革的机制和模式还不明确，合理评价市域社会治理发展的衡量标准也不清晰；从政治制度层面来看，市域社会治理现代化面临着潜在的内卷化问题，完备的公众参与机制和矛盾化解机制还没有建立[17]。此外，基层治理的不可持续性及不完整性、基层干部潜在的腐败行为、基层供给公共服务的失衡等等导致基层社会治理的基础还不稳固[18]。谷军威（2019）也指出，相关部门对于隐性风险缺乏警惕、在信访工作等方面执行力度不够，以及合适的治理权力分配和公共资产控制观念的缺乏，都给市域社会治理现代化的有效推进带来困难[19]。三是基层治理的群众参与的不足。林延斌（2020）注意到由于自身文化和政治素养不足，同时受到诸如功利主义等社会不良风气影响，部分民众公共事务参与变得无序[20]。四是整体社会结构冲突与矛盾。目前我们对于风险的预测分析能力还存在不足[21]。戴大新（2019）强调，社会结构调整、公共安全风险、群体性事件激增及信访和金融案件逐年增加给市域社会治理现代化带来了极大的挑战[22]。

总之，这些问题和挑战主要根源于相关理论缺乏、社会结构调整、公共安全风险、网络技术以及相关制度设计得不够完善。从中也能看出其问题与挑战潜在的复杂性，因此在具体分析某一地区所面临的市域社会治理困境时，也需要综合考虑以上维度，分析这些因素发生作用的机制。

4.市域社会治理现代化的推进策略和方法

市域社会治理现代化作为推进社会治理现代化的战略抓手，具有重要的现实意义和价值。采取何种策略和方法推进市域社会治理现代化是不少研究者关注的热点问题。

理论、传统和现代治理经验是学者们思考对策的重要基础与起点。陈一新（2018）着眼于“市域社会治理现代化”这一概念的内涵，基于治理能力、体系和理念三个维度的现代化的思考，相应指出了三个层面的对策：注重提升改革创新能力、统筹管控能力、化解难题能力、群众工作能力等；优化市域社会治理现代化德治、自治、法治和政治体系；树立政治导向、问题导向、为民导向、目标导向及效果导向[23]。顾元（2020）从传统中国社会治理经验中得到启示，指出应当将社会服务的重心转移到基层，通过网格化管理的服务模式来助推市域社会治理现代化发展[24]。市域社会治理现代化与“枫桥经验”有着内在的逻辑关联性。也有许多学者在学习“枫桥经验”的基础上挖掘出诸多推进市域社会治理现代化的可行性借鉴策略。

从具体对策来看，党政主导、注重人民利益、基层治理体系建设是几类主要的对策建议。一是党政主导。要始终坚持党在各项事务中的领导核心地位，在贯彻落实党的方针政策决议基础上，发挥好党的主导和统筹作用[25]。二是注重人民利益。基于“枫桥经验”，汪华东（2018）指出要坚持以人民群众的利益为中心，充分发挥社会组织在治理过程中的作用，强化心理服务的体系建设[26]。姜晓萍（2019）则从人民群众的利益出发，提出发展社区治理、构建多元合作的社会治理格局、提升社会公共服务的承载能力、建设智慧型城市几大策略，来提升民众的幸福感、主体感、获得感和数据感[27]。这些策略在推进市域社会治理现代化的同时，注重居民的具体感受和需求。三是构建基层治理体系。要坚持推进治理资源和重心向基层倾斜，注重构建基层治理的完备体系[28]。陈成文（2020）从不同行动主体的行动逻辑出发，强调要通过牢固树立协同发展理念，实现市域社会治理思维由“主客体关系”到“主体间性关系”的重要转向，以此来打造共建共治共享的市域社会治理格局，深入推进市域社会治理现代化[29]。

二、市域社会治理现代化既有研究的局限性

目前，有关“市域社会治理现代化”的文献数量在不断增长。相关文献可大致分为两类：一是从理论层面出发，着重探讨市域社会治理现代化概念的内涵和意义，试图更加全面、透彻地剖析概念背后的深意；二是聚焦于地方实践层面的探索，总结市域社会治理现代化的案例经验，积极探寻推进市域社会治理现代化的有效模式和路径。

1.理论层面

从理论层面来看，学界目前对于“市域社会治理现代化”的概念还没有形成统一的认知，不同学者和不同研究都有自己的理解和诠释。有的观点强调市域社会治理现代化中治理理念、治理体系和治理能力现代化三个维度；有的观点则着眼于社会治理格局的形成，强调市域社会治理现代化应该是一个整体性社会发展过程。这也说明“市域社会治理现代化”概念本身的内涵丰富，是一个有待继续深入探索和研究的领域。

2.实践层面

从实践层面来看，学者们探究了市域社会治理现代化中的主要困难，也呈现了市域社会治理现代化推进过程中的重要经验及可行策略。推进市域社会治理现代化的方法和对策是研究热点之一。学者们有的从传统中国社会治理经验入手，有的着眼于现代社会治理的“枫桥经验”；有的从基本理论内涵出发，也有学者站在实践的基础上从人民群众的利益出发来思考。

但是，关于市域社会治理现代化的定量化分析还较为不足。从现有研究来看，大多数研究成果主要采取定性分析方法且大都停留在单独个案的经验总结阶段，很少有对于不同地区案例进行对比分析、定量分析的研究，这也是既有研究的不足之处。个案研究盛行、比较研究的缺乏在某种程度上体现了当前市域社会治理现代化领域相关研究成果缺少一种从宏观层面、整体性看待现实社会现象的视野，还需要进一步跳出个案局限，看到诸多个案背后的规律性和普遍性特征。而量化分析的相对欠缺使得以严格的、统一的标准来衡量各地市域社会治理现代化发展水平难以有效实现，因此科学统一的评价指标体系还有待进一步建立和完善。

通过深入分析既有研究成果可以发现，市域社会治理现代化的研究还有很大的发展空间。从研究内容来评判，关于市域社会治理的一些关键的基本理论问题还未得到解决，也尚未形成学界共识性的认知或发现其内在规律；与此同时，从研究方法层面进行分析，既有文献的研究方法较为趋同，量化研究与多案例比较研究还需要进一步强化。

三、市域社会治理现代化研究趋势展望

目前学术界在市域社会治理现代化领域已取得较为丰硕的研究成果，但是既有研究相较于高效能治理的要求及快速发展的市域社会治理现代化实践而言，还存在很多需要深入挖掘和进一步完善的空间。

1.进一步明确市域社会治理现代化的内涵及评价指标体系

理论是行动的先导，在理论层面上清晰界定“市域社会治理现代化”的概念、研究提出相应的评价指标体系是非常必要的，“市域社会治理现代化”概念、理论及评价指标体系的科学界定将有助于在实踐层面为科学合理地选择深入推进市域社会治理现代化的路径以及制度安排等提供智力支持。学界对于“市域社会治理现代化”这一概念仍未做出明确和科学的界定，市域社会治理现代化的理论体系也尚未形成。例如，如何正确认识和处理因地制宜与市域社会治理之间的关系？如何有效衔接市域治理与县域治理、省域治理、国家治理？与此同时，理论体系的不够完善使得推进市域社会治理现代化的试点和实践工作很可能会缺乏明确的方向、策略和路径，只能沿着过往的案例和经验进行摸索。如何构建具有较强共识或者说具有较强解释力的市域社会治理现代化概念以及如何科学地评价和衡量市域社会治理现代化开展的成效是亟待研究的重要课题。

2.开展市域社会治理现代化的综合性分析和比较研究

推进市域社会治理现代化研究还需要关注研究内容和研究方法。现有研究对于各地实践模式大都停留在个案剖析、定性分析和经验总结阶段。与此同时，许多研究倾向于分析经济技术水平更为发达的东部地区典型案例。尽管这些城市的实践取得了显著成效，但对于其他地区，尤其是相对欠发达地区而言，总结出来的实践经验普适性以及可借鉴性还不够强。特别是目前，少有研究成果对不同地域的市域社会治理现代化实践发展过程展开比较分析及综合性的研究，对国家治理现代化进程中市域社会治理制度建设、内在机理与未来走向的探讨也相对缺乏，这也是未来研究亟待深入的一个方向。大力倡导开展市域社会治理现代化的综合性研究、量化研究以及比较研究，将有助于获得更具一般性、规律性的实践经验，从而最大限度发挥理论研究对现实问题的科学指导作用。

参考文献：

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