澳大利亚基础教育资助的制度创新

巫倩雯

摘   要：2018年，澳大利亚联邦政府启动“优质学校”计划，旨在通过教育资助制度的创新，推动基础教育公平与质量的改革。该计划加大了联邦政府对公立学校与非公立学校的教育投入，通过对学生家长、监护人收入水平的中位数直接评估学校的社会经济状况，据此为学校提供财政资助。“优质学校”计划在评估学生家庭“贡献力”与评估学生实际教育需求上有较大突破，在保障教育公平与质量方面发挥示范作用。

关键词：澳大利亚 基础教育 “优质学校”计划 教育资助制度

尽管澳大利亚逐年提高教育财政支出，但是澳大利亚学生在国际学生评估项目（PISA）中的得分在2000—2015年持续走低，且城市与农村或偏远地区的学生得分差异较大，表明教育的公平与质量都没有得到很好的保障，对教育资助制度进行发展与创新势在必行。因此，澳大利亚联邦议会于2017年6月通过了《澳大利亚教育法（2013年）》（Australian Education Act 2013） 修订案，规定从2018年起正式实施联邦政府“优质学校”计划，其核心内容在于创新学校教育资助模式以及审查学校教育面临的挑战，以此进一步保障澳大利亚基础教育的公平与质量。该计划指出，联邦政府将提高学校教育资助额度，并创新非公立学校资助额度算法。本文旨在分析上述两方面的制度创新，解析满足学生实际需求的教育资助机制，以期为我国推行教育资助制度创新提供一定参考。

一、“优质学校”计划制度创新产生的

政策逻辑

（一）合理的教育资助制度推进教育公平与质量的发展

在人力资本理论和社会公平理念的双重影响下，世界大多数国家逐渐将为学生提供公平而优质的学校教育视作头等大事。大量实证研究表明，合理的教育资助对于提高教育质量、缩小学校差距大有裨益。教育资助应既着眼于教育资助水平的提高，又注重教育资源分配的公平性。首先，充足的财政资源是提供优质教育的必要前提。英国一项研究表明，当政府降低生均教育资助时，学校预算不足以留住优秀教师或提供优质课程，学生学业成绩也相应下滑[1]。其次，教育资助对弱势群体的意义重大，能够为处于弱势地位的受教育者提供补偿性教育措施，从而降低社会经济背景劣势对其教育造成的消极影响。美国学者通过跟踪研究发现，当州政府将资源向贫困地区学校倾斜时，可以在保证教育质量的同时缩小学校之间的差距。[2]

（二）赋予弱势群体家长更多教育选择权

家长选择学校的动机由其所占有的经济资本和文化资本所左右[3]。优势阶层家长具有较高的收入水平与文化程度，对学校教育质量有较高的要求且有能力负担孩子就读优质学校的费用。反观劣势阶层家庭，家长受自身有限的教育程度影响而缺乏对高质量学校教育的重视，抑或优质学校高昂的学费让家长望而却步，一定程度上，这些家庭被动地失去了部分教育选择权。鉴于此，政府应当以教育资助的形式为弱势群体学生提供额外支持，让弱势阶层家庭也有能力选择更优质的学校教育。此外，澳大利亚许多具有宗教信仰的劣势阶层家庭无力承担私立教会学校的昂贵学费，来自政府的教育资助有望让私立教会学校成为这些家庭的选择，使其子女有机会在充分反映其信仰与价值观的学校中学习与成长。

二、“优质学校”计划提高学校教育资助额度

（一）确立学校教育资源标准

公平而优质的教育要求实现教育结果的公平，意味着每所学校都有能力让在校生达到特定的教育质量标准，政府需要測量学校达到该教育质量标准所需的成本，并据此制定教育资助金额[4]。澳大利亚联邦政府参考成功学校的方法测量上述成本：先将80%在校生连续三年达到全国读写与计算评估项目（The National Assessment Program Literacy and Numeracy，NAPLAN）最低标准的学校定为成功学校，再分析这些学校的运营资金水平，进而得出学校教育资源标准（The Schooling Resource Standard， SRS）[5]。SRS包括小学和中学的生均资助基数（base mount）和6种额外资助（loadings）。其中，公立学校（government schools）的生均资助基数完全由纳税人承担;非公立学校（non-government schools）的生均资助基数依据学校社区（学生家长和监护人）的“贡献力”（capacity to contribute）调整（见图1）。[6]

（二）提高生均资助基数

随着经济与科技的发展，学校培养学生适应全球化的技能与知识的成本在增加，因此“优质学校”计划通过逐年增加生均资助基数以减轻学校负担。2020年，小学生生均资助基数为11747澳元，比2017年增长14%，中学生生均资助基数为14761澳元，比2017年增长13%[8]。另外，为保证不同州和领地的资助额度与学生的实际需求呈正比，联邦政府从2018年开始执行“同等联邦资助协定”（Consistent Commonwealth Funding Arrangements）。该协定规定，联邦政府至少承担公立学校SRS的20%和非公立学校SRS的80%。到2023年，所获教育资助低于该比例的学校将获得更多资金，所获教育资助高于该比例的学校将于2029年之前被逐渐减少教育资助。[9]

“优质学校”计划逐年提高生均资助基数主要出于以下两个原因。一是学校的发展直接影响教育成果，符合实际教育需求的教育资源配置有助于学校改进教学[10]。足够的教育经费更能够为学生提供充足而优质的学习基础设施，保证高能效的学校领导，聘用并保留优秀师资[11]。二是澳大利亚不同地区的学校资源迥异，需要有差别的教育投入来确保公平。历年PISA数据显示澳大利亚三类学生——社会经济地位较低的学生、农村和偏远地区的学生、原住民学生的学习成绩始终低于其他同龄人。[12]

（三）提升6种额外资助额度，满足弱势群体的教育需要

登普西（Dempsey）和戴维斯（Davies）对澳大利亚学生的纵向研究发现大约12.3%的学生有额外的教育需求[13]。为了使对弱势群体的资助制度化，《澳大利亚教育法（2013年）》规定，联邦政府应以校内原住民学生人数、残障学生人数、非英语背景学生人数以及低社会经济地位学生人数为依据，为学校提供额外资助。“优质学校”计划将延续这一措施，并逐步加大对弱势群体学生资助的力度。

1. 残障学生补助

残障学生补助有助于提高学校满足残障学生需求的能力。尽管澳大利亚相关法律明令禁止学校以残障为由不公正地对待学生[14]，但大部分学校在满足残障学生特殊教育需求时力不从心。学校没有足够的资金做出相应调整，如改进教学与学习方式，更新学生评估方式，改善学校环境，提供个性化教育，为教职工提供专业学习等[15]。为解决资金不足的问题，“优质学校”计划加大了对残障学生的额外资助。2020年，澳大利亚联邦政府将9.7%的经常性学校经费支出用于资助残障学生，2018—2029年该补助金额平均每年将增长5.7%。[16]

除了提高资助金额外，“优质学校”计划还通过改变资助模式来保证公平。联邦政府原先对残障学生的资助模式采取“一刀切”：为就读于主流学校的全部残障学生提供186%的生均资助基数，为就读于特殊学校的学生提供223%的生均資助基数。在此模式之下，就读于同类学校的残障学生即使残障程度不同也能够得到相同水平的资助，这显然对残障程度更高的学生不公平。鉴于此，“优质学校”计划采用澳大利亚全国残障学生数据库（Nationally Consistent Collection of Data on School Students with Disability，NCCD）中残障学生在校学习所需支持等级的信息，根据学生的残障程度将对小学阶段和中学阶段残障学生的额外资助各分为三个等级，从而有差别地提供资助（见表1）。

2. 社会教育劣势群体补助

社会教育劣势群体补助有助于降低劣势背景对学生教育结果的负面影响。人们的教育成就与家长所受教育或社会经济地位呈正相关[18]。家长的教育背景对孩子的学业影响既体现在先天基因（如认知能力）上，也体现在家庭结构、资本积累、教育投入与参与度等后天因素中[19]。处于教育背景劣势的家长往往在上述因素中表现不佳，其子女也因此难以在学校教育中取得优异的结果。

出于教育公平的追求，澳大利亚联邦政府指定澳大利亚课程、评估和报告管理局（The Australian Curriculum，Assessment and Reporting Authority，  ACARA）制定了《社会教育优势》（Socio-Educational Advantage， SEA）报告，通过考察家长的职业、最高学历等因素来衡量其职业与教育状况。根据SEA，学校处于最低两个四分位（quartiles）学生数占在校生总数的比重越大，可获得的补助金额越高。为了进一步降低教育劣势背景对学生成绩的影响，2020年“优质学校”计划将高达9.3%的联邦政府经常性学校经费支出用于资助劣势背景学生，2018—2029年该补助金额平均每年将增长5.5%。[20]

3. 低英语熟练度补助

低英语熟练度补助可以助力学校提供额外的语言与学术课程。该补助适用于来自非英语母语国家背景且一位或两位家长只完成初中或更低层次教育的学生，同时定居澳大利亚的移民或难民学生也有资格享受该补助[21]。澳大利亚是多元语言文化的社会，许多来自非英语背景的学生使用英语的能力不高。这些学生在学习中经常遇到各种英语母语学生没有的困难，比如难以跟上教学进度等，这些因素在很大程度上导致其长期学业不佳。[22]

为了让无法熟练使用英语的学生群体获得更多支持，“优质学校”计划通过低英语熟练度补助为学校输送额外的资金以助其调整教学与服务。根据“优质学校”计划，低英语熟练度补助占2020年联邦政府经常性学校经费支出的0.3%，2018—2029年该补助金额平均每年将增长3.8%。[23]

4. 学校地理位置补助

学校地理位置补助根据一所学校的“澳大利亚偏远指数”（Accessibility/Remoteness Index of Australia，ARIA）得分为其提供额外资助，地理位置越偏僻，所得资助越高，旨在缩小偏远地区学校与大城市学校之间的差距。澳大利亚人口分布不均衡，地理距离和人口密度因素大大影响了当地学生获得优质教育的机会。此外，偏远地区的学校在教师资历、师生比、学校基础设施、教学资源等方面与城市学校存在巨大的差距[24]，直接导致学生在全国读写与计算评估项目及PISA中得分落后于居住在大城市的同龄人[25]。因此，2020年“优质学校”计划将联邦政府经常性学校经费支出的2.1%用于该补助，2018—2029年该补助金额平均每年将增长4.7%。[26]

5. 原住民和托雷斯海峡岛民学生补助

原住民和托雷斯海峡岛民学生补助有助于增强学校对原住民学生的教育能力。2018年发布的《总理报告》表明，原住民与岛民学生长期面临着入学率低以及教育结果不佳等问题[27]，其原因是他们在当地接受学校教育时普遍遇到以下几个问题：首先，英语不是这些学生的母语，却是教材与授课所采用的语言，学生学习比较费力;其次，教材中所体现的西方价值观有别于原住民及岛民的本土文化，给学生造成了一定困扰;最后，当地学校教师流动性大，教师大多是缺乏教学经验或对当地文化传统了解甚少的新任教师。

为解决上述问题，“优质学校”计划沿用原住民和托雷斯海峡岛民学生补助，按照学校的原住民学生占比提供资金支持。2020年，原住民和托雷斯海峡岛民学生补助占联邦政府经常性学校经费支出的比例达1.7%，2018—2029年该补助金额平均每年将增长3.9%[28]。这些资金将用于改善学校环境，开展多元文化活动以帮助学生理解西方价值观，开发本土课程和语言课程，提高教师针对原住民与岛民学生的教学能力等。

6. 学校规模补助

学校规模补助有助于维护较小规模学校的正常运转。不论在澳大利亚大城市还是偏远地区，都存在一些中型、小型和超小型学校。由于学生数量少，这些学校可能只开设有限的课程，图书馆、实验室的设施使用率低，在职教职工资历较差并且缺乏与同行交流的机会[29]。若不改变这种现状，学生很可能会选择转学，造成学校规模与收入的进一步降低，形成恶性循环。

“优质学校”计划充分考虑到这些学校的困境，通过学校规模补助向人数不超过300的小学和人数不超过700的中学投入额外资金。2020年学校规模补助占联邦政府经常性学校经费支出的1.6%，2018—2029年该补助金额平均每年将增长3.5%。[30]

三、“优质学校”计划创新非公立学校

资助基数算法

鉴于澳大利亚的非公立学校可通过征收学杂费向学校社区（学生家长和监护人）筹集资金，联邦政府在确定这类学校可获得的资助基数时，把学校社区对学校日常运营成本的“贡献力”[31]作为重要考量因素之一。“贡献力”由学校社会经济地位（Social Economic Status，SES）分数计算而来。学校SES得分越高，表明学校社区“贡献力”越高，学校可获得的联邦政府资助基数则越低[32]。因此，SES评分方法直接决定了学校可获得的政府资助数额。然而，从2001年开始使用的SES傳统评分方法受到了非公立学校的质疑，被认为无法真实地反映学校社区“贡献力”。为此，2017年澳大利亚组建国家学校资源委员会（National School Resourcing Board），审查了SES评分方法，证实该方法确实存在高估或低估学校社区“贡献力”的现象，并提出了基于学校社区收入水平中位数的直接计算法，以期改变现状。

（一）社会经济地位的传统评分方法——基于区域整体数据的加权算法

澳大利亚传统的学校SES评分方法又被称为“基于区域”（area-based）的计算方法，得分是学校所在学区整体SES分数的加权平均值。有关部门首先获得4个维度的人口普查数据，包括教育背景、职业、家庭收入和有子女家庭收入，其次对这些数据进行加权——教育背景（1/3）、职业（1/3）、家庭收入（1/6）、有子女家庭收入（1/6），再得出该统计区的加权平均SES分数。鉴于大多数学校的学生散布在多个统计区，学校的SES得分[33]可以通过下列公式计算得出：学校SES分数=（统计区1 SES分数× 统计区1学生数+统计区2 SES分数× 统计区2学生数…）÷该校学生总数。

但是，学界对于该评分方法的效果颇有微词，认为它不能真实地反应学生的家庭情况，导致教育资助无法有效地满足学生和学校的实际需求。

首先，从家庭层面看，SES传统评分方法给就读同一所学校并且居住在同一统计区的不同家庭打出相同的分数，因此存在高估或低估在校生家庭SES分数的情况[34]。另外，居住在同一区域的家庭还包括没有孩子或孩子未及入学年龄的家庭，这些家庭的数据实际上与计算学校社区“贡献力”没有关系，却也成了影响SES分数的变量之一，使SES传统评分方法有效性降低。

其次，从学校层面看，基于区域的加权平均SES分数不一定能够准确反映某区域内不同学校的真实SES水平，优势阶层家庭集中的学校与弱势阶层家庭集中的学校会被给予相同的SES分数，并因此获得同等水平的教育资助，进而造成资助过度或资助欠缺的情况。例如，相比于独立学校，天主教教会学校的学生大多来自较低收入水平的家庭，对于教育资助的实际需求更大。但是当这两类学校处于同一个统计区时，基于区域的加权平均SES评分方法会给二者打出相同的分数，政府会因此提供相同水平的资助。长此以往，富裕的独立学校经费更充足，教会学校的经费更匮乏，学校之间的差距越来越大，偏离了以教育资助促进教育公平的初衷。

最后，随着科技的进步，可用的数据库与计算方法都在更新，但SES传统评分方法并没有做出相应调整，仍然采用5年更新一次的人口普查数据，无法及时反映学校社区的变动，很难灵活调整资助金额以满足学校不断变化的实际需求[35]。另外，由于区域的SES评分过程过于复杂，难以解释，有碍公众监督。

（二）社会经济地位的直接测算法——基于家长和监护人收入水平中位数的直接计算方法

针对SES传统评分方法无法真实反应学校家庭实际情况的现象，“优质学校”计划直接以家长和监护人收入水平中位数计算学校SES分数，以确保资金流向需求大的学校，以保障教育的公平。

2020年起，联邦政府通过多机构数据集成项目连接学校住宅地址集与澳大利亚统计局的地址登记册，匹配人口普查数据与所得税记录，精准计算单个家庭的收入水平及学校社区的收入中位数，在此基础上算得该学校SES分数和学校社区贡献力。同时，联邦政府建立了严格的申诉程序，以确保公平、透明地应用SES直接测算法。由于该方法要求学校花时间重新收集学生的住址信息，学校可以根据自身情况选择在2020年、2021年或2022年开始使用SES直接测算法。[36]

“优质学校”计划创新的SES直接测量法采用最能真实反映学生家长和监护人收入水平的数据技术，通过反映在校生家庭的实际情况来提高评分的准确度;由于排除了区域内非在校生家庭或无子女家庭的数据信息，测算学校的需求将更加精准。国家学校资源委员会对两种SES分数算法的比较研究表明，大多数天主教教会学校通过直接测量法得到的SES分数低于其原有评分，意味着这些学校将能够获得高于以往水平的联邦资助;而部分独立学校的情况恰好相反，联邦政府将逐渐减少对这些学校的资助金额。[37]

另外，SES直接测量法采用每年收集一次的所得税数据，可以对学校社区的人口变化做出快速反应。假设某校生源地经济自上一次SES评分后发生巨大变动，每年一次的数据采集可以相对迅速地将这些变动反映在SES评分中——该校SES得分会有所降低，联邦政府也会相应地加强资助力度，从而确保该校顺利渡过艰难时期并维持教育水准。

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編辑 朱婷婷   校对 王亭亭