韧性社区：突发公共卫生事件应对新视角

严则金

（中国人民大学公共管理学院，北京 100087）

党的十九届五中全会提出，要“完善突发公共卫生事件监测预警处置机制，健全医疗救治、科技支撑、物资保障体系，提高应对突发公共卫生事件能力。”可以说，在新冠肺炎疫情这一新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件冲击之下，公共卫生事业的短板已经成为举国共识。

作为人类群体活动的基本单元，社区是突发公共卫生事件冲击的第一承受者。在新冠肺炎疫情暴发之初，以武汉百步亭社区为代表的社区成为疫情前沿，遭受巨大冲击。如何有效抵挡突发公共卫生事件，并在最短时间内恢复社区功能与结构，是提高突发公共卫生事件应对能力的应有之义；而有效抵挡、快速恢复的能力，正是韧性理论的核心要义。本文以突发公共卫生事件应对作为切入点，在梳理相关研究的基础上探讨如何加强韧性社区的建设，以期提出切实可行的路径遵循。

1 韧性理论与韧性社区研究

“韧性”最初用以表示材料再塑性形变和断裂过程中吸收能量的能力，后被广泛应用于社会科学领域。社区作为人类社会生活的基本单位，也是韧性理论的重要应用场域：

一是对韧性社区概念的探讨。如表1 所示，学界尚未形成统一的概念界定，但也形成了共识点，即韧性社区概念的核心是“能力”：①具备在突发事件来临时快速抵抗并适应，并实现高效恢复与重建的能力，②应同时具备远期抗灾能力，而非只是快速反应、强力抵挡等瞬时能力。

表1 学界对韧性社区概念的理解

二是对韧性社区评估指标及方法的讨论。2003 年，Bruneau 以地震灾害为论述基础，较早提出了韧性社区评估的“4R”模型，即“鲁棒性（Robustness）”“冗余度（Redundancy）”“智谋度（Resourcefulness）”和“速度（Rapidity）”[6]。在此基础上，学界相继提出了COPEWELL 模型[7]、CCRAM 方法[8]、地区化灾害韧性指数[9]等并在具体情境中进行应用，极大丰富了相关研究。

三是对韧性社区建设路径的研究。这一问题以实证研究为主，国内外学者基于毛里求斯路易斯港[10]、日本神户[11]、四川汶川[12]等实例总结出了各具特色的韧性社区建设路径，并提出了制定国家层面的韧性社区建设议程[13]、将风险治理与韧性建设相结合[14]、塑造开放的社区空间体系等政策建议。

纵观既有研究，可知韧性社区相关研究较为丰富，但主要集中于物理性灾害，对于以突发公共卫生事件为代表的非物理性灾害鲜有关注。但新冠肺炎疫情的暴发为全社会敲响了警钟，突发公共卫生事件的应对能力绝不应成为经济社会发展的阿喀琉斯之踵，突发公共卫生事件应对视角下的韧性社区建设应当成为未来社区组织发展的重点。

2 突发公共卫生事件中韧性社区的具体内涵与作用机制

实践需要理论的指导，韧性社区的建设同样需要对相应理论的精准把握。本节对韧性社区的具体内涵与作用机制做简要论述。

2.1 具体内涵

2.2.1 概念界定

结合“能力”这一共识点及突发公共卫生事件的固有特征，笔者认为，突发公共卫生事件中的韧性社区是在面对突发公共卫生事件时，能够对事件做出快速反应，保证社区医疗设施及各项基础设施不受重大冲击，在最短时间内做好患病人员的初期治疗与隔离工作，同时保持社区组织与成员稳定，并在事件结束后快速恢复社区原有秩序的社区形态。

2.2.2 构成维度

在既有研究中，韧性社区常被解构为经济、建筑、资源、组织、人员等维度，而突发公共卫生事件中韧性社区的构成维度可概括为经济韧性、医疗服务韧性、基础设施韧性、组织韧性与成员韧性等5 个方面：

一是经济韧性，即社区应当拥有充足且可恢复的资金以抵御突发公共卫生事件。笔者绘制了经济韧性示意图（图1），由图可见，社区原有资金W1在经历突发公共卫生事件冲击后（A 点）快速反应，总量迅速减少至W0，但其在反应过程中仍能通过多渠道加以补充，呈现出波动态势，并在事件结束阶段后较短时间内恢复至原有水平（BC1线，恢复至W1），甚至有所提升（BC2线，提升至W1’）。

图1 经济韧性示意图

二是医疗服务韧性，即社区医疗服务应当具有韧性，具备对首批患者的快速隔离与监控能力，具备对原发性、无法判定病原的传染病患者做出快速隔离与上报的能力，同时能够安抚民众恐慌心理，预防医疗挤兑。

三是基础设施韧性。社区在面对冲击时必然需要所在城市的支持，这一支持的关键在于可靠的基础设施。如图2 所示，只有在社区与城市共同体之间拥有便捷的交通条件、成熟的通讯体系时，才能充分提升社区韧性，将危机控制于社区之内。

四是组织韧性。一方面，以社区治理组织（如居委会）为代表的社区正式组织应当具备韧性，能够在事件发生之时迅速启动应急预案并实现平战转换；另一方面，以邻里关系为主要表现形式的非正式组织应当具备韧性，居民间能够进行快速、充分的互助，并对正式组织的防控措施给予充分配合。

五是成员韧性。唯有人自身具备应对灾害的韧性，组织系统才可能具备韧性。如图3 所示，良好的成员韧性在突发公共卫生事件冲击下，能够促使社区中两类组织形成相互作用，实现组织韧性和成员韧性的共同提升，从而提升社区整体韧性水平。

2.2 作用机制

由前文可知，突发公共卫生事件对社区的冲击是非物理性的，主要是对社区稳定性的破坏。因此，韧性社区的作用机制实际上是对社区稳定水平的维系和发展。如图4 所示，假设社区初始稳定度为S0，其作用机制可划分为3 个阶段：

图2 基础设施韧性与医疗服务韧性的作用示意图

图3 组织韧性与成员韧性相互作用示意图

一是承受冲击。突发公共卫生事件的发生一般以出现首位（批）患者为标志，医疗服务机构承压、社区组织与成员受到心理冲击（B 点），稳定性迅速下挫至C 点（稳定度为S1）。随后，韧性机制发挥作用，医疗服务机构开展必要的救治与隔离工作，社区组织则在短时间内实现平战转换，整体稳定性得以维持（CD 段），韧性不足或完全无韧性的社区则无法维持稳定性（CD1段），甚至陷入无序之中（CD2段）。

二是韧性抵挡。在这一阶段，突发公共卫生事件影响逐步扩大，社区稳定性进一步下挫至最低点（L点，稳定度S2），社区韧性也主要在这一阶段体现：一是社区应急资金、应急物资的快速启用与补充；二是社区正式组织与非正式组织的高效联动、互相促进；三是社区与所在城市的充分协调、共同抵挡。在这一机制的作用下，社区稳定性水平随事件处理而波动上升至事件结束（E 点，稳定度S3），并高于初受冲击之时。

三是恢复再造。在这一阶段，突发事件已基本结束，社区核心任务在于实现社区功能与结构的恢复再造。具有韧性的社区将在短时间内恢复初始稳定性（EF段，稳定度S0），并有可能使稳定性进一步提高（EF’段，稳定度S0’）。而缺乏韧性的社区仅能一定程度上恢复稳定性（E1F1段，稳定度S0”），无韧性的社区则失去了恢复能力（D2-E2-F2段）。

图4 突发公共卫生事件中韧性社区作用机制图示

3 突发公共卫生事件中韧性社区的建设路径

针对突发公共卫生事件中韧性社区开展的研究，归根结底是要为未来社区建设提供参考，探索建设韧性社区的可行路径。总体而言，突发公共卫生事件中韧性社区建设路径可归纳为“加强战略设计与制度供给”“把握卫生风险与韧性水平”“明确韧性提升重点与方案”和“致力多元参与与监督”4 个步骤：

3.1 加强战略设计与制度供给

3.1.1 形成国家层面战略设计

社区作为国家治理的基本单元，其建设与发展必然离不开国家宏观层面的战略设计。党的十九大报告所指出的“加强社区治理体系建设，推动社会治理中心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”即是国家战略设计的重要体现。

就本研究而言，可考虑制定出台基于突发公共卫生事件中韧性社区建设的宏观战略规划或意见，就韧性社区的核心概念与基本理念加以清晰、合理的阐述，为各地区开展韧性社区建设与优化提供战略支撑。

3.1.2 强化各级政府制度供给

突发公共卫生事件中韧性社区的建设，在确定宏观战略规划、明确发展总体方向的基础上，应积极推进各级地方政府强化制度供给，结合本地区实际制定建设实施方案与促进政策，积极推进对现有社区的韧性评测与提升，积极推动规划中社区的韧性提升方案设计。从而为韧性社区建设与发展奠定政策基础，并为后续的资金与资源调配提供制度支撑。

同时，突发公共卫生事件作为非物理性冲击，社区针对其进行的各项韧性改造也相对更为简易、更可操作，政策及制度设计难度也同样有所降低。这一特征一方面保证了韧性社区建设的推进更易取得实效，同时也为日后进一步增强韧性水平，提升社区抵御各类突发公共事件能力提供了重要的政策与经验依据。

3.2 把握卫生风险与韧性水平

3.2.1 把握社区潜在突发公共卫生事件风险

突发公共卫生事件中韧性社区的建设必须充分明确社区所在地所面临的主要突发公共卫生事件风险。以我国为例，城市社区应重点关注各类高传染性流行病，如新冠肺炎、SARS 等；而农村社区则应重点关注人感染禽、畜源流行病，如甲型H1N1 流感等。同时，各类社区均应充分关注地域性公共卫生风险，因地制宜形成对社区风险的总体把握，为后续建设提供基础。

3.2.2 探索社区韧性水平的科学评估机制

在明确主要突发公共卫生事件风险的基础上，建立科学的社区韧性水平评估机制，明确社区韧性水平的薄弱环节，有着充分必要性。应当根据社区现实运行情况委托第三方机构，基于5 项基本维度设计评估方案，并进行分类评估。对于已建成社区，采取第三方机构、社区治理组织、社区医疗服务机构与社区居民综合打分的方式确定社区现实韧性水平及主要薄弱点。例如某社区“医疗服务韧性”指标得分较低，则该社区应以加强医护人员队伍建设、强化医疗备品储备、完善与上级医疗机构沟通协调机制等方式，提升社区韧性水平。对于规划中社区，应根据社区建设规划方案进行展望性评估，对能够预见的薄弱环节进行修改完善，并对依据规划方案难以测度的指标做出超前设计。例如，“成员韧性”指标在规划方案中显然无法直接测度，但可通过预先设计社区活动、提升社区宣传投入等方式提升成员预期认同感。

3.3 明确韧性提升重点与方案

在对社区面临风险与现有韧性水平做出充分把握与评估后，最为关键的步骤在于将相关理论与社区自身实际情况相结合，同时参考所在城市各项资源水平，遵循宏观战略部署与制度设计，确定社区韧性提升重点与方案。

3.3.1 关键韧性维度的充分强化

对于任何社区而言，都应首先强化韧性社区的关键维度，以达成基本的韧性抵挡能力。就本文研究而言，突发公共卫生事件中韧性社区建设关注的核心问题是如何在最短时间内控制卫生危机并实现韧性恢复，医疗服务韧性水平显然是最为关键的韧性维度。在这一韧性维度下，医护人员的充裕程度、医疗备品的储备能力、与上级医疗机构的协调能力等，均需作出科学安排和超前储备。以医护人员的充裕程度为例，在韧性社区建设规划与实践之中，应当充分估计社区医疗服务机构在面对突发公共卫生事件时可能的流量峰值，做出合理的医护人员储备规划，并通过建立社区间调配机制、建立应急医护人员储备机制等方式，保证危机发生时医护人员的快速到位与迅速反应。

3.3.2 实际欠缺韧性维度的优化

在充分强化关键韧性维度的基础上，社区应采取科学手段积极优化自身实际欠缺的韧性维度，尤其是要充分关注欠缺较多、与其他社区差距较大的方面。以组织韧性维度为例，无论是现有社区在组织韧性上表现欠佳，还是规划中社区通过科学评估认为自身的组织韧性水平可能欠佳，均有必要结合自身实际探索诸如加强宣传力度、组织应急管理培训、组织社区活动等途径，有效弥补自身欠缺。

3.3.3 社区韧性的个性化完善

在强化关键韧性维度、优化实际欠缺维度的同时，社区还应根据自身所在地区特色、居民组成结构等个性化特征，对韧性社区建设方案加以个性化完善，进一步加强自身应对突发公共卫生事件的能力。例如，对于以高校、工厂家属区为代表的高集中性社区，应当对群体性食物中毒事件给予更高关注，并建立起与对应高校、工厂的沟通机制，满足个性化需求。

3.4 致力多元参与与监督

3.4.1 将多元参与、共同促进作为基本宗旨

韧性社区的建设从本质上看是一种治理活动，需要社区各类组织、成员及社会各方力量的广泛参与。韧性社区建设有必要积极推动社会主体的多元参与，形成地方政府宏观把控、社区正式组织主要牵头、社区非正式组织积极配合、各级医疗服务机构协同共进、社会各界人士积极参与、社会资本等要素充分涌流的良好生态。

3.4.2 强化韧性社区建设过程的社会监督

突发公共卫生事件中韧性社区的建设，是一项事项庞杂、涉及主体繁多，且耗时长、资金流量大的系统工程，各项事务必须得到科学安排和合理设置。由此，在韧性社区建设与优化过程中，应当充分强化全方位社会监督，尤其是加强社区居民、社会各界人士、第三方专业组织对地方政府及社区正式组织的监督，保证韧性社区建设方案科学合理、各项公共事务及时公告、建设资金配置透明公开。同时，基于突发公共卫生事件的特殊性，还应积极吸纳各级医疗服务机构、医学院校、医学会等专业组织的意见与建议。

4 结语

韧性社区是近年来的学术热点，也将成为我国提升基层应急管理水平、尤其是加强突发公共卫生事件应对能力的有益思路。从理论本质上看，韧性社区是一种系统论的观点，即如何使社区这一国家基层治理系统在经济社会高速发展的现实中不断提升适应复杂变化、应对外界冲击的能力，从而维持系统功能与结构不受根本性破坏，并在抵挡冲击的过程中不断提升自身稳定性，应对未来冲击。本文以突发公共卫生事件应对为切入点，基于韧性社区理论，对突发公共卫生事件中韧性社区的内涵、作用机制与建设路径开展推演与讨论，以期为实现“提高应对突发公共卫生事件能力”的目标提供新思路。

不可否认的是，韧性社区作为解释力较强的理论，也同时存在抽象性较强的问题，在具体实践中如何实现量化控制、精准管理，仍是有待进一步探讨的问题。同时，基于对突发公共卫生事件中韧性社区的探讨，仍存在有待解决的问题，例如：如何构建其他类型突发公共事件下的韧性社区建设路径？如何形成科学可行的韧性社区评估体系？如何有效提升农村社区韧性水平？我国韧性社区相关研究仍处于相对薄弱的阶段，积极运用这一视角开展研究，将为更好面对现代性风险、提升国家治理体系与治理能力现代化提供新的契机。