底账清 保护更精准——辽宁省高质量推进自然资源统一确权登记工作纪实

文/吴昊 侯放 王文玉 图/董欣

辽宁辽河口国家级自然保护区自然资源确权登记测量踏勘

阳春三月，随着气温回暖，秋冬时节南飞的候鸟，又开始陆续飞回北方。辽宁辽河口国家级自然保护区也如期迎来了候鸟迁徙高峰，不仅种类丰富，数量也有提升。随着生态环境的改善，近几年，每到春天都有丹顶鹤、东方白鹳、雁鸭等种类的数万只大型候鸟回到这里歇脚。

以辽河口国家级自然保护区为代表，辽宁自然资源禀赋丰富，在全国处于区域发展战略重要位置。为了更好地保护这些珍贵的自然资源，辽宁全面贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设决策部署，高质量推进自然资源统一确权登记工作，服务支撑自然资源产权制度改革。2020年1月，辽宁省政府办公厅印发《辽宁省自然资源统一确权登记工作总体方案》，明确了全省自然资源统一确权登记工作目标、主要任务、计划安排和保障措施，标志着全省从上至下全面启动自然资源统一确权登记工作。当年，辽宁在总结前期试点工作经验的基础上，选取了特色突出的7个省级自然资源统一确权登记项目。目前，相关项目已经完成了地籍调查、底图绘制、资料入库等工作，并设立了界桩，为登簿发证做好了充分准备。

全面探索，总结各类自然资源确权登记经验

为全面开展自然资源统一确权登记积累经验，2020年辽宁完成的其他省级自然资源统一确权登记项目也都各具特色：白石砬子国家级自然保护区林木及野生动物资源丰富，其森林植被的原生性、物种的多样性、分布的地带性都具有非常重要的保护价值；北票鸟化石国家级自然保护区是辽宁唯一的古生物国家级自然保护区，也是重要的地质遗迹；大伙房水源地保护区是辽宁省重要的水源地，生态功能重要。此外，小凌河与中华鳖保护区相互重合，这两个项目成了开展水流与自然保护区确权登记的有益探索和尝试。

经过2020年辽宁省自然资源确权登记工作，辽宁省充分总结了各类自然资源确权登记工作经验，形成了已白石砬子国家级自然保护区为代表的动植物保护区确权登记工作基本做法及流程；以浑河、小凌河为代表的水流自然资源登记操作规程；并探索以北票鸟化石国家级自然保护区为代表的特殊类型自然保护区确权登记方式方法。同时，全面总结了自然资源统一确权登记工作中单元划定、权属调查、资料核实等技术环节工作方法及相关技术问题的处理方法，为全省自然资源统一确权登记工作全面推进提供基础参考。

服务生态保护，确保湿地生机盎然

辽河口湿地位于辽宁省盘锦市境内、辽河三角洲的最南端、双台子河入海口处，该区域由大辽河、双台子河、大凌河、小凌河等河流综合供水，形成辽东湾顶部延绵的永久性淡水沼泽、盐沼、沙滩和潮间泥滩湿地。苇海浩瀚，碱蓬滩涂绵延，构成了辽河口国家级湿地生态保护区中独特又著名的红海滩景观，这里也是世界第二大芦苇湿地景观。

在选取辽河口国家级自然保护区开展自然资源统一确权登记后，辽宁省自然资源厅（以下简称“辽宁省厅”）会同盘锦市政府印发工作实施方案，充分发挥盘锦市林业和湿地保护管理局主动性，明确项目任务、各部门职责，协助项目作业单位完成资料收集，工作底图制作。据了解，目前该项目已经按照登记标准和流程，开展了通告张贴、内业外业、成果核实等一系列工作。

以辽河口湿地为代表，湿地是辽宁重要的特色自然资源，总面积近1.4万平方公里。这些湿地分散于省内10大河流，其特点是不仅分布有大面积的芦苇沼泽、河谷溪流，而且还分布有山间阶地、人工林、灌丛地和草坡地等。目前，辽宁已建立湿地资源类型的保护区26个，其中国家级3个，省级6个。随着自然资源统一确权登记工作的陆续开展和完成，这些湿地生态资源将得到更充分、更完备的保护，持续保持盎然生机。

服务河长制，划清水流“四个边界”

辽宁共有大小河流3000余条，主要分布于辽河流域的5大水系。以流域面积看，5000平方公里以上的河流17条，1000至5000平方公里的河流31条。目前，辽宁已经全面建立河长制。

其中，浑河是仅次于辽河、鸭绿江的辽宁第三大河，也是省会沈阳市的“母亲河”，全长415公里，流域面积2.5万平方公里，流经沈阳、鞍山、抚顺、营口、辽阳、盘锦6市、24县（市、区）。鉴于浑河在省内独流入海，有利于省级探索水流自然资源确权登记，因此在2020年被列为省级自然资源确权登记项目。但也因为其流经范围广、涉及部门多、收集资料难，成为难度最大的项目。

为了探索更好地服务河长制，支撑保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态，辽宁省厅以水利部门提供的浑河划界管理范围为基础，充分利用第三次国土调查土地利用现状，以及水利普查、湿地调查、林地调查等各专项调查数据成果，经各流经地区县级政府依据实地调查核实成果，进行勘界确认后，划定了各段浑河的登记单元。同时，采用“图上判读指界，实地补充调查”的方式，摸清了项目的自然资源所有者主体及权属边界等权属情况，划清了“四个边界”。

建立全省统一的权籍调查数据库，确保成果扎实有效

在自然资源统一确权登记工作中，辽宁省统一开展了全省自然资源确权登记底图制作及省级自然资源权籍调查数据库建设工作，按照国家标准，结合辽宁省实际情况，以第三次国土调查数据为基础，全面搜集全省自然保护区、水流、集体土地所有权、用地红线等数据，经过坐标转换、汇总建库等数据处理工作，建立了省自然资源权籍调查数据库，并已完成了2020年7个登记单元数据汇交。同时，制定了辽宁省级重点自然资源调查与确权登记监理和质量检查监理工作方案、辽宁省自然资源调查与确权登记成果验收办法（试行）等辽宁省自然资源统一确权登记相关技术标准，项目实施过程中，组织监理单位和数据库建库单位，对项目进行质量检查和成果验收，先后开展了3次数据汇交和补充完善，确保成果符合国家标准。

辽宁在推进自然资源统一确权登记工作过程中，严格把握登记标准，确保成果扎实有效。2020年各省级项目实施期间，辽宁省厅、辽宁省水利厅会同项目涉及地级市政府，共同印发了工作实施方案。项目作业单位按照相关要求，形成了文字、文件、图件等系列成果：一是实施方案、技术方案、工作报告、质检报告等项目文字成果；二是成果审核表、单元信息表、界址标示表、审批文件等文件成果；三是自然资源分幅地基图、登记单元图、自然资源现状图等图件成果。

市级主动探索，树立省内工作标杆

除了省级项目，沈阳市也主动进行了自然资源统一确权登记探索。

在对全市236条河流进行调查梳理的基础上，沈阳结合河长制工作，选取辉山明渠先行开展水流自然资源确权登记。辉山明渠属于浑河水系，全长15.6公里，跨越沈河、大东两个行政区，上游为有堤段，下游为无堤段。此前，沈阳市水务局已完成河湖划界工作，且编制了“一河一策”治理及管理保护目标。项目实施过程中，沈阳市自然资源局收集了不动产登记数据、“三调”数据、基本农田划定成果、生态保护红线、森林“一张图”数据、水质监测及排污许可、河长制成果等成果，会同市水务局、沈河区政府、大东区政府联合下发了工作实施方案，并将方案直接下发至各乡（镇、街道），保障了后续相关工作的顺利推进。在首次预划登记单元时，工作人员重新对辉山明渠进行了全线实测，最终按照提防实际界线划定登记单元范围，在排除暗渠、上级河流交叉部分后，最终划定辉山明渠5个登记单元，最大程度减少了土地权属纠纷的问题。

具体工作中，沈阳采用无人机倾斜摄影测量技术，对部分区域进行了影像数据采集，生成了辉山明渠以及两岸地物的实景三维立体时空模型数据，总建模长度约9公里,面积3平方公里，模型分辨率为5厘米，可以清晰展示辉山明渠的自然资源状况以及河流受侵占和排污情况，并实现界址点采集等功能。这为相关自然资源的开发、利用、保护和管制，展现直接性、全景性、多维性的物体形态、现实状况和精准数据，提供了决策依据和重要参考。

据了解，2021年辽宁将继续开展仙人洞、大凌河等自然保护区和水流的确权登记工作，计划年底前完成所有国家级自然保护区、生态功能突出的省级保护区，以及不跨省域的省级重点河流的确权登记工作，并同步配合国家做好海域自然资源统一确权登记试点。同时，各市也将按照市级工作方案，以沈阳为标杆，推进市域内自然资源统一确权登记工作。