危险废物综合利用产品负面清单研究

仉博

（上海市固体废物管理中心，上海 200235）

1 引言

危险废物经营单位有处置、综合利用和收集三类。从单位数量和危险废物通量看，综合利用是主要方式，但管理较焚烧和填埋等处置方式薄弱［1］。以产品名义逃避危险废物监管等严重危害生态环境，生产过程也伴随排放大量废气、废水和二次危废固废，成为危废监管新难点和硬骨头［2-3］。负面清单管理模式可以全面梳理监管对象负面行为特点，有的放矢开展监管，促进行业规范化。

2 对象和背景

2.1 综合利用产品

本研究对象为危险废物经营单位，不包括自行处理并生产、销售再生产品的产生单位。利用是指从固体废物中提取物质作为原材料或者燃料的活动。根据关键词“提取”的不同方式，以S 市为例，主要综合利用方式及产品有5 类：（1）反应提取，向危险废物中投加化学品通过反应生成、提取有价产物，如生产再生氢氧化铜、氢氧化镍、氯化镍、三氯化铁、氯化亚铁、海绵铜、芳烃聚酯多元醇、硫酸铵；（2）物理去杂提纯提取有价物质，如生产再生油品、有机溶剂（醇、苯、酮、烷、酯）、硫酸、磷酸；（3）物理集聚提取有价物质，如生产铜粉、铜锭、贵金属金银铂钯铑；（4）去除沾染污染物恢复基体功能，如生产再生活性炭、再生塑料桶、再生钢桶；（5）去除沾染污染物获取再生资源，如废铁。

2.2 管理规则

利用固体废物（包括危险废物）生产的产物并非全都可以作为产品，不满足条件的仍然需要按照固体废物（甚至危险废物）管理。GB 34330—2017《固体废物鉴别标准 通则》规定了其作为产品的“3 个前提条件”：（1）符合国家、地方制定或行业通行的被替代原料生产的产品质量标准；（2）符合相关国家污染物排放（控制）标准或技术规范要求；（3）有稳定、合理的市场需求。

2.3 主要问题

近年来危险废物综合利用行业问题频出，以产品名义逃避监管、名义上销售产品暗中补贴接收单位、擅自改变生产工艺或不处理废物直接转卖、在废水处理站稀释排放危险废物、所谓产品在下游单位不使用却被倾倒、使用过程造成人身伤害或污染超标等事件时有发生［4-5］。

2.4 负面清单管理模式

负面清单（Negative List）一词在我国最早出现在《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》中，相当于投资领域的“黑名单”。负面清单管理模式在产业准入、质量监管、教育、科技、信贷、建设、政府采购、反腐败、生态环境等领域逐渐被探索应用，成效显著［6-9］。清单式管理具有全面提醒、细节提醒、简单实用等特点。“负面”二字不但包括已有明确规定或罚则的违法行为，还包含了有悖于管理目标实现的不良行为。建立危险废物综合利用产品负面清单的目的是识别违法或风险行为，完善监管体系并指导企业开展积极经营。

3 研究方法

3.1 成本收入法

本研究从综合利用单位获取经济利益的方式即成本收入法入手，建立由代表经营行为利益的变量因子构成的利益公式。因子变动通常包含了负面行为信息，经营单位为获取最大效益，会调整各变量因子从而降低成本或扩大收入。涉及利益的经营过程分析及变量因子的全面性是利益公式准确性的关键。若利益公式总体不平衡或为负值，则经营逻辑构成重大疑点，监管部门应予重点关注和挖掘线索。

3.2 经营过程及利益因子

综合利用单位经营过程可分为市场阶段、生产阶段、污染治理阶段、销售阶段4 个部分，详见图1，诸多环节和因素会影响经济利益。在市场阶段主要判断危险废物是否在资质许可范围内、自身技术是否能够利用。在生产阶段需要投入人力物力开展有价物质的提取或污染杂质的去除，将废物变为产品，关键在于应按照环评及危废许可证核定的工艺开展生产。污染治理阶段是环境部门传统的监管重点，但由于物料平衡的常态化变动特点，很难确定产品、污染物或二次废物的真实数量［10］。销售阶段关键在于检测是否符合产品质量标准，后续是否被合理使用。

图1 危险废物综合利用单位经营过程流程

3.3 利益公式

表1 综合利用单位利益公式变量因子构成

利益公式及变量因子分析可以探索综合利用单位可能试图在哪些环节降低成本和扩大收入。

危险废物经营单位利益公式为：

4 结果与讨论

4.1 根据公式推导负面清单

根据利益公式和变量因子的变动方向，结合管理实践（特别是违法违规行为案例），推导梳理综合利用单位相关负面清单，详见表2。负面行为主要围绕“综合利用产品符合质量标准”和“按照核定工艺处理危险废物”两个核心问题展开，涉及前期市场行为、厂内生产行为、污染治理行为和销售行为的各个环节。值得注意的是，经营单位可能不单纯追求某个环节收入的最大化或成本的最小化，而是整体利益最大化。

表2 根据利益公式和变量推导的负面行为清单

续表

4.2 绝对值及比例关系

利益公式中收入与成本因子绝对值和比例关系分析，可用于经济模式合理性及不良行为识别。例如，当产品价值（R销售）比较低（如小于100 元/t），说明产品使用价值不高，原因可能是有价物质含量低、使用前仍需进行处理等；当原危险废物收取了处置费（D处置费＞0），说明废物比较难处理、有价物质含量和经济价值低，会相应导致处理成本（Cost生产投入）高、污染治理成本（Cost污染治理）高；废物经营量大但环境治理费却很低等，表示企业可能不会正规处理废物。当产品运输费用较高、占产品价值比例（即i＝Cost销售运输/R销售）较高，意味着价值不高的产品需要长距离运输，合理性值得怀疑。

4.3 负面行为

4.3.1 与产品质量标准相关的负面行为

（1）未建立综合利用产品质量管理体系。按照产品质量管理规则，企业应该对原料、生产过程、生产环境、产品质量检测、产品标识、产品退货等进行全面质量管理，但目前这方面比较薄弱。

（2）无相关标准导致很多利用单位不合规。再生溶剂（尤其是混合型溶剂）、汽车尾气催化剂生产的铂钯铑合金，经清洗再生的塑料桶、复合式中型散装容器，废线路板物理处理产粗铜粉、废线路板干馏处置后含铜产品、粗铜以及海绵铜等综合利用产品，暂无国标（行标或团标），但这些企业的存在是客观需要。

（3）已有相关标准过高不符合行业实际。不少溶剂［如二氯乙烷、丁酮（甲基乙基酮）、N，N－二甲基甲酰胺、二水合氯化铜（氯化铜）］虽然有国家标准，但属于“化学试剂”级别。GB/T 13587—2006《铜及铜合金废料》中“铜合金屑”要求“夹杂物小于5%”，而废线路板物理处理产粗铜粉实际铜含量只能达到80%左右。团体标准《废金属包装容器再生技术规范（征求意见稿）》要求清洗桶洁净度“在再生钢桶内距桶口15 cm 处”“监测非甲烷总烃值不得大于70 mg/m3”，采用溶剂清洗的企业难以达到。

（4）已有相关标准过低给行业造假提供空间。HG/T 4699—2014 《再生氢氧化铜》适用于含铜污泥、含铜废液的再生，铜含量15%以上即为合格；假如某企业生产的产品铜含量高（如40%），即使掺入低于15%的不合格产品或不含铜的污泥，也可检测“合格”。

4.3.2 与核定工艺相关的负面行为

（1）接收不适合的危险废物赚取处置费。例如，处理含铜废物的经营单位工艺设施通常对进料铜含量有要求，过低（如低于6%）则无法有效提取，实际是进入废水或混配产品。

（2）不经接收或接收后不经处理直接销往下家。下游单位可能是使用单位，常见情形为品质较好可以直接使用（或梯级利用）的废有机溶剂、废矿物油等，也可能是加工处理同行单位，通过转卖差价获利，例如，1 万元/t 成本购入含铜废物以1.5 万元/t 价格销售给提铜单位（价格差的原因可能是市场优势或当地监管水平造成的投入成本差异）。

（3）擅自改变生产工艺。原定生产产品A，但实际生产的是产品B；原核定生产工艺为A，实际采用工艺B。例如，某含铜废物综合利用经营单位，利用含铜废液、含铜污泥生产硫酸铜产品，但实际变更为生产硫酸亚铁和海绵铜，原因是海绵铜比硫酸铜更容易销售，还可以减少废水产生、减少硫酸雾，大幅减少二次危废。又如，仅进行粉碎、压块等，将仍残留大量漆渣、树脂等污染物的塑料、铁块/片出售。

（4）进行了“处理”但未经实质性提取。常见情形为高低品位废物通过“混配”达标。还可能在原生危险废物中掺加目标物质，如向含铜污泥、电镀污泥中添加铜粉提高铜含量指标，使危险废物变身符合标准的“产品”，在废矿油中混入浓缩乳化液，热值指标仍可能符合。

4.3.3 与下游使用相关的负面行为

GB 34330—2017 是对危险废物综合利用行业影响比较大的一部标准，与之前《固体废物鉴别导则（试行）》相比，一个重要变化是不再承认企业标准，必须是“国家、地方制定或行业通行标准”。相关标准绝大多数针对用普通原料生产的产品、未包含危险废物可能夹带进来的杂质指标。综合利用产品价格通常比新料生产的产品价格低，使用单位愿意采购，若不加以限制，可能造成风险，如用于食品或间接进入生物圈的风险。例如，再生硫酸铵可能用于农肥，再生硫酸铜可能用于与人体接触的泳池消毒剂，废酸再生三氯化铁、聚合氯化铁可能用于自来水净水剂、废水絮凝剂，可能导致出水重金属指标超标。最大的风险在于没有价值的物质（实际属于废物）被当作产品流通，其逃避监管的后果通常是被抛弃、倾倒。

5 结论与建议

5.1 主要结论

综合利用行业“有进有出”的特点使监管难度高于“只进不出”的处置型单位。该行业主要依靠销售产品获利，也可能向原产生单位收取处置费。由于加工生产和污染治理均需投入人力物力成本，企业可能不正规处理废物，进而衍生出各种负面行为，主要围绕“综合利用产品符合质量标准”和“按照核定工艺处理危险废物”两个核心问题展开。利益公式中收入与成本因子绝对值和比例关系分析，可用于经济模式合理性及不良行为识别。缺乏标准，或已有标准过高、过低、无针对杂质指标等情况，成为综合利用行业管理和发展制约因素。

5.2 主要建议

（1）开展分级分类管理。已收取处置费、价值低价格低（如每吨几十元）相比付费购买废物、价值高价格高（甚至是金银贵金属）的产品，远距离长途运输相比就近销售的综合利用产品更容易被抛弃。下游利用单位持有危险废物经营许可证的，则风险小很多。

（2）提倡定向使用管理。综合利用产品毕竟来源于危险废物，即使符合标准也不宜用于食品、农业等。放任其像普通产品那样自由流通，可能会造成风险。经评估和备案的定向使用可以限制流通以控制风险。

（3）完善标准指导引领。目前非常缺乏行业针对性的产品质量标准，与大力倡导综合利用的要求差距很大，制定完善适用标准可以形成强有力的引领，是全面规范的基础。

（4）拓展监管部门职责。生态环境部门并无产品质量监督的法定职权，没有处理产品质量违法行为的罚则执行权，而作为产品质量监管主管部门的市场监管部门对综合利用产品尚未关注。