陕西农民工返乡创业金融支持的制约因素及解决路径

陈长民 贾万金

摘要：农民工返乡创业，可以激活农村经济发展的潜力，有效纾解农民工就业压力，助推乡村振兴战略的深入实施，催生民生改善和社会和谐稳定。农民工返乡创业离不开金融支持。从陕西省的情况看，全省金融支持农民工返乡创业取得了显著成效，但还存在金融机构贷款供给与农民工返乡创业资金需求不匹配、创业担保难度大、农村信用环境有待优化、农民工自身创业资源禀赋不足等制约因素。为此，需通过加大政府的引导扶持与融资支持、提高金融机构服务能力、健全创业担保制度、优化农村信用环境、推进创业培训及为返乡创业提供人才支持等路径予以解决。

关键词：返乡创业 金融支持 制约因素 解决路径

*基金项目：陕西省软科学研究计划项目《陕西返乡农民工创业融资环境评价与对策研究》（2020KRM153）；陕西省社会科学基金项目《陕西金融精准扶贫效率评价与对策研究》（2017D018）；陕西省教育厅科研计划项目《互联网视角下陕西金融精准扶贫模式与路径研究》（18JK0983）。

农民工返乡创业，可以激活农村经济发展的潜力，有效纾解农民工就业压力，助推乡村振兴战略的深入实施，催生民生改善和社会和谐稳定。农民工返乡创业离不开金融支持。探讨陕西农民工返乡创业金融支持问题，对制定更为合理的农民工返乡创业金融支持对策、提高农民工返乡创业水平从而推动陕西农村经济发展具有强烈的现实必要性。

一、陕西省农民工返乡创业金融支持的实践与成效

陕西省农民工监测报告数据显示，2019年陕西农民工总人数766.7万人，其中1980年以后出生的新生代农民工人数占比54.4%。据陕西省人力资源与社会保障厅数据，截至2018年底，陕西农民工返乡创业总人数48.1万人，创办企业25.84万个，累积投资资金414.4亿元，相比2010年分别增加1.4倍、1.7倍和7.1倍。陕西农民工返乡创业的行业领域分布较广且分散，涉及农林牧副渔业、居民服务、修理和其他服务业、批发和零售业、餐饮业等十几个行业，其中从事种植、养殖和以此为基础的特色旅游业占比30%以上。创业类别仍以劳动密集型产业为主。

（一）农民工返乡创业金融支持的实践

近年来，陕西省先后出台了一系列金融支持政策与措施鼓励农民工返乡创业，如《农村劳动力转移就业创业行动方案》（2014-2020）、《陕西省人民政府办公厅关于支持农民工等人员返乡创业的实施意见》、《陕西省推进普惠金融发展规划（2016—2020年）实施方案》、《陕西省创业贷款信用乡村试点办法》、《关于实施创业担保贷款支持创业就业工作的通知》、《陕西省创业担保贷款实施办法》、《关于进一步用好创业担保贷款支持脱贫攻坚的通知》等。2020年5月，陕西省人社厅、财政厅和农业农村厅联合印发《关于进一步推动返乡入乡创业工作的若干意见》，进一步从融资支持等方面发力推动返乡入乡创业。

在实践中，陕西省不断增强农民工返乡创业的金融服务。主要表现在：一是鼓励银行、保險公司、期货公司、小额贷款公司和担保公司等金融机构在农村地区开展业务，为返乡创业农民工提供针对性金融服务。扩大抵押担保范围，积极开展农村承包土地经营权、农民住房财产权抵押贷款试点，从信用乡村建设与创业担保贷款管理等方面，增强农民工返乡创业担保贷款可得性，加大农民工返乡创业贷款力度。二是积极建设返乡创业示范县、返乡创业园区，引领农民工返乡创业，为不同类型的创业者提供创业引导，为初始创业者提供资金帮助。三是加大陕西省农民工返乡创业财政补贴和税费减免力度。2019年，陕西省关于进一步做好稳就业工作的意见提出，将农民工返乡创业一次性创业补贴从3000元增加到5000元，对于返乡创业企业场地租赁费用和水电费提供50%财政资金补贴。取消不合理收费，对于符合政策规定的农民工返乡创业企业，享受政府税收减免政策。2020年疫情期间，对于有返乡创业意愿的农民工优先办理担保贷款，给予充分的创业服务支持。

（二）农民工返乡创业金融支持的取得成效

陕西省从提升农民工返乡创业金融服务可得性，推进普惠金融服务体系建设，完善农村信用体系建设，优化农村金融市场环境，增加农民工返乡创业担保贷款等多方面加大对农民工返乡创业金融支持，目前已取得巨大成效。

这些成效主要表现在：一是全省信用乡村建设、扶持农民工返乡创业人数、发放农民工返乡创业担保贷款等方面均取得较快发展。延安市延川县和安塞县是首批创业担保贷款信用乡村建设试点县，也是首批信用乡村创业担保贷款获得者，此后信用乡村建设在全省其他各市快速发展。截至2019年，西安市累积建成信用乡村44个；咸阳市累积建成信用乡村39个，发放农民工返乡创业担保贷款总计1.9万笔，累积金额达16.78亿元，带动1.8万农民工返乡创业；汉中市建成信用乡村37个，扶持4.5万农民工返乡创业，平均每年发放创业担保贷款超过5亿元。二是返乡创业示范县、创业园区示范作用引领农民工返乡创业效果显著。截至2018年底，陕西已经建成省级农民工返乡创业示范县35个，省级农民工返乡创业园区18个，提前完成2020年建成农民工返乡创业示范园区10余个政策目标，有效带动了省域农民工返乡创业。与此相联系，全省专业大户、家庭农场、合作社数量分别达到10万户、6万家和4万个，主要农产品加工转化率达70%左右。目前，全省已建成农民创业孵化示范基地140个，省级农民创业孵化示范基地17个，并对获得省级创业孵化基地的给予50万到100万元的奖补。三是通过推动农产品进城、改善农村创业环境等方式，鼓励陕西省农村青年通过电子商务创业就业，激励了一批陕西新生代农民工返乡创业。

二、陕西省农民工返乡创业金融支持面临的制约因素

陕西省农村经济发展水平、农村居民可支配收入以及农村金融水平均相对较低，制约了农民工返乡创业。从金融支持角度来看，陕西农民工返乡创业主要面临以下制约因素。

（一）金融机构贷款与农民工返乡创业资金需求不匹配

陕西省现有农村金融机构可供选择贷款不能满足各种形式农民工返乡创业对金融的多样化需求，金融机构贷款与农民工返乡创业资金需求不匹配。一是农村金融机构贷款期限与农民工返乡创业生产周期不匹配。以农村信用社为例，农村信用社贷款多以小额短期信用贷款为主，贷款期限多在一年以下，而农民工返乡创业多以农业相关产业为主，生产、销售周期一般超过一年。对于创业企业来说，创业初期盈利能力较差，很难在创业第一年就可以归还银行贷款。二是农村金融机构贷款与农民工返乡创业资金需求额度不匹配。调查数据显示，农民工返乡创业资金需求量通常比较大，一般在10万元以上，部分创业资金会超过50万元。而作为资金供给的主力，农村信用社联合社以信用贷款、农户联保贷款和抵押贷款为主的贷款产品，贷款额度一般都控制在10万元以下，不能有效满足农民工返乡创业的资金需求。

（二）农村金融机構营业网点少，正规金融机构贷款供给不足

数据显示，2018年陕西省包括村镇银行、农村商业银行、农村合作银行和农村信用社在内总计农村金融机构3007个，农村金融机构从业人员29644人。全省共有1005个镇、1618万农村居民，平均每镇不足3个农村金融机构，每万人拥有农村金融机构从业人员不足19人。中国人民银行西安分行的数据资料显示，2013年以来，除村镇银行从业人员增幅较大外，陕西省农村商业银行、农村合作银行与农村信用社个数几乎保持不变，从业人员人数增长率不足2%。由于农村居民收入相对较少、储蓄能力低，商业银行不愿在农村地区设立营业网点，导致农村金融机构营业网点少、专业人才稀缺。同时，保险公司、期货公司、担保公司、小额贷款公司等金融机构主要经营目标和业务依然是城市，在农村地区开展业务较少。2015年以来，陕西小额贷款公司数量维持在270家，包括贷款数量、从业人员等增长缓慢。

陕西农村正规金融机构贷款供给不足，缺乏针对农民工返乡创业的贷款融资产品。据中国综合社会调查发布的数据，在966个返乡创业的农民工中，61.18%的农民工使用个人积累资金创业，17.18%的人从非正规金融机构获取创业资金，从混合融资渠道获得创业资金的农民工占比10.97%，从正规金融机构获得创业资金的返乡农民工仅占10.66%。由此可见，多数返乡创业的农民工依靠个人积累资金创业，融资较少。另据北京大学社会调查中心公布的2018年中国家庭追踪调查数据显示，相当一部分农村家庭都有银行贷款被拒经历，在接受调查的149户陕西农村家庭中，有66户有银行贷款被拒经历，占比44%。大部分农村家庭选择亲戚朋友借款，放弃银行贷款，金融需求约束严重。接受调查的农村家庭中，124个家庭有民间借贷经历，占总人数83%，有76%的农村家庭因生产经营需要资金，超过50%农户需要银行、信用社贷款，体现了农村家庭强烈的资金需求。农村家庭首选借款对象中，从亲戚朋友、父母子女借款占比接近60%，以银行为首选借款对象家庭的只占21%，还有15%的家庭不知道从哪里进行借贷；作为农民工返乡创业资金贷款的主体，陕西农村信用社联合社通过多渠道对农户、农业企业提供贷款资金，但针对农民工返乡创业贷款支出比重较小。

（三）农民工创业担保难度大

农民工通过正规金融机构获取创业担保贷款难度大，首先表现为缺乏有效担保物。作为创业担保的房屋抵押、物品质押、信用担保、企业担保与基金担保中任何一种方式，农民工都难以实施；银行贷款规定，个人贷款需以政府行政与企事业单位有稳定较高收入的人员做担保的要求，大多数创业农民工也难以达到。其次表现为创业贷款申请程序复杂且耗时长。申请创业担保贷款需要提交身份证、就业失业登记证、工商营业执照（经营许可证）、创业计划书等。创业担保贷款申请需要依次通过社区服务站、街道（乡镇）劳动保障服务所、（县）人社部门、担保机构、经办银行层层审批，耗时费力，创业农民工难以适从。

（四）农村信用环境有待优化

截至2018年底，陕西省建成信用查询网店总计234个，自助信用查询机器264台，出具个人征信报告201.5万份，建立农户信用档案626万户。虽然近年来陕西省重视农村信用体系建设，但因农村信用体系建设基础薄弱，很多农户的农村信贷需求主体信息没有能够进入到征信系统中，尤其是农户信用档案建立进程缓慢，整体水平较低，借贷双方信息不对称；由于正规农村金融机构资金供给缺乏，形式多样的民间借贷，甚至民间非法集资、高利贷等问题比较普遍；民间借贷风险大，金融监管成本高且相对落后。这些在很大程度上制约了农村信用环境的优化。

（五）农民工自身创业资源禀赋不足

返乡农民工自身创业资源禀赋不足，主要表现在：一是受教育程度不高，金融知识尤其匮乏。在受访的83户返乡创业陕西农民工中，初高中、高职文化程度人数占总人数85%以上，本科及以上受教育水平人数极少。返乡创业农民工大多是基层员工，仅学到极为有限的专业技能和管理知识，政府组织的培训大多以生产技术培训为主要内容，缺乏系统的金融知识培训，农民工金融知识储备不足，对相关政策理解不到位。二是创业资本积累不足，尤其是新生代农民工家庭收入有限，创业资金短缺，直接制约其返乡创业的顺利进行。三是部分农民工返乡创业具有典型的谋生性，一些人存有“小富即安”的小农意识，难以实现农民工返乡创业的持续性。

三、化解陕西农民工返乡创业金融支持制约因素的路径

（一）加大政府对农民工返乡创业的引导扶持与融资支持

一是政府投资建设信息平台，结合地方资源禀赋，推介有前景的农民工返乡创业的特色优势项目，克服创业内容和形式同质化、创业生命周期短现象，提升农民工创业的效能。二是建立政府创业投资引导基金，激发金融机构支持农民工创业的内生动力，吸引相关的金融机构、投资机构、企业和其他社会资金联合建立农民工返乡创业天使基金、风投基金，为农民工返乡创业拓宽直接融资的渠道。三是对农民工返乡创业进行多元化的金融支持。政府应以财政贴息、税收优惠等政策措施，对行业发展前景好的农民工创业企业提供创业初始资金支持，对其已经运行的创业企业提供经营资金支持；对农民工返乡创业企业吸纳就业困难人员、建档立卡贫困劳动力就业的，按规定给予社会保险补贴，符合条件的可参照新型农业经营主体支持政策给予金融支持；对优秀的返乡创业农民工，采取以奖代投的方式，支持做大做强；对返乡创业失败的农民工，按规定提供社会救助和就业扶持。四是加强资金的监督管理，为农民工返乡创业提供经营风险保障。

（二）提高金融机构对农民工返乡创业的服务能力

一是扩大农村金融机构对农民工创业服务的覆盖面。发挥互联网作为实现农民创新创业的载体作用，探索“互联网+创业企业+信贷”新路径，充分利用金融机构营业网点、手机银行等金融服务工具，增加陕西省农民工返乡创业资金可获得性。二是创新金融产品。鼓励银行、保险机构、期货公司等金融机构根据陕西省农民工返乡创业实际创新金融产品，尤其是探索相适应的信贷产品，增加在期限、额度上与农民工创业经营相匹配的贷款品种，积极开发相关保险品种。三是.优化信贷流程。推进联合审批和“一站式”服务机制，尽可能降低审批门槛，为创业者提供信贷、结算、代理、咨询和风险管理等多樣化的金融服务。

（三）健全农民工返乡创业担保制度

一是以政府财政资金为担保资金主要来源，建立农民工返乡创业担保基金，落实创业担保贷款优惠政策，对符合条件的返乡农民工创业担保贷款贴息加大支持力度。二是深化政府、金融机构以及农担公司的合作对接，为农民工返乡创业提供信用担保，着力解决返乡创业农民工与金融机构之间信息不对称和贷款困难问题。三是积极推进农村承包土地经营权和农户住房财产权等进行抵押贷款，在风险可控的情况下，可以适当放宽银行贷款抵押范围。四是探索建立创业孵化基地、返乡创业园区推荐免担保机制，对信用乡村推荐的借款人，可免除反担保。五是为农民工返乡创业投资提供风险担保，使其减少或规避因非理性的认知、跟风、简单重复、冲动和盲目性创业带来的风险。

（四）优化农村信用环境

一是发挥金融机构在信用体系建设中的核心作用，建立返乡创业农民工信息库和经济档案，完善其诚信台账管理。二是构建大数据增信机制，尝试提供与推广“互联网+大数据”网络信用贷款产品，为解决创业缺乏有效抵押担保财产等难题营造信用环境。三是规范民间金融市场，依法治理高利贷等不合理民间资金借贷，规范小额贷款公司贷款业务，消除高利率贷款等对农民工创业经营和投资收益的制约影响，为农民工返乡创业提供良好的信用环境。

（五）推进农民工返乡创业培训，为返乡入乡创业提供人才支持

一是加大农民工返乡创业扶持与优惠政策的宣传、解读工作，增强农民工的政策意识和创业的内生动力。二是政府牵头设立农民工返乡创业专项培训基金，加大多种形式的培训投入。结合返乡农民工的技能特长、创业项目特点和市场需求，采取远程培训、网络培训、农民夜校等灵活多样的创业培训形式，以及依托电商平台实施智慧农业、品牌推广等培训项目服务，着力提高返乡农民工的创业技能和创业水平，开拓其视野，培养其创业意识、机会识别能力、驾驭市场和抵御风险的能力。三是应对农民工返乡创业教育培训的实体单位及个人给予补贴、奖励。通过具有吸引力的薪酬奖励制度，吸引高素质的人才，尤其是金融人才，为返乡入乡创业提供人才支持。

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（作者单位：西安财经大学经济学院）

责任编辑：欣文