易地扶贫搬迁农村集中安置区后续社会融入的经验与思考

李竣 黄雨 何安华 倪坤晓

摘要：为了解易地扶贫搬迁集中安置社区治理和社会融入情况，农业农村部农村经济研究中心课题组于2019年12月赴安徽省安庆市岳西县来榜镇、温泉镇和冶溪镇进行了调研。本文介绍了当地在搬迁群众搬迁后社会融入工作方面的主要做法和面临的问题。

关键词：易地扶贫搬迁 农村 集中安置 社会融入

*基金项目：本文是国家发改委地区振兴司“乡村振兴背景下易地扶贫搬迁农村安置区后续发展研究”课题的阶段性成果。

易地扶贫搬迁是脱贫攻坚的重要手段，基于精准识别工作，2015年，全国有约1000万农村贫困群众生活在“一方水土养不起一方人”地区。易地扶贫搬迁成为这一批群众摆脱贫困稳定脱贫的精准扶贫工程，被纳入“五个一批”，并于2016年开始正式推进。当前易地扶贫搬迁工作已经取得了显著进展，并形成了大量可复制、可推广的经验。“搬得出”目标已经基本实现，“稳得住”和“逐步能致富”则成为考验易地扶贫搬迁工作效果的重要指标，而适应新环境、融入新家园是其中的关键。

从近两年出台的相关文件来看，易地扶贫搬迁工作重心已经转向后续扶持，集中安置社区治理工作成为易地扶贫搬迁后续扶持工作的重要内容。2019年6月，国家发改委、扶贫办、教育部、民政部等11个部委共同发布了《关于进一步加大易地扶贫搬迁后续扶持工作力度的指导意见》，标志着“易地扶贫搬迁规划建设任务已取得决定性进展，进入到以做好后续扶持为重点的新阶段”，文件提出“要全面加强安置区社会治理促进社会融入。”2020年3月，发改委印发《关于深入贯彻落实习近平总书记重要讲话精神决战决胜易地扶贫搬迁工作的通知》，明确指出“要切实将易地扶贫搬迁工作重心全面转向后续扶持，对于迁入人口万人以上的特大型安置区，省级层面要逐一研究制定帮扶工作方案，统筹整合省级相关部门政策资源予以帮扶，一揽子解决产业就业、社区管理、社会融入等后续发展问题。对于迁入人口3000人以上的大型安置区，要加大劳务输出力度，建立完善社区管理机构，加强基层组织建设。”同年10月，民政部、国家发展改革委、公安部等9部委专门制定《关于做好易地扶贫搬迁集中安置社区治理工作的指导意见》，明确“做好易地扶贫搬迁集中安置社区治理工作，是巩固脱贫攻坚成果的重要内容。到2022年，以党组织为核心的安置社区组织体系全面建立，社区综合服务设施基本完善，搬迁群众能够就近办理公共服务事项，有序参与社区治理，有效融入新社区生活。”同年底，习近平总书记在中央农村工作会议上强调“要强化易地搬迁后续扶持，多渠道促进就业，加强配套基础设施和公共服务，搞好社会管理，确保搬迁群众稳得住、有就业、逐步能致富。”为了解易地扶贫搬迁集中安置社区治理和社会融入情况，农业农村部农村经济研究中心课题组近日赴安徽省安庆市岳西县来榜镇、温泉镇和冶溪镇进行了调研，并总结了它们在搬迁群众搬迁后社会融入工作方面的主要做法和面临的问题。

一、安置点基本情况

来榜镇钟形安置点位于来榜镇来榜村钟形组，距镇区2公里，交通便利，环境优美。建设于2016年，项目建设总投资1158万元，其中房屋建设投入386万元，公共基础设施建设投入772万元。安置点征用土地154亩，其中建设用地21亩，搬迁户产业基地133亩，建房54套，建筑面积4825平方米，安置群众54户193人，覆盖8个村。

温泉镇易地扶贫搬迁集镇新区位于解放村大桥组，紧邻岳西县县城主城区，按照镇政府统规统建的方式进行建设。2016年10月完成规划设计和工程招投标，2017年9月主体工程完工并投入使用，11月完成扶贫工厂、绿化、亮化、区间道路等配套工程建设。该项目总投资2905.5万元，总建筑面积18752.8㎡。其中易地扶贫搬迁资金2227.5万元，建筑面积14394.5㎡，安置搬迁贫困户405人，搬迁户安置房10125㎡，扶贫工厂4269.5㎡。温泉镇政府整合资金678万元，配套建设区间道路、滨河道路、文化公园、扶貧驿站、党群服务和文化活动中心等，总计面积4358.3㎡。

冶溪镇石嘴易地扶贫搬迁集中点位于冶溪镇集镇区西南角，是2016年国家易地扶贫搬迁监测点，也是2016年全省易地扶贫搬迁现场会参观点之一。该项目采取“统规、联户、自建”模式建设，配套建设公共服务设施，2016年底全部竣工后，所有贫困户均实现了拎包入住，共安置贫困户33户116人，覆盖全镇9个村。

整体而言，岳西县的这三个安置点均是将搬迁户集中安置在本镇中心村某一村民小组，属于“小集中”模式。其中，来榜镇钟形安置点和冶溪镇石嘴易地扶贫搬迁集中点规模较小，安置点的管理由迁入地所在村委会和安置点管委会或理事会协调共管，而温泉镇易地扶贫搬迁集镇新区规模相对较大，且位于镇中心，由镇政府直接管辖（调研时该安置点管委会正在筹划当中）。由于均为本镇集中安置，三个安置点搬迁群众与迁入地文化习俗一致，文化融入难的问题并不明显。因此，本次调研集中了解三地在经济融入、心理融入、社会融入等方面的经验与问题。

二、主要做法和经验

搬迁群众由于生产、生活方式的变化，面临经济、心理、社会等各方面的挑战。这些挑战是影响“稳得住”和“逐步能致富”的重要因素，与搬迁群众的适应能力及安置地的软硬件设施、后续产业、管理制度和公共服务等密切相关，因此也是当地政府在后续扶持工作的重中之重。岳西县三个安置点“多管齐下”，为帮助搬迁群众顺利融入新环境和不断增强群众的获得感和幸福感做了大量创新性工作。

（一）大力发展后续产业和增加就业，促进经济融入

增加收入和增加就业是搬迁群众消除经济壁垒、实现经济融入的主要渠道，是搬迁群众适应美好新生活的经济基础，也是实现“逐步能致富”的重要举措。除光伏扶贫项目覆盖、技能培训、资产收益和公益岗位之外，三地因地制宜，在发展产业、增加就业、促进增收方面积极创新、各展所长。

1.发展特色种植业。来榜镇钟形安置点采用“2+2+2”模式，在钟形集中点周边流转土地133亩，为搬迁户发展2亩茶+2亩果+2亩菌（套种），年户均增收26000元。

2.扶持二三产业。温泉镇易地扶贫搬迁集镇新区依托4A级景区天悦湾养生景区、温泉公园和慧可居酒店，帮助安排搬迁户7人实现就业；依托温泉省级现代农业示范区、解放花海、扶贫工厂、镇区小型服装厂等，安排搬迁户在镇区就业37人。此外，温泉镇集镇新区紧抓县城北扩的机遇，强化招商引资，温泉镇集镇新区投资1.2亿元的布艺文化产业园项目和总投资40亿元的蓝城温泉小镇项目近两年能安排就业需求300人以上，进一步为易地搬迁户劳动力稳定就业提供保障。

3.重塑庭院经济。冶溪镇石嘴易地扶贫搬迁安置区根据当地居民习惯，在安置区周边以每户50平方米的标准提供菜园地，保留了搬迁户菜园劳作习惯，降低其生活成本。菜园地集中开辟，每块菜园地树立户主标识，不仅保障了搬迁户的正常生产生活，还避免了搬迁群众到处“开荒”，损害迁入地本地居民利益，引发矛盾和纠纷。

（二）全面加强社区管理和组织建设，促进心理融入

搬迁之后，搬迁群众原有的社会关系网络被打破，帮助他们融入新社区刻不容缓。岳西县安置点实行属地化、社区化管理，坚持管理与服务并举、安家与安心并重、打造新家园与营造“故土感”并行。

1.成立安置点管理委员会，加强社区管理。来榜镇钟形安置点由镇民政办牵头、所在村来榜村“两委”负责，成立钟形易地搬迁社区管理委员会（简称管委会）。安置点54户搬迁户分别来自8个村，每村推荐1个代表进入管委会，管委会成员平均年龄不到40岁。管委会主要任务是搭建服务平台，负责搬迁贫困户信息采集、政策宣传、环境卫生管理，反映搬迁群众诉求，共商处理民生事务，协调处理矛盾纠纷，解决搬迁贫困户生产生活困难。通过组建管理机构、明确管理章程，引导搬迁户实现自我管理、自我教育和自我服务，不断提高安置点社区管理水平。

2.“三套人马”齐抓共促，强化服务保障。冶溪镇党委政府成立了以书记镇长为“双组长”，班子成员和相关镇直单位的主要负责人为成员的领导小组负责领导、指导该项工作，石嘴村委会具体负责落实石嘴易地搬迁各项工作，同时成立以村民代表、搬迁户代表、村监督委员会代表共同参与的理事会，负责协调、监管、督查该项工作，形成了乡镇党委、村委会和搬迁点理事会共抓共管的服务保障格局。

3.培育社区文娱组织，增强归属感。钟形安置点社区成立以来，广泛开展新时代文明实践、文化体育和移风易俗科学普及等活动，增强搬迁群众的归属感。其中，组织开展文化活动4场次，组建广场舞小分队一支，群众自编自拍节目被安徽省电视台《喝彩中国年》节目采用。社区组织慰问困难户3户，自发组织及参与镇村组织志愿者活动6次，100余人次参与邻里互助（主要为搬入后安置点搬迁后的红白喜事活动），营造“守望相助”的和谐邻里关系。组织开展“农业技术培训进社区”、“法制宣传进社区”活动2次，发放致外出务工人员一封信75封。徐泉忠、王岳伟、王天乐、熊腾娇、鲁铜陵等5户家庭被来榜村评为“钟形社区示范户”。

4.激发群众内生动力，营造“共管共治”良好氛围。一是群众全程参与搬迁前期工作，尊重搬迁群众的意愿，有效调动了搬迁群众的参与积极性，培育和增强了搬迁群众的主人翁意识和参与能力。岳西县的易地扶贫搬迁前期工作牢牢秉持“四参与”原则，房屋户型群众参与选、住房群众参与建、工程质量群众参与管、新区环境群众参与护。安置住房多数采取搬迁户组建理事会自建或统建的方式，公共基础设施采取招标的方式统一建设；在户型设计、施工建设、材料采购、质量监管等方面，引导搬迁群众全程参与，确保群众的知情权、参与权和监督权，充分调度群众的积极性。二是从搬迁户中挖掘和吸纳新能人参与社区管理，积极引导搬迁群众广泛参与社区协商，形成共管共治新格局，保障安置点社区管理的有效性和可持续性。温泉镇易地扶贫搬迁集镇新区的搬迁初始，搬迁户垃圾随地丢弃等陈规陋习严重影响社区整体环境。当前政策下，安置点环境整治并无专项财政资金支持，如果由镇政府统一购买保洁公司服务，每年成本需要数万元甚至十几万元，既加重了镇政府财政负担，也不利于社区环境管理和维护的可持续发展。在镇政府财政全额负担和与搬迁户共管共治两种决策中，温泉镇政府选择充分发掘搬迁群众的内生动力。经过数天的“冷处理”，安置点搬迁群众中的某个能人自发勇挑重担，组织和领导搬迁群众打扫沉积垃圾，培养健康文明的生活习惯，自觉建设好、维护好共同的人居环境。在社区环境“意见领袖”诞生并发挥作用后，镇政府聘用该同志专门负责管理安置点环境卫生，每月补助其600元。三是共管共治制度。共管共治制度在减轻镇政府财政负担和行政力量投入的同时，还有利于安置点自发形成管理团队和规章制度，激发搬迁群众的主人翁意识和内生动力，共同建设安置点美好幸福新家园，为搬迁群众的“稳得住”提供了坚实的制度保障。

（三）不断提升公共服务和基础设施，促进社会融入

与住房一样，公共服务和基础设施能够被搬迁群众直观感受，极易与迁入地群众形成横向比较，是影响搬迁群众获得感和幸福感的重要因素。良好的和均衡的公共服务和基础设施，有利于提高搬遷群众对新环境的认同感、减轻其后顾之忧，是搬迁群众实现平稳过渡和融入新家园的前提和基础。它既包括水、电、路、网等硬件设施的共享，还包括教育、医疗、社保等服务的均衡。来榜镇钟形安置点现已达到“五有”、“五配套”，即：有新建住房，有产业基地，有服务中心，有文化广场，有卫生室；配套水、电、路、通信、绿化等。温泉镇易地扶贫搬迁集镇新区设施完善，生活便利。105国道从旁而过，新建成的滨河道路、温泉大桥都是该安置区主要通行道路，同时县城105路、102路公交车在该安置区旁都有停靠站。县城污水管网、供电、供水等设施均已经延伸至此。安置区周边建有幼儿园、小学、初中、高中、生活超市、医院、养老中心，停车场、公园等便民设施齐全，安置户生产生活便利。冶溪镇石嘴安置点搬迁户充分享受镇区便利以及完善的道路、供水、电力、教育卫生等公共服务设施，先后建成石嘴行政村情侣树县级中心村、石嘴标准化党群服务中心、文化休闲广场、乡村农民大舞台、全域旅游农家大院等，让搬迁户每年看到新变化享受新便利认同新家园，搬迁后在安置点的融入程度和居住幸福感稳步提升，以实实在在的成效让所有搬迁户做到“稳的住”。

三、问题与思考

在现有政策框架下，岳西县三个安置点较为圆满地完成了易地扶贫搬迁任务。由于搬迁安置规划标准高、迁入时间短，搬迁群众还处于适应新生活、新环境的阶段，很多隐藏的、深层次的矛盾还未全部显现。就岳西县“小集中”易地扶贫搬迁模式的座谈和调研的内容来看，安置社区打破了搬迁群众原有的居住形态和组织体系，再造了基层政权和自治机制。安置点搬迁群众多重身份，形成了并行不悖的两种经济关系和行政关系，影响安置社区后续有效融入程度，社区管理体制仍有待理顺亟需顶层设计。

（一）有关属地化管理与社区化管理结合的顶层设计空缺

安置点“小社区”与迁入地“大社区”职责关系仍待明确，不利于后续安置点管理和服务的可持续供给。岳西县三个安置点中，来榜镇钟形安置点成立了管委会，冶溪镇石嘴易地扶贫搬迁集中点成立了理事会，温泉镇易地扶贫搬迁集镇新区仍由镇政府直接管辖，但计划筹建管委会。来榜镇钟形安置点管委会是在县民政部和来榜镇政府支持下成立的群众性自治组织，与来榜村村委会在环境卫生等很多工作上互相协作。管委会8名成员并没有工作经费，属于义务服务。冶溪镇石嘴安置点的理事会也是如此，它由5人组成，理事会成员同样没有工资或补助。村委会与理事会的工作职责并不清晰。“有些村两委不好做的工作，都是理事会出头”，可见配合村委会工作是理事会的一个重要工作内容。但按照石嘴村村委会原计划，理事会将于搬迁工作完成后解散。当前易地扶贫搬迁工作政策支持力度很大，安置点的保洁、公共管理等费用一般由地方政府或迁入地集体经济承担，2020年后若政策性退出，在安置点“小社区”与迁入地“大社区”职责模糊的情况下，安置点管理和服务容易陷入“无明确负责主体”的境地。此外，“小集中”模式下，安置点搬迁群众来自不同的村庄，有些管理工作需要“点对点”服务，管理任务较重，职责关系的模糊和工作经费的缺失不利于这些管理和服务的可持续供给。

（二）有关迁出地村委会与安置点社区管委会共管共治的社会治理体系的顶层设计空缺

在现有“小集中”安置模式政策框架下，搬迁户可以自愿选择是否在迁入地落户，但由于主要生产资料仍属于迁出地，三个安置点没有1户愿意办理户口迁移。即便搬迁户自愿退出迁出地集体经济组织，但能否在迁入地落戶并获得当地集体经济组织成员资格，还需要经过迁入地村委会及其集体经济组织相关程序审核。因此岳西县三个安置点的搬迁群众均保留了迁出地的户籍，涉及户籍、村民评议等相关事项仍需返回迁出地办理或参加。由于很多搬迁群众来自较为偏远、自然条件恶劣地区，往返时间成本很高。此外，易地扶贫搬迁打破了搬迁群众原有社区边界，其生活甚至生产重点逐渐转移至安置点附近，原来紧密的社区内社会关系也随之淡化。在遵循熟人社会、人情社会规律和治理逻辑的内生性自治组织中，他们在迁出地村委会村民自治权的有效保障有待时间考验。

（三）有关迁出地集体经济和安置点“共有经济”两种并行的经济形态和经济关系的顶层设计空缺

安置点搬迁群众的迁出地村民和安置点社区居民的双重身份，还形成了迁出地集体经济和迁入地安置点“共有经济”两种并行的经济形态和经济关系，如何正确处理二者的关系也需要顶层设计。安置点搬迁群众属于迁出地集体经济组织成员，享有承包地、宅基地等生产生活资料和集体经济组织权利。在安置点，他们的产业扶贫资金集中投入到了某一产业项目，在动态管理意义上，形成了一个新的“共有经济”。如温泉镇易地扶贫搬迁集镇新区项目总投资2905.5万元。其中，易地扶贫搬迁资金2227.5万元，温泉镇政府整合资金678万元，后者主要用于配套建设区间道路、滨河道路、文化公园、扶贫驿站、党群服务和文化活动中心等。温泉镇政府计划在未来进行产权切割，易地扶贫资金形成的固定资产与镇政府资金形成的固定资产分离，前者成为搬迁集镇新区的“集体”资产，除了为新区搬迁群众形成持续性的资产收益外，还为新区公共事业和服务提供资金保障。搬迁户还在安置点附近以流转、入股等形式，间接获得了新的“生产资料”。如冶溪镇石嘴易地扶贫搬迁集中点创新“搬迁户+业主经营”的资产入股分红模式，将搬迁户的部分产业扶贫资金整合并投入建设石嘴脱贫产业示范园，先后发展石斛80亩、茶叶120亩、菊花30亩、经果苗木40亩，鼓励搬迁户以务工管理、入股分红等方式创收。这两种并行的经济形态和经济关系，使得搬迁群众同时获取了迁出地的集体经济成员身份带来的生产生活资料和新身份带来的生产生活资料两种发展路径和“退路”，不利于后续安置点的稳定发展和迁出地的规模化经营。如，某些地区出现的搬迁群众致富后回迁、迁出地发展强劲后回迁等问题。虽然岳西县采取预留人口面积、地基“打二建一”、“打三建一”等办法，为搬迁户预留今后扩建的空间和条件，待贫困户稳定脱贫后自主决定是否扩建，也无法彻底避免这种情况的发生。如，某些地区出现的搬迁后家庭人口增加、消亡等产生的分户回迁出地重新申请宅基地、迁入地宅基地继承等问题。

（作者单位：农业农村部农村经济研究中心区域发展研究室）

责任编辑：凌玉