扶贫车间高质量发展面临的问题及对策建议

张友鹏

摘要：作为脱贫攻坚与乡村产业振兴的重要载体，扶贫车间已经历从局部试点到大规模推广的“数量布局”阶段。当前，部分扶贫车间呈现出租赁低租金、运转低组织以及主业低涉农的“三低”问题，与乡村产业振兴总体要求存在差距。为推动扶贫车间在未来实现向产业振兴车间的转化提升，既需要政府与市场准确定位自身职能，又要积极发挥协同优势，从而使扶贫车间成为村集体经济贡献主渠道、青壮劳力回流场、主导产业增值地，实现高水平“质量提升”的目标。

关键词：扶贫车间 高质量发展 乡村产业振兴

作为脱贫攻坚与乡村产业振兴的重要载体，扶贫车间已经历从局部试点到大规模推广的“数量布局”阶段，为我国打赢脱贫攻坚战、如期实现小康社会发挥了重要作用。

一、扶贫车间发展概述

扶贫车间是“在脱贫攻坚期内，以壮大贫困村集体经济、实现贫困人口就地就近就业增收和资产收益为目的，以农产品初加工、手工业、来料加工经营等劳动密集型产业项目为主要内容，建设在乡村的生产经营活动场所。”最早发端于山东省-城县。-城县通过立足县域经济的家具、服装、纺织、发制品等产业优势，鼓励相关行业企业将生产加工车间建在村内，使村民特别是贫困户与留守群体不出远门就业，降低务工成本，增加经济收入。2017年2月，中央政治局就我国脱贫攻坚形势和更好实施精准扶贫进行第39次集体学习时，将山东“扶贫车间”纳入集体学习的12个典型案例之一。2018年1月，山东省发布全国首个《精准扶贫扶贫车间》地方标准（DB37/T 3082-2018），对扶贫车间的基本原则、项目引进、规划建设、运营管理、职责分工等加以系统规范，为各地扶貧车间建设运营提供了科学参考依据。

二、当前部分扶贫车间发展的“三低”问题及不利影响

“三低”问题是指当前部分扶贫车间所面临的租赁低租金、运转低组织及主业低涉农问题。其不同程度的存在，制约了扶贫车间实现高质量发展，难以在更高层次为乡村产业振兴提供系统化配套服务。

（一）“低租金”租赁限制了村级集体经济作用发挥

受制于地理位置偏远、交通设施落后、建筑规模有限等因素影响，部分扶贫车间在经历早期政策支持及舆论宣传热度下的“昙花一现”后，后期经营存在诸多困难，“叫好不叫座”问题较为突出。

一是难以签订较长期限的稳定租约。部分扶贫车间近年来频繁为寻找稳定租方所困扰，合同以一年一签甚至半年一签的短期合同居多，导致扶贫车间在“走马灯”式涉足众多产业的同时，难以形成某一稳定产业的经济优势，在培育持久竞争力方面面临较大压力。

二是租约规定的租金远低于市场正常水平。部分扶贫车间为避免闲置，对租金一再压低，多将租金确定在产业扶贫资金年收益率的下限。刨除对贫困户的定向补贴后，租金余额在村级集体增收项中占比偏低，对提升村级集体经济服务乡村发展职能贡献有限。

三是部分扶贫车间租金不能按期支付到位。受制于不续约扶贫车间将面临闲置、扶贫车间产权方可能承担问责风险等因素，实践中对承租方延期支付租金的行为往往缺乏相应规制，进而制约了村级集体对有限增收渠道的主动把握，并拉大与其他乡村的发展差距。

（二）“低组织化”生产模式延缓了生产效率提升

贫困村发展面临的突出问题，除村级集体经济增收力度较弱外，留守适龄劳动力缺乏亦成为愈发凸显的重要制约因素。近年来，伴随人口流动程度不断加深，农村传统意义上的“三八六一九九”①留守群体出现新的结构变化。突出表现在：留守妇女携留守儿童去配偶打工地工作、生活、学习成为常态，而其他留守村民年龄结构偏大，“三八六一走”“九九被留守”现象使得“招工难”正成为扶贫车间经营主体组织开展生产活动时面临的重要限制因素。与此同时，村内“被留守”群体无论是在接受先进生产理念还是在实际动手能力方面，其较松散的组织执行力也难以匹配现代化生产所要求的高质量与强效率。加之目前部分扶贫车间采取“送料加工，回收成品”的经营方式，对生产过程管理跟进力度不够，缺乏对务工群体的激励约束及绩效考核，务工人员存在“在岗不做工”“来去任意”的问题。部分扶贫车间在生产中存在较长的生产资料闲置期，产能利用率不高，“半开半闭”的运转状态难以符合产业兴旺的发展要求，应当引起足够的重视。

（三）“低涉农化”倾向降低了扶贫车间与农业高质量发展耦合度

无论是从产业发展的一般规律还是从扶贫车间设立的初衷看，服务农业主业、打造农业衍生价值的“第一阵地”，应成为扶贫车间产业发展的重点方向。特别是伴随农业供给侧结构性改革的深入推进，扶贫车间在打造“工业化农业”“服务业化农业”方面具有原料丰富与位置毗邻优势，更应主动与工业、服务业对接，靠前介入农业衍生价值增值关口并充分吸收。但从实际运转效果看，当前部分扶贫车间运营产业与乡村主导产业发展“各自为政”“两张皮”问题较为突出。一方面，部分乡村农产品仍主要以初级产品形态直接售卖，整体处于产业价值链末端，农产品本身能够挖掘释放的经济价值未能留在乡村内部；另一方面，部分扶贫车间产业仍以简单手工业或半机器半手工业为主要形态，且多处于该类产业价值链的初加工环节。扶贫车间务工人员存在不熟悉工作流程、对产业本身缺乏心理归属感等问题。这种“主导产业不赚钱，扶贫产业不愿做”的“双困境”，使得两类产业均难以实现质的提升，农村产业融合的经济价值释放出现了断层与脱节，并使农业高质量发展丧失了最易把握的载体，不利于乡村产业振兴特别是主导产业振兴。

三、在乡村振兴进程中促进扶贫车间高质量发展的对策建议

在如期完成脱贫攻坚任务后，加快实施乡村振兴战略将成为未来较长一段时期“三农”工作的重点。相应地，扶贫车间应聚焦乡村经济振兴目标，实现向“产业振兴车间”的提升转变。针对当前部分扶贫车间运营所面临的问题，为夯实扶贫车间转型升级基础，尽快适应高质量发展要求，应着重在以下层面统筹布局。

（一）注重政府作用发挥，使扶贫车间成为村集体经济贡献的“主渠道”

与一般企业的生产车间不同，扶贫车间的运营不能简单定位于产权方与承租方的市场交易行为，其在设立之初承载着党和政府对乡村经济振兴的殷切期盼，具有重要的社会公益属性。其作用有效发挥与否，直接关系到群众对党和政府惠农富农政策落地实效的评价。因此，在扶贫车间建成后，政府不能做“甩手掌柜”，应从制度层面加强配套服务与扶持。

1.根据租赁方签订租约期限不同制定差异化支持政策。建议精准细化分解当前有关扶贫车间的支持政策，避免“一刀切”，突出鼓励长久稳定签约的政策导向。对于签订较长时间租约的承租方，政府可在企业信用评价、践行社会责任表彰、加大公共购买力度等方面加以扶持，并纳入企业享受其他经济优惠政策的重要加分项。通过政策制定的导向差异，遴选出有志于为乡村经济振兴做出持续贡献的优质租赁方，稳定扶贫车间发展预期。

2.调整资金支出结构，提升扶贫车间租金水平。对于租金支付较上一年度有明显提升的企业（最低提升幅度可根据各地经济发展实际设定），建议政府通过税费抵扣、定向转移支付等方式，使企业在不增加运营负担的情况下提升向扶贫车间注资意愿。对于有意签订长期租约但在支付租金方面暂时存在困难的企业，政府可在履行必要监管与风险防控责任基础上，积极协调驻地城镇商业银行、农村信用合作社等小微金融机构为其提供小额低息或免息贷款，为承租方提供“雪中送炭”式的精准服务。这既是确保扶贫车间实现经济价值的重要途径，也是缓解小微企业用资燃眉之急和金融服务实体经济的实际举措。

3.顺应乡村产业振兴要求，提升扶贫车间租金在村集体经济的留存比例。伴随贫困户的脱贫，各乡村享受各类产业项目分红的人数将出现显著下降，这使得将节余出的扶贫车间租金纳入村集体收入成为可能。在乡村振兴战略深入实施的较长时期内，建议政府出台“稳中有升”且具有刚性约束力的政策举措，分时段逐步提升扶贫车间租金在村集体经济中的留存比例。除确保村内部分特殊群体（如重度残疾等失能群体）按规定继续享受扶贫车间租金分红外，村集体对节余租金应做到应收尽收，夯实村集体经济收入基础。同时，通过村民自治、乡镇协同、涉农部门监管等方式，确保村集体合法合规管理与使用所收纳租金，为开展村级公益事业发挥更加积极效用。

（二）吸纳龙头企业扶持，使扶贫车间成为吸引青壮劳力的“回流场”

重新聚集乡村人气，特别是吸引青壮年劳动力服务乡村发展，既可为乡村振兴奠定人才基础，也是缓解城市公共服务供给压力、促进城乡协同发展的有益途径。目前乡村青壮年劳动力大量向城市流动，除城市工作收入较高这一影响因素外，城乡工作岗位所配套的社会保障差异等非收入因素同样不能忽视。因此，实现青壮年劳动力向乡村扶贫车间回流，既与收入水平相关，又并非是单纯收入问题；既要确保其在乡村扶贫车间工作收入水平不降低，又要努力使其享受到在城市工作的同等社會保障，以实现“距离不远”“收入不低”“福利不减”等多重积极效果。因此，通过吸纳有条件的城市龙头企业与扶贫车间对接，使其成为龙头企业本身重要组成部分，不失为实现上述多重目标的积极尝试。

1.以乡镇下设的管理区（社区）为单位，推动所辖扶贫车间与龙头企业“报团对接”。乡镇下设的管理区（社区）一般管理若干个行政村，且各行政村地理位置毗邻、资源禀赋与经济发展水平相似、劳动力资源易于统筹调配管理，扶贫车间组团式发展具备便利条件，协同发展阻力较低。通过采取“龙头企业——乡镇下设管理区（社区）”直接对接方式，可使龙头企业在充分了解乡镇下设管理区（社区）发展禀赋前提下，将其产业链中某一环节实施具有一定规模的定向转移。有条件的龙头企业可将整个管理区（社区）所有行政村的扶贫车间打造为其某一副产品或生产环节的加工基地，务工人员在扶贫车间以龙头企业分部正式工人的身份务工，享受与在龙头企业总部驻地务工同等的工资水平与福利保障，既有利于扶贫车间产业持续发展，也有助于农村青壮年劳动力实现稳定回流。

2.精细分解产业链条，推动劳动密集型生产环节与对初级材料依赖性较强生产环节向扶贫车间下沉。对于龙头企业而言，除生产设备成本投入外，日益上涨的用工综合成本、生产用地租赁成本、物流成本等对企业利润提升也造成一定冲击。而扶贫车间驻地用工综合成本（如工人食宿与交通成本）较低，生产用地租赁成本也具有明显优势。对初级材料依赖性较强的生产环节而言，将初级材料在扶贫车间做简单加工后再转送至龙头企业总部进行深加工，其物流综合成本将会有较大程度节约。因此，龙头企业可将现产业链全链各环节做系统梳理，选取具有劳动密集型特征与对初级材料依赖性较强的生产环节向扶贫车间转移。这既可促使龙头企业心无旁骛聚焦产业链中主业环节经营、实现“轻装上阵”，也是龙头企业践行社会责任、推动扶贫车间成为龙头企业产业链环节的重要形式，有利于扶贫车间实现长期稳定的订单生产，有效解决“半开半闭”问题，提升扶贫车间产能利用率。

（三）促进政府市场协同，使扶贫车间成为乡村主导产业的“增值地”

在不同乡村资源禀赋、技术水平存在显著差异的现实面前，未来扶贫车间主导产业的确立应遵循市场与产业发展规律，做到“一村一策”。同时，政府应从乡村产业振兴全局视角对扶贫车间产业发展适当引导规范。针对当前部分扶贫车间涉农程度不同、机械化差异明显、盈利参差不齐的现实，建议从以下两方面入手，对扶贫车间产业作出分类发展的战略布局。

1.对于已具有一定工业化、机械化基础，且所在乡村农业初级产品产量较低，不宜发展农产品深加工行业的扶贫车间，可在政府引导、企业对接基础上，在生产国家重要公共应急物资领域发力。无论是从国家治理体系与治理能力现代化的制度建设导向，还是从应对诸如新冠肺炎疫情、洪涝灾害等突发应急与公共安全事件看，在日常加强重要公共应急物资生产及储备，对于在第一时间妥善处置突发问题、维护社会秩序稳定、降低事件负面影响尤为重要。目前众多已具有一定工业化、机械化基础的扶贫车间，为此类产业大规模布局提供了可能。同时，重要公共应急物资购销渠道具有长期稳定性，受市场波动因素干扰较小，产业具有劳动密集型特征，有利于扶贫车间引入并使劳动力获得长久稳定收入。因此，对于既有一定工业化与机械化基础，又对目前所经营产业认同度较低的扶贫车间，政府主管部门可在摸清其技术基础的前提下，积极引导相关行业企业与扶贫车间深度对接，向其布局产业链中部分简易操作环节，将扶贫车间改造升级为各区域重要公共应急物资生产子基地，从而实现务工收入稳定、物资产储提升、协同应对危机的多重目标。

2.对于工业化、机械化基础薄弱，且所在乡村农业初级产品产量较高，有条件发展农产品深加工行业的扶贫车间，可着重发展农业“新六产”。推动扶贫车间与乡村主营业态对接，是向乡村内部更多聚集农业“新六产”经济价值的重要途径，也符合乡村经济振兴与农民持续增收的目标导向。对于缺乏工业化、机械化基础的扶贫车间，继续经营對工业化、机械化水平要求较高的非农产业往往力不从心。在此情况下，建议其结合所在乡村农业初级产品产量较高的资源禀赋，逐步发展农产品深加工行业。考虑到部分扶贫车间技术基础较为薄弱，可由农产品龙头企业做技术指导，从劳动密集型生产环节入手，既易于上手、减小阻力，也能够吸纳就业、增加收入；对于由扶贫车间参与生产的深加工农产品，政府可通过相应政策支持，鼓励对深加工农产品具有持续稳定需求的部门与企业（例如航空公司航班供应零点餐食、大型会议茶歇供应等）与其建立长期合作关系。有条件的扶贫车间可进一步提升生产标准、发展“订单生产”，增强对市场个性化需求的匹配性，从而将农业“新六产”中的二产价值更多在乡村内部释放，为增强农业收入吸引力探索有益路径。

参考文献：

[1] DB37/T 3082-2018，精准扶贫扶贫车间[S].

Problems and Countermeasures for High Quality Development of Poverty Alleviation Workshops

Zhang Youpeng

Abstract：As an important carrier of poverty alleviation and rural industry revitalization， the poverty alleviation workshop has gone through the stage from local pilot to large-scale popularization of“quantity distribution”. At present， some poverty-alleviation workshops present the "three low" problems of low rent， low operation organization and low involvement in agriculture， which is far from the general requirements of rural industry revitalization. In order to promote the transformation and ascension from poverty alleviation workshops to industrial revitalization workshops in the future， both the government and the market need to position their own functions accurately， and also need to exert their synergy advantages actively， so that the poverty workshop to become the main channel of village collective economic contribution， the return of young and strong labor， leading industrial value-added， to achieve a high level of"quality improvement" goal.

Key words： Poverty Alleviation Workshop；High-quality Development；Rural Industry Revitalization

作者单位：山东省委党校（山东行政学院）经济学教研部

责任编辑：欣文

①指留守妇女儿童和老人三类群体。