巩固脱贫攻坚成果构建解决相对贫困的长效机制

中国农村财经研究会调研组

在党的百年华诞到来之际，我国取得了脱贫攻坚战的全面胜利，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。绝对贫困消除了，但相对贫困问题仍将长期存在，减贫工作任重道远，做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作，构建解决相对贫困的长效机制，是中长期的重大任务。本文基于河南驻马店部分地区的调研，总结脱贫成效，分析现存问题，提出了构建解决相对贫困长效机制的思路。

一、脱贫攻坚成效显著

（一）驻马店市巩固拓展脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接

1.加大投入，促进产业就业增收致富。坚持把产业和就业作为巩固脱贫成果和乡村振兴的根本之策，继续加大产业扶贫资金投入，确保财政专项扶贫资金50%以上用于产业扶贫；加大扶贫产业、就业带动增收力度，发挥全市扶贫龙头企业和带贫企业（合作社）示范引领作用，围绕特色种养业和加工业，促进一二三产业融合发展，带动群众融入产业链就业，实现持续稳步增收。

2.紧贴实际，着力抓好返贫监测帮扶。健全完善防止返贫长效机制，组织开展建档立卡“回头看”工作，对已摘帽县、已退出村、已脱贫人口，逐村逐户核实脱贫成效，规范履行省、市规定的脱贫监测户和边缘户摸底标准和程序；对已经识别纳入的脱贫不稳定户和边缘易致贫户，开展精准帮扶，加大“两业”转移就业和产业扶贫力度，拓宽增收渠道，做到“应扶尽扶”。

3.确保效益，强化扶贫项目资金监管。认真做好专项扶贫资金的分配、下达和及时拨付工作，及早发挥扶贫资金效益。精准扶贫资金对接扶贫项目库项目，规范扶贫项目实施流程，加强项目建设监督管理，加快扶贫项目落地见效。强化项目谋划，坚持资金来源和建设流程不变、资金规模不减等建设原则要求，规范履行项目入库程序，规范建设扶贫项目库。

（二）平舆县“互联网+健康扶贫”破解因病致贫返贫难题

1.建立精准识别的“四个数据库”。通过政府购买服务，开发“互联网+健康扶贫”信息系统，建立上下贯通的三级互联网诊疗平台，实现医疗机构分诊畅通、数据联通、资源融通。一是建立健康扶贫动态管理数据库，包含全县建档立卡因病致贫返贫人员基本信息、病种信息等信息。二是建立全县居民电子健康档案，记录全生命周期健康信息。三是建立全县医生信息数据库，乡村医生网络会诊可随时查阅医生信息。四是建立慢病人群数据库，利用APP软件进行慢病筛查功能，对贫困户身体指标进行比对，筛查出低危、中危和高危人群。

2.抓好“三个聚焦”。一是聚焦剩余贫困人口。对贫困人口因人因户施策制定帮扶计划，强化精准帮扶，提高农村低保覆盖率和补助标准，有重大支出疾病患者及重度残疾人全部纳入A级低保范围；对特困群众兜底保障，对贫困精神病患者集中收治，对重度残疾人实行集中托养，对县福利院进行改造提升，对老人户、独居户实行集中供养、托养或亲邻签订赡养协议等方式全部解决养老问题。

二是聚焦脱贫不稳定户。对全县脱贫不稳定户强化日常帮扶，坚持定期回访，落实各项扶贫政策，及时了解家庭收入和生产生活情况，对因各种因素影响导致暂时困难或收入明显下降的，采取有针对性的帮扶措施，防止出现返贫。

三是聚焦边缘易致贫户。对边缘易致贫户以解决实际困难为重点，帮助其发展生产和就业，对因病、因灾、因意外等原因收入骤减、支出骤增带来致贫风险的，及时发现、及时帮扶；对符合贫困户的做到应纳尽纳；给边缘易致贫户提供金融扶贫小额信贷资金帮扶，安排公益岗位；推行“防贫保”，兜牢三類重点人群底线。

（三）确山县围绕贫困户增收，压实责任链条

1.围绕持续增收，实施“三大工程”。一是实施产业带动工程。重点推进规模养殖、旅游产业、电商扶贫等六大类产业脱贫模式。二是实施就业增收工程。通过引导企业吸纳就业、引导公益岗位就业、引导转移输出就业、强化就业技能培训，实现“一人就业、全家脱贫”的目标。三是实施金融互助工程。完善县乡村三级金融扶贫服务平台，率先在全省实现县域金融服务“村村通”。

2.激发内生动力，全力推进带贫机制。通过政府搭台、龙头企业引领、干部带头、大户带动，建立利益联结机制，将贫困群众纳入主导产业链条。按照“一镇一业”“一村一品”的原则，采取“合作社+基地+贫困户”、“政府+合作社+金融机构+贫困户”等运营模式，建立“统一管理、统一品牌、统一销售”的管理机制，提高贫困户主动参与发展的积极性。

二、脱贫政策连续性稳定性值得关注

（一）政策措施连续性保障难

1.政策机制衔接不畅。目前正处于由绝对贫困转向相对贫困的过渡期，在实践中绝对贫困向相对贫困转变的体制机制往往衔接不畅，导致二者在衔接度、同步度上出现不同程度的断链。一是衔接政策匮乏。政策衔接方面还没有地方政府专门出台绝对贫困向相对贫困有机衔接细则及实施方案。二是组织衔接难。脱贫攻坚组织保障健全，而相对贫困时期的组织保障方仍存在不少缺位现象。三是项目规划协调难。无论是项目规划，还是项目实施方面，都没有完全做到解决相对贫困的项目与绝对贫困项目的有效衔接、统一部署。

2.财政资金持续投入压力大。虽然各级政府不断加大对脱贫攻坚和乡村振兴的投入，但与实际资金需求相比，还有一定差距。随着国家对“三农”投入不断加大，农业项目逐年增多，但这些项目大多要求地方财政进行配套，资金配套已成为欠发达地区财政的沉重负担，形成了上项目越多，配套越多，财政负担越重的尴尬局面，使地方政府处于两难境地，既想向上级争取项目加快发展，同时又承受不起随之而来的配套压力。

3.多元共振机制尚未建立。目前，“政府主导、市场运作、社会组织参与、民众主体”的多元扶贫机制尚未建立起来，充分发挥各主体积极性、建立多元扶贫工作体系是我国扶贫工作的努力方向。绝对贫困转向相对贫困时期，传统的救济式、输血式扶贫已难以奏效，少数地区还不同程度存在一些问题。

（二）巩固脱贫成果任务重

1.产业发展后劲不足导致帮带效益有限。通过持续培育和大力发展产业，产业带贫覆盖面和受益面不断扩大，但大部分扶贫产业是脱贫攻坚以来才发展起来的，产业基础薄弱，短期内很难形成完整的产业链，对标现代农业还存在农业产业化水平低、产业链条短、农产品附加值不高、抗风险能力弱等问题，一旦遇到市场风险，就会对贫困群众的增收带来较大影响，产业发展与贫困群众的利益联结还有待进一步完善，农民增收还有提升空间。

2.脱贫户增收存在“断血即返贫”风险。贫困户和老弱病残等特殊困难群体由于家庭抵抗突发风险能力弱，一旦出现家庭成员罹患重病、家庭子女入学或接受高等教育、遇到自然灾害等，极易出现返贫和新的致贫风险。尽管已将脱贫户和边缘人群纳入监测管理，加大帮扶力度，但目前能得到政策支持很少，如果按照贫困户享受的政策对待，势必会形成新的不平衡和攀比现象发生。更为重要的是，通过政策供给和不可持续的“财政补血”，并非解决贫困的最佳手段，在很大程度上存在“断血即返贫”的风险。

3.脱贫户内生动力有待加强。在脱贫过程中，受到不劳而获和小农意识等思想的影响，贫困户最关心的问题不是自己怎么干、怎么赚钱实现脱贫，而是政府能给多少钱，帮扶干部能帮他们干什么，“等靠要”思想严重，主动脱贫意识不强。在解决绝对脱贫后，仍然依靠上级安排项目、依靠社会帮扶、依赖救济政策兜底，自身发展动力不足。而且，此前部分扶贫工作过程中，仅靠教化去引导贫困人口，并未建立起有效的贫困激励约束机制，无法彻底转变部分人思想，进而不能最大限度地激发脱贫致富的内生动力。

三、构建解决相对贫困长效机制的几点建议

（一）做好相对贫困界定工作，构筑保障式扶贫机制

1.透视相对贫困主体特征，确立相对贫困人群。为了方便帮扶相对贫困群体，需要确定一个相对贫困的标准。相对贫困标准的确定不应再是一个具体的数据，而应是以社会的平均发展水平作为基准，把低于平均发展水平一定比例的人群都算成是相对贫困人口，它是一个动态的标准。比如以全国中位收入的一定比例，或是人均可支配收入的一定比例来确定这条相对贫困线。同时由于我国各地经济悬殊，各省可以根据自己的经济状况设定差异化的相对贫困标准体系，而并非要全国一个标准。

2.创新保障性减贫和开发性减贫方式，推进相对贫困人口走向致富路。当前，我们已经建立开发式扶贫与保障式扶贫并重的扶贫工作格局，而在相对贫困的治理中社会保障扶贫的作用将会更加重要。我国目前采取传统的扶贫开发路径所带来的减贫效果已日益呈现边际收益递减的态势。为那些为数不算特别巨大的、已能准确识别的农村贫困人口建立起以社会政策为主线，以社会保障为依托，以最低生活保障制度、社会救助制度、医疗援助制度、教育减免制度等为内容的农村保障式扶贫机制，是今后长时期缓解我国相对贫困的基本出路。

3.做好脱贫后的监测工作，及时干预返贫风险。一方面，要加大对相对贫困人口的医疗、养老、基本生活设施的投入等，建设针对相对贫困的多维扶贫体系，攻克福利贫困、能力贫困等相对贫困难题。另一方面，要对贫困人口“授之以渔”，通过贫困地区教育体系的改革，以健全的教育制度建设阻断相对贫困的代际传递，提高相对贫困人口自主脱贫、主动脱贫的能力。

（二）保持脱贫政策稳定性，财政支持突出兜底性与靶向性

1.发挥财政职能作用，为建立长效机制提供资金保障。随着脱贫攻坚深入推进，贫困地区经济社会虽然得到明显发展，但相对其他地区而言，仍然是欠发达地区。贫困群众脱贫后，虽然实现了“两不愁三保障”，但总体上仍属于较低收入群体，且脱贫后持续增收的后劲不足，抵御各类风险的能力仍然较弱，部分边缘贫困群众仍存在返贫风险。应对这些挑战，财政应继续加强对贫困地区、贫困群众产业发展、转移就业的后续帮扶，支持建立健全返贫监测预警和动态帮扶机制。一是要发挥财政改善民生的作用，补足农村的基本公共服务短板，加大农村公共基确设施建设，进一步改善相对贫困人口生产、生活条件。二是加大优质教育资源向贫困地区倾解的力度，相应提高贫困群体的教育水平，促进义务教育均衡发展。三是针对救为普遍存在的因病致贫问题，切实提高合作医疗和医疗牧助水平，提高贫困群体的健康水平。四是加快推进综合性村属文化设施管养，弘扬民风民俗，满足低收入群体日益发展的精神文化需求。由绝对贫困向相对贫困转换过程中，在全面评估现有财政支持脱贫攻坚政策的基础上，对脱贫攻坚财政政策进行完善，推动财政支持政策由特惠到普惠、由局部攻坚到促进区域-体发展、由集中式攻坚到常态化投入保障机制转变，推动建立相对贫困的长效机制。

2.创新财政扶持方式，完善多元化产业带贫机制。产业是带动贫困群体发展的必要条件，通过发展产业使得贫困群体收入增加幅度高于其他群体，能够逐步缓解相对贫困。发挥财政改善民生的作用，完善多元化产业带贫机制是相对贫困治理的重要内容。财政要创新资金投入方式，积极探索开展产业扶贫、资产收益扶贫等机制创新，采取政府和社会资本合作、政府购买服务、先建后补等多种有效方式，支持贫困地区产业发展。一是支持发展乡村特色农业。充分依托本地特定的气候、资源等客观实际，按照规模化、标准化的要求，培育特色农产品品牌，走特色化扶贫道路。二是支持农产品加工业发展。加大对各级现代农业产业园支持力度，推动农业产业链梯次提升至二、三产业，提高农产品的附加值，加快全产业链、全价值链建设，形成以市场带动农村产业发展模式。三是支持发展符合本区域的旅游产业。依托本地特有乡风民俗、历史资源、文物古迹等文化财富，大力发展特色旅游产业，以乡村旅游助力乡村振兴。

3.强化资金跟踪问效，不断提高资金使用绩效。一是完善财政扶贫资金动态监控系统平台，扎实做好扶贫资金动态监控系统的指标下达、录入、分配、支付、绩效管理等工作，有效实现预算安排到资金拨付、使用、监管、绩效评价的全流程监控，动态掌握每一笔扶贫资金收支使用情况，及时发现闲置挪用、虚报冒领等问题，确保扶贫资金及时到位、有效使用。二是加强与项目主管部门、纪检监察、审计等职能部门密切配合，定期或不定期地对财政扶贫项目资金的管理、使用、报账等情况进行联动协查，重点查处扶贫资金闲置低效、截留挪用、损失浪费、虚报冒领等问题。三是针对检查中发現的问题，及时指出并贵令限期整改落实到位，进一步改进监管和完善政策制度，堵塞监管漏洞，确保扶贫资金良性运行。

（三）做好乡村振兴有机衔接，推进集中攻坚向常态保障转变

1.为城乡融合发展补最大短板，以产业兴旺促农民增收。产业是由绝对贫困向相对贫困长效机制转换的核心纽带。一是因地制宜发展特色产业。明确重点特色产业发展方向与规模，将重点产业与新型经营主体、农户、村集体对接，支持“一村一品”示范村镇建设，探索多种方式村级集体经济发展模式。二是大力推进产业融合发展。支持贫困县创建一批全国农村产业融合发展先导区、国家农村产业融合示范园和具有区域特色的农村创业创新示范区；大力推进“互联网+农业”，让贫困户享受到增值收益，促进小农户和现代农业发展有机衔接。

2.坚持扶贫先扶智，对贫困人口“授之以渔”。一是引导贫困人口产生脱贫致富的主体意识，拓展其认知“宽带”。注重精神扶贫，改变其自卑的思想状态，变“要我脱贫”为“我要脱贫”。让贫困群体参与扶贫的全过程，实现贫困人口的治理自觉。二是注重提升贫困者的综合能力。重视教育扶贫，实现从学前教育到研究生教育全覆盖的精准教育救助，推广“职教富民”行动；注重技术扶贫，加大贫困人口创业的政策扶持和技术支持力度；注重健康扶贫，通过远程诊疗、健康快车等提高贫困地区医疗保障和服务能力。

3.紧抓农村人居环境改善，为脱贫致富创造良好环境。把发展多功能大循环农业作为一个重要的长期发展方向，做到种植业、养殖业、微生物产业、加工业、营销业、旅游业之间的联动和融合。加快构建农业农村生态环境保护制度体系，强化畜禽粪污资源化利用、化肥农药减量增效、秸秆地膜综合利用等。健全完善生态保护补偿机制。将落实生态补偿制度与推动经济欠发达地区转型发展结合起来，推动地区建立生态补偿、保护开发、建设发展相融相生的长效体制机制。

调研组组长：王朝才

调研组成员：马卫红申学锋王超李丽君吴锋李淑一

本文执笔：李淑一吴锋

责任编辑：宗宇翔