稳妥有序推进行政区划调整的思考

陆小成

行政区划调整是关系经济高质量发展、社会和谐稳定、民族安定团结、国家长治久安的重大战略举措。习近平总书记强调，行政区划本身也是一种重要资源。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将优化行政区划设置作为全面深化改革的重要工作部署推动。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力。党的十九届五中全会公报强调，要构建国土空间开发保护新格局，推动区域协调发展，推进以人为核心的新型城镇化。立足新发展阶段，稳妥有序推动行政区划调整是健全区域协调发展体制机制、完善新型城镇化战略的重要保障。

一、推进区划调整是加快区域协调发展的战略选择

（一）遵循全球城市化规律

城市化是人类社会由低级阶段演进到高级阶段的产物，是世界各国经济社会发展的共同趋势。许多发达国家早已完成城市化进程。联合国经济和社会事务部（UN DESA）发布的《2018年世界城市化趋势》报告显示：世界上55%的人口居住在城市中，预计到2050年，全球城市化率有望达68%。2018年，主要国家城市化率中，阿根廷、日本均为92%，荷兰为91%，巴西为87%，英国为83%，美国为82%，中国为59%。近年来，亚洲国家部分地区，如曼谷都市密集区、名古屋都市密集区、釜山都市密集区等积极探索行政区划调整，加快城市化进程，推动高质量发展。我国城市化率从1949年的10.64%增长到2019年的60.60%，增长了近6倍。根据世界城市演化规律，我国距离发达国家70%－80%的城市化率水平还有一定的发展空间。推动行政区划调整是遵循城市发展规律、实施新型城镇化战略的必然要求。

（二）打破行政区经济壁垒

我国城市化是在农村资源相对短缺、生态环境较为脆弱、城乡区域发展不平衡的背景下推进的。如果依然按照传统农业县的管理模式，会带来城市发展空间受限、产业升级缓慢、资源环境恶化等诸多困境，结构性、体制性的行政区划矛盾将更加尖锐。现实中，区域非规范竞争和城市化滞缓问题突显，部分行政区划设置不够合理，成为行政区经济的发展壁垒。如在相对落后地区，中心城市空间小，形成了“小马拉大车”现象。在经济快速发展地区，中心城市因空间受限、综合承载力不足，存在人口膨胀、交通拥堵、“摊大饼”式发展等难题。中心城市想发展无空间，周边县有空间难发展，存在利益分配不均、协同治理困难、产业恶性竞争等割据现象，成为我国经济社会发展不平衡不充分的重要桎梏。加快行政区划调整有利于破解行政区经济壁垒、区域城乡差距拉大等难题。

（三）推动区域协调发展

我国经济发展已经由传统农业型县域经济为主转变为现代服务业为主的城市经济阶段。有的中心城市辖区空间小、人口过度密集、经济回旋余地有限，需要进行区划调整；有的农业县与中心城区逐步融为一体，需要实行撤县设区（市）。推进行政区划调整，按照规模经济的要求，促进资源要素合理流动和优化配置，有效解决生产力与生产关系的内在矛盾，加快解放和发展生产力。这样既能顺应城市化进程，又能拓展城市发展空间，集聚更多的人口等发展要素，通过区域资源要素的优化配置和重组整合，减少区域和城乡差距，促进区域协调发展。行政区划调整不是简单的空间调整，而是整合区划资源要素，拓展新发展空间，实现高质量发展和新旧动能转换，推动区域统筹协调和整体竞争力提升。

二、优化区划设置是满足人民新期待的必然要求

（一）破解发展不平衡不充分难题

行政区划设置要以人民利益为旨归，优化区划设置，可以推动相对落后地区得到中心城市的辐射带动和优质资源配置，推动城乡一体化发展，满足人民对美好城市生活的强烈期待。长期以来，由于行政区划分割，严重制约了人口城市化进程，主要表现在政府提供的公共服务均等性、有效性和公正性等方面存在差距。如因行政区分割导致基础设施重复建设，或因投入不足历史欠账多、设施建设滞后、各部门之间协调难、各地区资源整合难等降低了公共服务的有效性。部分区域之间的财政税收、市民待遇等存在不平衡性，就业机会、利益分配等存在不公正现象。在此背景下，加快缩减区域差距和城乡差距，优化区划设置是顺势而为、民心所向。

（二）切实提升公共服务能力

优化区划设置是造福百姓、顺应民意的民生工程。随着人民生活水平的提高，越来越多的人进入城市生活和发展，期望能在城市接受更好的教育、享受更好的医疗条件、获得更高的服务效率和质量。从优化区划设置着手，减少行政层级或区划壁垒，促进行政区划模式与管理体制创新，加强机构改革和职能转变，切实提高行政效率，促进要素流动与合理集聚，降低管理成本，提升服务能力，更精准地贴近人民需求与期待。在实践中，许多城市在撤县设市设区等区划调整中，给予被撤销的县（市）一定时期的“特殊政策”，强化城市基础设施建设，提高公共服务水平，为百姓带来实实在在的好处。推动区划调整，可以增强城市集聚人口和提升公共服务的能力，增加就业机会，加快补齐民生短板，推动基本公共服务均等化供给，在补贴、奖励、救济、医保和养老等民生待遇上有所提高，让改革成果惠及广大群众。

■山市晴岚｜朱文鑫/摄

（三）以区划调整为引擎取得辉煌成就

新中国成立70多年来，特别是改革开放40多年来，我国取得的辉煌成就与党中央和国务院适时推进的行政区划工作密不可分。1980年成立深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区。1988年设立海南省、海南经济特区。1992－2011年，上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区等相继成立。进入新时代，行政区划加快优化调整，河北雄安新区等10余个新区相继成立。我国还加快撤县设市设区、撤乡设镇设街步伐，加强城市化以及特大、超大城市和城市群发展。2019年全国居民人均可支配收入30733元，其中城镇居民人均工资性收入占人均可支配收入的比重超过60%。从城乡结构看，2019年城镇常住人口84843万人，比2018年末增加1706万人。我国主要经济贡献是在城市实现的，城镇常住人口占比已超过60%。根据国际经验，城镇化率超过60%后，人口会加速向大都市圈、城市群和中心城市集聚。新时代行政区划调整，顺应了时代潮流，吸引更多的人口进入城市，有利于拉动内需，促进国内大循环，满足人民群众对美好生活的新期待，为推进区域协调发展、经济高质量发展提供新引擎、新动能。

三、稳妥有序推进行政区划调整的建议

（一）维护社会稳定大局

行政区划调整是根据城市化发展规律，加强顶层设计，循序渐进、积极稳妥，维护社会稳定大局。民政部数据显示，截至2009年底，我国尚有1464个县，855个市辖区。到了2019年末，已缩减至1323个县，市辖区数量增至965个。超大、特大城市率先步入“无县时代”，是这些地区本身高度城市化、符合城市自身规律的必然产物，是由传统农业社会进入工业社会以及后工业社会的发展成就，对增强中心城市辐射带动作用、推动区域高质量发展具有重要意义。从全国来看，在县级建制中还有较大比例属于县，撤县设市或设区在总量上仅占较小比例，符合我国长期以来县较多的客观实际，经济社会转型是一个漫长的过程，短时期内不可能将所有的县都变成市或区。

（二）依法依规科学论证

推进行政区划调整，是依据法定程序和区划标准，加强长远规划、科学论证的重要步骤。行政区划调整包括撤县设市设区在内，均是经过认真论证、严格审批的，标准严格、程序严谨。从流程上看，县及以上的区划调整一般由县（市）政府提出行政区划调整方案和风险评估报告后，经县（市）委研究通过并报市、省、国务院逐级审核，其中还要经过多次的组织考察调研、专家研究论证、征询各界意见等。行政区划调整方案须经民政部门组织专家论证和严格把关，最后才能上报国务院审核批准。目前，还有许多的省市区正在统筹谋划、合理有序推进行政区划调整工作，加强区划调整的专家论证、实地调研、风险评估等工作，避免调整引发舆论炒作和社会稳定风险，充分体现行政区划调整的前瞻性、科学性、严肃性、合理性。

（三）稳妥有序谱写新篇章

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足新发展阶段，根据现代城市演化规律、新型城镇化战略以及人民群众新期待的实际需要，循序渐进推进行政区划调整，积极稳妥优化空间布局，多措并举预防各类风险，特别是要警惕区划调整中及调整后可能带来的高度依赖土地财政、房地产泡沫、产业空心、环境污染等系列风险。行政区划调整的出发点和落脚点都是为了人民利益，在具体实践中要坚持以人民为中心的发展理念，多与人民群众沟通，及时化解矛盾，回应群众诉求，为民排忧解难。贯彻新发展理念，从人民群众最关心、最期盼的问题出发，掌握区划调整的社会舆情动向，健全风险管控体系，坚持稳妥有序、稳中求进推进行政区划调整，为推进国家治理体系和治理能力现代化、实现第二个“一百年”奋斗目标、加快建设社会主义现代化强国谱写高质量发展新篇章。