生态保护与脱贫攻坚相融共赢的“怒江模式”

刘金龙 朱舒宁

关键字：生态保护；脱贫攻坚；生态环境

云南省怒江傈僳族自治州充分利用特殊的生态地位，通过生态移民扶贫、生态补偿扶贫、生态产业扶贫三大板块实践，实现了在一个战场同时打赢脱贫攻坚战和生态保护攻坚战，创造了“怒江模式”。

一、自然人文条件和社会经济发展历程

（一）生态环境

怒江州拥有世界级的生物资源，动植物资源体量大，被誉为“动植物王国”和“生物基因宝库”，是重要的生物多样性保护地区。境内60.86%的国土面积纳入国有林、公益林、保护区范围，森林覆盖率达75.31%。怒江州境内保留了大量的、原始的、未受到人为干扰的森林、湿地、灌丛、草甸等生态系统。加之怒江州境内河谷深切，海拔相对高差均在2000-3000米以上，有着亚热带到寒带的多种气候、土壤，基本上涵盖了我国从南亚热带到寒带高山苔原带各植被带谱的特点，容纳了寒温带、温带、暖温带、亚热带性等植物类型。

怒江州拥有高黎贡山国家级自然保护区（怒江片区）和云岭省级自然保护区，总面积3995.79平方公里，占怒江州国土面积的27.18%。在怒江州，“三江并流”世界自然遗产地的国家级风景区包括月亮山景区（福贡）、老窝山景区（兰坪）、片马景区（泸水）、贡山景区（贡山），规划总面积2222.76平方公里，占怒江州国土面积的15.12%。怒江州境内江河密集、河川径流大、雨量丰沛，水能资源极为丰富，拥有怒江、澜沧江和独龙江三大干流和183条支流，分属怒江、澜沧江、伊洛瓦底江三大水系，水资源总量达955.91亿立方米。

（二）生态文化璀璨多姿

怒江州内居住了傈僳、怒、独龙、普米等22个民族，少数民族占总人口93.6%，是我国民族组别较多的自治州。丰富多彩的民族生态文化的共同主题是“敬天畏神”“自然崇拜”，从而形成了“人与自然和谐共存”这一朴素而深刻的法则，自然崇拜对怒江州生物多样性保护起到了十分重要的作用。

怒江州各民族的生活方式造就了特殊的生态保护文化，这样的生态保护文化养护着怒江的生态环境。长久以来，怒江州人民在游猎游耕条件下，对自然环境进行改造以满足生存和发展的需要。对于自然环境中无力改造的部分则加以精神和物质层面的文化适应，因此形成的生态文化观念是原始的、朴素的，是以敬畏自然、崇尚自然、尊重自然为基本特征的传统生态文化思想。怒江州各民族多有森林崇拜的传统，因而广袤的森林资源得以保留，涵养了水源，为生物多样性提供较好的生存环境。怒江州人民在历史的长河中与自然和谐相处，是他们世代生生不息发展的基础和动力。

（三）社会经济发展历程

1978年前，怒江州大部分乡村延续着长期自给自足的封闭自然经济状态，绝大部分村寨与世隔绝，过着刀耕火种的生活。

1978-2000年的怒江州处于缓贫与环境双输阶段（见图）。改革开放之后，随着人口增长、农业生产规模扩大，加之怒江州群众大多居住在山区，炊事、取暖、照明离不开对木柴的大量消耗，加快了森林植被的破坏，致使生物多样性减少、水土流失严重、土地生产力下降，自然植被恢复困难。

2000-2011年的怒江州处于破解生态保护与经济发展两难的阶段。随着生态文明理念的提出，怒江州提出“生态立州”的保护思路，着力实施“山顶封和禁、半山移和退、河谷建和育”的生态功能建设政策。而环境保护是系统而长远的发展问题，涉及生产生活方式和价值思维观念的根本转变，不可能一蹴而就。怒江州从此陷入生态保护与经济发展的选择困境。2011年怒江州贫困人口达31.29万人，贫困发生率高达71.1%，是全国扶贫攻坚最难啃的“硬骨头”之一。

2012-2020年，怒江州是一个集边疆、山区、少数民族、贫困于一体的特困地区，肩负着打赢脱贫攻坚战和生态保护攻坚战的两大艰巨任务。怒江州在“绿水青山就是金山银山”理念的指导下，坚持生态优先，铸造全方位系统性和整体性扶贫的格局，探索出一条边疆深度贫困地区生态保护和经济发展良性互动的可持续发展道路，实现了生态保护与脱贫攻坚的双赢。截至2020年4月，怒江州贫困发生率从56.24%下降到0.76%，独龙族、普米族实现整族脱贫。

二、生态扶贫的实践

（一）生态移民脱贫

生态移民是从改善和保护生态环境、发展经济角度出发，针对“一方水土养不起一方人”地区的贫困人口进行整体搬迁的一种扶贫方式。“十三五”期间，怒江州实际搬迁人口占2016年怒江州建档立卡人口的53.58%。截至2020年4月13日，建档立卡搬迁任务累计分房率为97.45%，入住率为97.00%。规划建设了67个集中安置点，完成了怒江州历史上最大规模的搬迁行动，10万贫困群众搬出大山，极大改善了贫困农户的生活条件。同时，对搬出地进行复垦复绿，加上对怒江、澜沧江两岸实施消灭“大字报地”等举措，减少了陡坡地耕作与全州2万多公顷坡耕地的修复，实现了生态修复与保护。

为给生态移民提供后续保障，怒江州探索了“政府+车间+贫困户”和“企业+扶贫车间+贫困户”的模式，在易地扶贫搬迁点建设民族服饰制作、草果编织、手工艺品加工、茶叶草果加工等扶贫车间和就业点，让年老体弱的搬迁户实现家门口就业。对安置点45岁以下劳动力开展技术技能培训，动员其外出务工。开发公益性岗位，确保搬迁群众“一家一工”。“十三五”期间，怒江州共建设41个扶贫车间，52个就业创业服务站（点），拉动易地扶贫搬迁建档立卡劳动力近5.1万人，2020年已就业31619人（实现户均1.25人就业），其中：生态护林员13699人，乡村公共服务岗位5266人，劳务输出11858人，扶贫车间就业796人。对迁出地相关土地政策进行调整，通过耕地指标易地交易、土地流转实施退耕还林、封山育林等政策，减轻山区资源超载的压力，恢复和扩大林草植被，遏制水土流失和生态环境恶化。

图 贫困与生态环境的恶性循环关系

怒江州通过生态移民有效降低了迁出区的人畜负载，减少和避免了生态环境的持续人为破坏和毁损，并对迁出地进行了有计划的修复，以恢复原有土地的生态性。通过改善安置区基础设施条件和加强社会兜底保障，保障贫困户的收入来源，对有条件的农户进行就业培训，帮助其外出就业，减缓山区生态压力的同时逐步提高贫困户的经济收入，以实现摆脱贫困和保护生态环境的双重目标。

（二）生态保护脱贫

怒江州通过落实生态补偿政策实现“脱贫一批”，用活护林员等公益性岗位，创新利用生态资金，推进生态建设与生态修复工程，通过生态扶贫专业合作社，让贫困户参与生态保护获得经济收入，实现生态保护与农户增收的双重效应。

怒江州98%以上国土都属于高山峡谷，难以开展高效集约的农业生产经营，随着生态补偿、生态修复与生态建设的逐步推进，生态保护成为脱贫的重要抓手。2014-2019年，怒江州累计完成退耕还林（草）51.28万亩，其中还林47.14万亩、还草4.14万亩，覆盖农户7.88万户，29.15万人（其中贫困人口2.64万户8.96万人）。天保工程落实森林管护1342.36万亩，聘用农村森管员1286人，安置森工企业职工218人。完成天保公益林人工造林9.85万亩，封山育林26万亩。完成陡坡地生态治理工程建设10.5万亩，向5718户农户兑现补助资金3150万元。2019年，怒江州共选聘13889名生态护林员，每户每年平均增加工资性收入9300元，人均增加收入2540元以上；此外，贫困户领取森林生态效益补偿、退耕还林等各类补贴约4000元左右，户均累计收入超过1万元，直接实现1万多户建档立卡贫困户脱贫摘帽，实现生态保护脱贫。

到2020年初，怒江州已成立185个生态扶贫专业合作社，让贫困人口参与怒江、澜沧江两岸生态修复治理工程，完成生态建设项目——“怒江花谷”的示范点建设49个，累计种植各类观赏苗木2429.95万株，占地23.76万亩，带动2.05万贫困人口获得收益，在生态修复中实现增收。

（三）生态产业脱贫

强化扶贫内生动力是产业扶贫的着力点。怒江州立足资源优势，形成生态种养业与生态旅游业两大生态产业板块。

1.特色种养业。“十三五”期间，怒江州立足资源禀赋，围绕发展“峡谷粮仓、特色经作、山地牧业、淡水渔业、高效农业”五大重点内容，巩固提高粮食生产能力，稳定发展粮食生产，发展壮大草果产业、中药材（黄连、重楼）产业、生猪产业、肉牛（羊）产业、特色畜禽产业、蔬菜产业、家禽产业、山药产业、淡水渔业、茶产业、水果产业等特色优势产业，优化农业产业结构。后期通过提质增效、优选品种，推动规模化、标准化种植，提高单产、提高品质，增加效益，带动贫困人口脱贫。大力发展林下经济，重点发展以草果为主的绿色香料产业；结合实际生态特色与市场需求，引导云木香、云黄连等特色中药材的种植；发展中华蜂、独龙牛、高黎贡山猪等特色畜禽养殖，以开展纯天然、纯绿色、高品质的生态农业作为品牌优势，增强怒江州农产品的市场吸引力。

2.生态旅游业。2019年，怒江州旅游业总收入64.4亿元，发展生态旅游成为怒江州实现生态保护与脱贫攻坚双赢的新思路。怒江州将优化生态环境促进旅游发展模式作为旅游发展的基础，以怒江大峡谷为整体，构建“怒江生态旅游走廊”“怒江民族文化走廊”，使之成为具有国际影响力的人文之谷、和谐之谷、生态之谷。怒江州确立了以“城镇为龙头、景区为重点、乡村为基础”的生态旅游发展路径，通过实施“四治三改一拆一增”和农村“七改三清”的环境整治行动，创造宜居宜业宜游的环境基础。扶持专业旅游合作社和旅游扶贫示范户，成立了贡山县雾里村木休沐里农民专业旅游合作社、福贡县赤恒底村旅游农民专业合作社，创办利益联结机制，加强农户组织化程度。依托30个旅游扶贫示范村项目，围绕民族服饰、手工艺品、特色种植养殖、民族非遗文化产品加工等劳动密集型产业，按照一村一车间的布局，在全州建设旅游扶贫车间。以特色旅游发展推动怒江州脱贫攻坚进程和贫困群众脱贫致富，既让当地群众分享了旅游发展红利，传承了民族文化，又保护了祖祖辈辈赖以生存的绿水青山，探索出了一条永续发展的旅游扶贫之路。

三、体制机制保障

（一）政治站位不断提升

怒江州把生态文明建设提升到“立州之本”高度，深刻把握“生态立州”的原则。先后编制完成多个怒江州生态修复的规划文件与绿色发展行动计划，这些规划以生态脱贫为原则，将生态保护、国土绿化、生态产业等脱贫措施向贫困村及建档立卡贫困人口倾斜，创新思路、创新模式，实现怒江州绿起来、美起来、富起来的目标。怒江州结合当地贫情、林情，对生态文明建设开展了详实的规划工作，全面推进生态保护、国土绿化、林业产业三大重点建设任务，吸纳建档立卡贫困户参与生态文明建设、实现增收脱贫，探索出一条符合怒江州实际的生态保护与脱贫致富协同发展的跨越之路。

（二）管理机构逐渐健全

怒江州成立了“怒江傈僳族自治州自然保护区管理局”，加强自然资源调查检测评价、国土空间用途管制、自然资源合理开发利用等工作。县市级别上，贡山县建立森林资源管理队伍五级管理体系，即县级成立森林资源管护大队，乡（镇）成立中队，实行“护林员+农户”管理模式，做到管护区内户户有人管，家家都了解森林资源管理、森林防火、林政、严禁偷砍盗伐、保护野生动物等管护知识。兰坪县成立由2名副县长任组长，乡（镇）政府、县农业农村局、县林业和草原局、县森林公安局班子成员任副组长，县农业农村局、县林业和草原局、县森林公安局及沿江4乡（镇）专业技术人员为成员的专项工作组，对澜沧江峡谷沿岸、公路两侧的退耕还林还草及农业种植结构调整工作进行领导、监督和部门协调工作。泸水市将森林公安局划归公安局直接领导管理，划转后更名为“泸水市公安局森林警察大队”，加强了泸水市森林管理工作。

（三）生态文明理念提升

生态教育是怒江州进行全民教育的重要内容，怒江州坚持每年开展“爱鸟周”等行动，在植树节、国际湿地日等重要生态纪念日，深入开展宣传教育活动，生态文化内涵不断丰富。加强生态文化基础设施建设，建设了六库青山公园、“三江并流”世界自然遗产博物馆、新生桥国家森林公园等生态文化设施，保护了一批古树名木和革命纪念林，为人们了解森林、认识生态、探索自然、陶冶情操提供了场所和条件。2010年以来，怒江州以城镇面山绿化和周边增绿工程为载体，组织机关干部职工、驻地部队官兵、农村群众，相继开展了生态修复工程全民大行动、杨善洲纪念林营造活动、“森林云南”怒江州建设、争当生态文明建设排头兵、加快国土绿化步伐等全民义务植树活动，宣传和弘扬生态理念，普及森林文化知识，营造了尊重自然、热爱自然、善待自然的生态氛围，增强了群众的生态意识和责任意识，使人与自然和谐相处的生态价值观更加深入人心，在全社会形成了爱护森林资源、保护生态环境、崇尚生态文明的良好风尚。

四、经验与启示

（一）坚持新发展理念

脱贫攻坚与生态保护建设双赢既是怒江州当前的治贫之举，更是长远的固本之策。把脱贫攻坚与生态保护相结合，带动生态环境不断改善；把生态建设与特色产业培育相结合，带动群众不断增收；把特色产业培育与群众素质提高相结合，带动群众内生动力不断提升，走出一条生态保护和脱贫攻坚相融共赢、生产发展和生态良好相互促进的高质量发展道路。

（二）坚决守住生态环境底线

在怒江州不论是巩固拓展脱贫攻坚成果，还是实施乡村振兴战略，强化生态保护和生态宜居都是根本保障和基础。生态脱贫示范成为怒江州在全国深度贫困脱贫攻坚战中打响的重要品牌。在今后的巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴战略中，怒江州仍须始终强化生态保护，制定严格的生态保护制度，确保可持续发展。

（三）人民群众从生态环境保护中得实惠

怒江州努力破解生态保护与贫困群众增收之间的难题，拓宽思路，创新思维，深化改革，探索生态脱贫有效途径，推动扶贫开发与生态环境相协调、脱贫致富与可持续发展相促进，使贫困人口从生态保护中得到更多实惠。建档立卡户通过参与重点生态工程获得相关补偿或补助资金，参加生态工程建设获取劳务所得实现了增收。积极探索推广“生态护林员+”模式，增加了贫困户的工资性收入和劳务性收入。实践证明，生态补偿“脱贫一批”，实现了生态保护建设和脱贫攻坚双赢，是解决偏远山区贫困人口脱贫最有效的途径。

（四）实事求是，实践、实践再实践

怒江州贯彻落实“生态产业化，产业生态化”的发展理念。林业方面，依托天保工程、退耕还林工程、林业产业建设项目等，大力发展特色经济林果产业，逐步构成以林果、林木、林药、林菜、林畜、林苗、林菌、林旅为主的“八林经济”。农业方面，改进农业种植与生产技术，因地制宜养殖中华蜂，依托优质草场资源，发展畜禽养殖。第三产业方面，建设独龙江、高黎贡山国家公园、特色旅游景区，利用三江并流、少数民族文化等资源开发生态旅游。扶贫工作方面，针对性地开展易地搬迁、劳务输出、就近就业等，巩固扶贫成果，发挥扶贫能效。怒江州充分立足州情，因地制宜开展生产发展和生态扶贫工作，在实践中走出了生态文明与脱贫攻坚双赢之路。

（五）探索“两山”转化和制度建设

怒江州积极践行“绿水青山就是金山银山”理念，从过去的刀耕火种、破坏环境到如今生态立州、绿色发展，怒江州实现了经济发展与生态环保的相互促进、彼此提升。观鸟经济的发展就是“绿水青山就是金山银山”理念实践的缩影。通过保护鸟类生态环境，一方面促进鸟类观赏、教育、科研用途转化为经济价值，另一方面发挥群众的积极性和主动性，让更多的群众参与到生态旅游产业发展中来，实现“在开发中保护、在保护中开发”的良性互动，最终实现生态产品的可持续发展

“两山”转化离不开制度保障，怒江州通过布局合理、体系完整的国土空间规划，形成经济、社会、生态环境相协调的空间开发格局；在社会经济发展中坚持把脱贫攻坚与生态环境保护有机结合，因地制宜发展生态产业；在具体的生态环境治理过程中，实行河长制、建立健全自然保护地体系，提高保护和管理水平；通过监管与考核制度保证政策效能，为怒江州生态保护与脱贫攻坚双赢提供了制度保障。

注释：

①大字报地：在陡峭的山坡上，一块块大小不等的耕地仿佛镶嵌在成片的山林植被中，这种现象被人们形象地称之为“大字报地”。

②四治即治乱、治脏、治污、治堵；三改即改造旧住宅区、改造旧厂区、改造城中村；一拆一增即拆除违法违章建筑、大面积增加城市绿化。

③七改即改路、改房、改水、改电、改圈、改厕、改灶；三清即清洁水源、清洁田园、清洁家园。