国家—社会关系理论下我国城市社区足球场地设施建设实践①

任阿舟

(湖北大学体育学院 武汉湖北 430062)

足球作为全世界最受欢迎的团队运动之一，是我国体育事业发展的重点。2019年，国家印发的《体育强国建设纲要》将建设足球场地设施拟为重大工程及全国城市社区足球场地设施建设试点的启动，表明我国城市社区足球场地设施建设进入深水区。要明白的是城市社区足球场地设施建设的顶层指导就是国家与社会关系理论，通过国家与社会关系在我国的演进，使城市社区足球场地设施建设逐步走向成熟。挖掘我国城市社区足球场地设施建设中国家与社会的关系模式、缺憾及完善措施，有助于提高城市社区足球场地设施建设成效，推进体育强国建设。

1 国家—社会关系理论演变

近代众多学者在刚开始讨论国家与社会关系时，分处两端并形成两类对立的主张。其中一类主张提倡以社会为中心，着重强调个人与集体的价值。在这一类拥护者看来，社会自身拥有解决各种问题的能力，国家的存在抑制了社会的自主发展，国家政治权利的集中会形成国家支配社会的不良现象，所以国家不应拥有自主决定各项事务的权利或者权利需要分散拥有，国家应当只是一个为各个社会集体提供竞争平台的场所。因此，托克维尔提出了将政府权力分散到社会组织的意见，用以突出社会的中心位置，降低国家对社会的危险性[1]。另一类则主张提倡以国家为中心，着重强调国家的作用和价值。这一类拥护者认为，国家先于社会存在，个人与集体只有服从于国家的统治之下其自身才具有价值和意义。使得国家凌驾于社会之上，不仅将国家推向社会的对立面而且认为国家应该控制社会。

但是，不管是以社会为中心还是以国家为中心，其拥护者都只考虑了单一方面的重要性，忽略了另一方的地位和作用，忽略了社会与国家之间互动的重要性。随着时代的发展，更多的学者意识到当今社会不论是国家活动还是社会活动都离不开彼此，连接国家与社会两个端点之间的“线”被发现，国家与社会的关系理论由对立向统一转变，形成了“强国家—弱社会”“弱国家—强社会”“弱国家—弱社会”“强国家—强社会”4种关系类型。

19世纪末20世纪初，西方近代资本主义社会的发展，形成了“强国家—弱社会”的国家与社会关系类型，导致国家公共管理范围扩大、公共事务增多、政府规模膨胀。至20世纪70年代，随着西方福利国家政府发展到达临界值，政府财政、公民民主等问题相继爆发，西方各国政府迫于压力，将部分权利返还给社会，使得其国家与社会的关系由“国家为中心”向“社会为中心”转化，即由“强国家—弱社会”向“弱国家—强社会”转化[2]。进入20世纪90年代后，以英国为首的多数西方国家政府成功转变为服务型政府，大多数工作交由社会完成，试图在释放社会潜力的同时提高政府管理效率，尝试打造“强国家—强社会”的国家与社会关系类型。

综上所述，国家与社会在西方形成了以社会为中心和以国家为中心的关系理论，保有非此即彼、二元对立的巨大分野。至20世纪后，这种对立关系理论得以创新，国家与社会关系理论不在是二元对立的状态而是开始相互统一，在国家与社会两个端点的连接线上形成了“强国家—弱社会”“弱国家—强社会”“弱国家—弱社会”“强国家—强社会”4种关系类型。随着公民对国家与社会关系认识的不断深化，更多的学者意识到国家与社会之间最好的关系就是各尽其职、合作共赢，因此最切合国家与社会发展的关系类型是“强国家—强社会”[3]。该文将以国家—社会关系理论为基础，研究其在我国城市社区足球场地设施建设实践方面做出的成果，分析当前我国城市社区足球场地设施建设实践的缺憾，为打造“强国家—强社会”的城市社区足球场地设施建设提供理论参考。

2 我国城市社区足球场地设施建设实践

2.1 萌芽：国家强位（1982—2012年）

该阶段我国正处于改革开放时期，由于此前受到战争等因素的影响，社会自主发展能力薄弱，社会难以通过自身的力量应对当时的复杂环境。在这种时代背景下，党中央将社会管理加入政府基本职能，目的就是为国家提供调整社会格局和调配社会资源的途径，加强对社会的控制。国家利用社会管理提供的通道，将制定的政策法规落实于社会，弥补城市社区体育设施不足，进一步提升国家对社会的管控。形成了国家强位的国家与社会关系，创建了“全能型”国家政府，国家与社会关系模式由国家单方面引领，使得社会自我发展空间狭小，社会必须依靠国家才能走出发展困境[4]。

国家为城市设施的均衡将城市社区体育设施建设提上议程，但是由于社会没有能力自主完成城市社区体育设施建设，国家在完善标准类政策法规的同时，加强了城市社区体育设施建设政策法规的建立。对城市社区体育设施建设而言，虽然标准类的政策法规是必不可少的基础性政策支持，但是拓宽了国家控制社会的通道，进一步巩固了国家强位的国家与社会关系，导致社会自治范围再次被压缩，使得社会体育设施建设按照国家标准严格执行。并且，在建立加强城市社区体育设施建设政策法规时，国家强位的弊端开始显现，此类政策总是不由自主地偏向于国家发展需要而非社区居民需求，导致政策与实际需求存在隔阂，最终形成国家政策实行效率不高和社会建设自主性受到约束的局面。

在该阶段，国家为保障社会健康有序地发展自身能力，暂时将部分社会权利收集起来，形成了国家强位的国家与社会关系，国家则利用“全能型”国家政府颁布了一系列加强城市社区体育设施建设与管理的政策法规，这些政策法规环环相扣逐步将城市社区体育设施建设与管理推向高潮。遗憾的是这些政策过于注重国家发展需要而忽略社区居民参与体育运动的实质性需求[5]。因此，城市社区足球设施作为城市社区体育设施中的分支亦是如此。并且，我国政策法规还未细分至城市社区足球场地设施建设与管理，仅在《城市社区体育设施建设用地指标》中对城市社区足球场地设施面积有个一模糊的标准，导致其还存在诸多偏差急待修正。

2.2 成长：“强国家—弱社会”（2013—2016年）

随着改革开放与计划经济的发展，社会在国家的控制下逐渐恢复了活力，并且国家为社会提供了具有复杂性和挑战性的发展环境。在这个过程中，旧的国家与社会关系已经不能契合政府权力下沉与社会参与增多的事实。因此，党中央在十八届三中全会正式提出社会治理具有合理性。我国开始尝试逐渐返还先前控制的社会权利，改变国家强位的国家与社会关系，转变“全能型”政府格局，促使我国社会力量开始集聚式发展。随着社会能力的增强，国民参与国家与社会发展的意识得以强化，居民自治组织不断增长，加之国家有意识的放权，社会正逐步脱离依靠国家发展的状态，迈向社会自治。此时，国家与社会的关系由“二元对立”向融合统一转变，也为城市社区足球设施建设带来了新可能。

为解决我国足球发展掉队的问题，国家决定从顶层设计上进行调整。于是，制定了一系列具有针对性、延续性、继承性的足球政策。在新的政策指导下，建立城市社区足球场地设施建设中新的国家与社会关系，通过政府扶持和创新实践来激发社会进入城市社区足球场地设施建设，摒弃了原来包办的建设模式。因此，这段时间内社会企业及社区组织纷纷投入足球产业，国家控制建设的管理模式被取缔，形成国家与社会共同参与的建设模式。然而，此时社会参与城市社区足球场地设施治理的主要动力是国家政策扶持，社会缺乏自主参与的意识，使得国家、社会、居民之间沟通受阻，城市社区足球场地设施建设遇到问题时只能做格式化的处理，导致三者之间产生矛盾并且建设不能达到预期效果。一方面，社会希望承担更多的发展责任；另一方面，社会在遇到建设问题时，首先想到的是依靠政府解决问题。由于“全能型”政府形象深入人心，社会还存在依赖现象，这就使得城市社区足球场地设施建设形成了“强国家—弱社会”的国家与社会关系。

纵观这4年，国家政策环环相扣，层层推进足球事业发展，国家权力下沉赋予了社会更多的机会参与城市社区足球场地设施建设工作。然而因此前体制机制、沟通等问题，国家掌握社会这一特点并未改变，社会参与活力不足，社会潜力未充分激发，导致在城市社区足球场地设施建设上呈现出“强国家—弱社会”的治理模式。

2.3 调整：共建共治共享（2017年至今）

2017年我国进入社会主义新时代，社会主要矛盾发生转变，社会进入高质量发展阶段。但是，由于社会治理体系、社会运作机制、社会组织能力相对滞后，社区自治城市社区足球场地设施难度较大，需要政府帮助其整合资源并提供稳定的政策环境。因此，党中央提出“共建共治共享”的社会治理体系。政府和社区在国家与社会认可双方主体权利、相互赋能、相互适应的过程中逐步完成转型，即政府治理由控制向指导转变。其实“共建共治共享”治理体系运用在城市社区足球场地设施建设中的本质确是通过政府选择性的放权，逐渐提高社区自治能力水平，最终明确国家与社会在角色和职能等方面的模糊界线，推动国家与社会关系由“强国家—弱社会”向“强国家—强社会”转变。

自国家决定大力发展足球事业以来，党中央与各地政府制定的政策及规划，展现了国家与社会关系在城市社区足球场地设施建设理念方面的转变，以国家指导、政府扶持、社会参与、保障居民实际需求为内容的城市社区足球场地设施建设政策开始涌现，成为新时代建设城市社区足球场地设施的政策保障与指导。国家不再是城市社区足球场地设施建设的直接管理者和领导者，而是将权力嵌入在社会组织和居民自治组织之中，与所有参与建设的组织或个人进行互动，进而完成计划制订、资源整合与分配及建设实践等工作。从政策角度来讲，国家摒弃了原来对社会的控制与包揽，通过颁布政策法规确立总体目标并指导社会，通过介入与渗透的方式确保社会正向发展，在保证社会主观能动性的同时提供政策导向、资源扶持与监督[6]。从社会治理角度来讲，国家赋权于社会意味着社会将拥有更充足的自我发展空间，居民实际需求上报、社会内部矛盾处理、社会治理方式创新、社会运作机制完善及国家政策实践都将提升到较高的水平。国家与社会在这种良性互动中向“强国家—强社会”演进，对于打造“共建共治共享”的城市社区足球场地设施建设具有重要意义。

表1 武汉市城市社区足球场地设施建设图表

2019年3月，启动的城市社区足球场地设施建设试点工作，不仅节约了全国建设城市社区足球场地设施的成本，而且展现了国家对调整城市社区足球场地设施建设中国家与社会关系的决心。以武汉市为例，2019年6月武汉市为推进补城市社区足球场地设施建设试点，要求全市新建或改造200块以上城市社区足球场地设施，为保证各区社区足球场地的均衡，要求各区至少新建或改造5块城市社区足球场地设施。随后各区积极响应政府决策，经统计在2019年7月底13个区共上报了274块准备建设或已完工的城市社区足球场地设施，远远超出200块的建设要求。这得益于武汉市采取的先试先行城市社区足球场地设施建设方式，由表1可以看出武汉市正利用滩涂用地、规划体育场地新建和改造社区足球场地，大力推进中小学、小区、单位、绿地足球场地建设，努力为社区居民补齐足球场地设施，并且由于这些试行的建设方式能够使用到的土地面积有限，使得小型足球场地建设较多。首先，武汉市建立了政府掌舵，多部门划桨的联席会议机制，为城市社区足球场地设施建设提供总体指导。其次，武汉市按照“近远期结合、社区全覆盖”的原则，出台武汉足球场地建设专项规划，为城市社区足球场地设施建设予以保障。最后，贯彻落实足球场地设施建设支持政策，其中包括：将足球场地设施建设要求纳入其他项目供地条件，严禁改变足球场地设施用地的土地用途等。这一系列政府举措给予了城市社区足球场地设施建设优良的政策环境，促使武汉市城市社区足球场地设施建设具有安全性、合理性、科学性及高效性。至2019年11月，武汉市将计划新建、改造各类足球场地修改为263块，与7月相比，新建与改造的数量都有所下降，造成这类情况的具体原因还有待考察。要清楚的是，此时武汉市足球场地设施总量达到1217块，已超过每万人1块的目标，完成了补齐城市社区足球场地的任务。而且，按照投资模式划分，263块场地中政府投资175块，企业投资88块，企业投资的场地数量约占总体的30%，社会企业已成为武汉市足球场地建设的重要力量，今后将在武汉市足球场地设施领域发挥更大作用。

如前所述，我国城市社区足球场地设施建设中国家与社会的关系正由“强国家—弱社会”向“强国家—强社会”转变，国家为加快其步伐，提出了“共建共治共享”治理体系。这不仅代表着国家通过自我调整和选择性放权，为社会拓宽发展空间，提高社会参与度。而且社会将在国家政策扶持下提高自身能力，释放自身潜能，为城市社区足球场地设施建设奠定坚实的社会力量。

3 城市社区足球场地设施建设缺憾

3.1 国家与社会权利边界不明晰

国家与社会权利的分配作为城市社区足球场地设施建设的顶层设计，直接影响着其建设成果的优良性。因此，提高城市社区足球场地设施建设效果的关键在于明晰国家与社会权利的边界，而明晰两者之间边界的关键在于构建合理的国家与社会关系。自2013年党中央正式提出“治理”开始，政府职能从管控向引导转变，进而推动城市社区足球场地设施建设中国家与社会关系向“强国家—强社会”转变。一方面，国家提出“共建共治共享”新体系。这意味着国家承认社会自主发展能力并将社会作为同层级的力量对待。另一方面，国家颁布了众多包含城市社区足球场地设施建设的政策法规，尝试明晰国家与社会的权利边界，形成各尽其职的良性互动。

然而，我国始终没有明晰国家与社会权利的边界。造成这一现象的原因首先由于“全能型”政府模式存在时间较长，使社会参与建设时，对国家产生了依赖性；其次，国家将部分的政治权利和经济权利相融合，创造了中国特色发展路线，但是现今在返还社会经济权利时，难以将两者相剥离；最后，由于社会还没有能力自主应对建设中的各种问题，仍需要国家扶持。因此，虽然我国意识到明确城市社区足球场地设施建设中国家与社会权利边界的重要性，但是受限于历史遗留问题，国家与社会权利边界仍不明朗。

3.2 配套政策尚需完善

城市社区足球场地设施建设是一个新兴的城市社区体育设施补充方式，再加上我国疆域辽阔，各地实际情况不同，导致政策制定难度提升，相关政策严重缺失。近年来，我国在一定程度上推进了城市社区足球场地设施建设相关政策的颁布，但城市社区足球场地设施建设配套政策仍需完善。

城市社区足球场地设施建设遭遇土地、规划等政策瓶颈是常态。此前城市为加快发展，足球场此类占地空间大的体育设施建设空间被压缩，导致如今没有现存的土地建设城市社区足球场地设施。因此在近期颁布的政策中，国家提倡各地创新利用闲置厂房、滩涂用地、公园绿地、社区空地等资源建设足球场地。但要意识到这些土地并不是体育用地类型，在这些土地上建设足球场地设施需要经历耗时长且繁琐的过程，而且在后续的管理过程中也会出现分歧。因此，由于配套政策完善慢于实际建设需求，使得创新利用城市空闲空间建设社区足球场地设施的进度缓慢。所以，国家与各地政府需继续完善城市社区足球场地设施建设的相关政策。

3.3 社会参与不足

社会参与度是判定社会强弱的重要指标，也是城市社区足球场地设施建设中国家与社会关系的重要体现[7]。近年来，各级政府采取了一系列的措施扶持社会企业参与城市社区足球场地设施建设，社会企业的参与度有所提升，但就总体而言，社会参与城市社区足球场地设施建设的程度依旧不高。

以武汉市城市社区足球场地设施建设试点为例，主要参与的社会资本有8家，其中，经营范围包括投资或建设的仅占四分之一，其他则是以场馆管理为主，实则参与建设的社会资本并不多。虽然，在试点过程中企业投资的场地数量约占总体的30%，已成为武汉市足球场地建设的重要力量。但是就企业成立时间来看，主要参与的社会资本并无新兴企业。因此，社会投资数量的逐步增加，形成了社会参与度提升的错觉，实则社会参与城市社区足球场地设施建设仍然不足。

4 城市社区足球场地设施建设抓手

4.1 坚持以人民为中心的发展思想

就国家与社会最终会形成哪种关系，总结马克思主义可以得出，国家最终会回归其诞生的地方，即社会[8]。社会又是由人民组成，所以，国家应以人民为中心，逐步转变国家与社会关系，保障绝大部分人民的利益。

我国国家与社会关系的下一个目标是构建“强国家—强社会”。着眼于当前社会形势，我国社会发展仍处于较低水平的现实下，以人民为中心是提高社会能力的重要思想。从我国发展历史来看，以人民为中心的发展思想是推过我国高速发展的重要因素。如今，为逐步提升社会能力，改变社会的弱势地位，各级政府应深化以人民为中心的发展思想，通过一系列举措，扩宽社会发展空间，提高社会能力，改善人民生活质量，以人民为中心的发展思想逐渐回收此前交于国家的权力。

4.2 加强法治建设

国家与社会依照法律，在各自权利与责任框架下参与城市社区足球场地设施建设。因此，法治建设直接影响着城市社区足球场地设施建设的成效。但是，由于城市社区足球场地设施建设如今处于试点阶段，相关配套政策法规的缺失，给城市社区足球场地设施建设增加了难度。为加强城市社区足球场地设施法治建设，还需加快完善立法的脚步，推动国家与社会关系由国家管控向国家指导转变，为社会提供更自由的建设空间，并且有利于国家及时了解社会需求，提高国家与社会的良性互动，进一步推动城市社区足球场地设施建设发展。

加强法治建设的另一个关键在于监管。新时代，旧的监管制度已经不能契合现今的监管方式，只有优化政府与社会的监管制度，尝试将部分监管权力分配给社会组织，才能充分发挥新时代治理体系的优势。因为，体制外的监管是行政相对人出于自身权益的维护或社会公众出于公共责任的义务参与[9]。所以，政府对监管的放权，不但降低了监管成本而且释放了社会活力，还为我国城市社区足球场地设施建设合法运作提供新保障。

最后，由于法律普及是我国长期的重要命题，在这个国家与社会关系发生转变的时代更应受到关注。“共建共治共享”新体系的提出，使得社会在享有更多权利的同时承担更多的责任，意味着法律普及不仅应有国家的政治权利支持还应有社会的经济支持。然而，相对于国家做出的努力，社会在普及法律方面还有待提升，提高国民的法律意识成为当下普及法律的重点。

综上，加强法治建设的重点在于完善立法、严格执法及大力普法。通过加强法治建设，一方面，可以加快城市社区足球场地设施建设中“共建共治共享”新体系的建立，提高社会参与积极性。另一方面，可以为社会参与提供有据可依的法律保障，提高社会在城市社区足球场地设施方面的建设能力。

4.3 激发社会参与建设热情

就国家与社会关系而言，社会参与热情是转变两者关系的重要因素。然而，社会组织参与城市社区足球场地设施建设的积极性并不高。足球场地由于其面积大、草皮要求高等特有属性，在建设时需要投入高额的经费，并且后续场地管理经费也不在少数。受限于我国体育事业发展阶段，众多已建成的社区足球场地设施处于亏损或持平的状态。与此同时，应意识到国民是社会与国家的组成部分，社会与国家是国民集合的外在形式，三者相互依存缺一不可[10]。在建设过程中，国家介入和社会参与落到实处就是国民的主动参与，最终的建设成果也作用于国民。因此，国民在城市社区足球场地设施建设中扮演着不可替代的角色。

针对这一现象及国民的特殊地位，首先，政府应加倍重视为新建社区足球场地设施的社会组织给予资金补助，保持资金补助的公开性和合理性。其次，支持企业拓宽融资渠道，将高额成本分散，降低社会组织压力。再次，摸索出国民高效、合理参与城市社区足球场地设施建设的方式。最后，充分利用政策法规赋予国民更多的合法权力，积极探索国民参与建设决策的新体系，充分激发社会组织及国民参与城市社区足球场地设施建设热情，彰显新时代国家与社会关系理念，充分发挥国家介入与社会参与的优势。