新时期基层人民银行内部审计职能定位研究

李庆伟

(中国人民银行平顶山市中心支行，河南 平顶山 467000)

一、内部审计的发展演变

1.内部审计概念的演变

内部审计的产生由来已久，但内部审计作为一种独立的职业却始于1941年，其标志就是美国率先成立内部审计师协会，也即国际内部审计师协会(IIA)的前身。1947年，IIA正式发布内部审计概念，即内部审计是建立在审查财务、会计和其他经营活动基础上的独立评价活动。随着经济社会的发展，时代不断赋予内部审计新的使命，IIA也随之对内部审计的概念进行了六次适应性调节，如表1所示。

表1 内部审计概念的演变

从内部审计概念的演变来看，不同的历史时期，内部审计担负着不同的历史使命，其职能也由最初的财务审计、经营审计，逐步发展到管理审计，以及当前的风险导向审计。值得注意的是无论内部审计定义怎么变，监督和评价始终是内部审计的两大核心职能，变化的只是监督评价的范围、目标以及服务层次等。

2.我国内部审计的发展演变

(1)新中国成立之初至20世纪80年代末，我国内部审计处于起步阶段。1983年，国务院成立了国家审计署，同年国务院批转了审计署《关于开展审计工作几个问题的请示》，首次提到内部审计应具有监督职能。1985年8月，审计署颁布了《内部审计暂行规定》，为内部审计提供了法律依据，《内部审计暂行规定》要求政府部门和大中型企事业单位实行内部审计监督制度，并明确内部审计要发挥经济监督的职能。1985年12月，审计署颁布了《审计署关于内部审计的若干规定》，这是审计署成立后第一个关于内部审计的法规文件。1989年12月，审计署发布了《关于内部审计工作的规定》，废止1985年的规定，这是我国第一部关于内部审计的部门规章。在这些制度文件的指引下，内部审计实践表现出以下特点：一是在少数大型国营企业和银行系统中出现了类似于内部审计的部门，银行系统中一般称为稽核；二是这一阶段的内部审计围绕财务会计资料开展以保护财产、查错防弊为主要目的的监督业务，也即账项基础审计出现。

(2)20世纪90年代至今，内部审计步入职业化发展道路。1995年7月，颁布中华人民共和国审计署1号令《审计署关于内部审计工作的规定》，取代1989年的规定，其中进一步明确了内部审计应当包含监督与评价职能。2000年，中国内部审计师协会正式成立，揭开了中国内部审计发展新的里程碑。2013年，中国内部审计师协会发布了《中国内部审计准则》，该准则采纳了IIA1999年对内部审计的定义，明确确认和咨询为内部审计的基本职能。2018年，审计署发布《关于内部审计工作的规定》的11号令，进一步修订内部审计概念，将内部审计定义为“对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动”，在原有的“监督、评价”职能基础上新增了“建议”职能。建议职能的出现进一步从制度层面上明确了内部审计要前移监督关口的要求，强调不仅要坚持事后监督与评价，还要把控制重心前移到事前、事中。这一阶段的内部审计将原来的账项基础审计，逐步延伸到经营审计，并向以评价建议为主的管理审计、风险导向方向扩展。

总之，从内部审计概念的演变和我国内部审计发展过程来看，我国内部审计发展起步较晚，但却紧随现代内部审计发展理念与工作实务，其发展路径与国际内部审计表现出明显的趋同，即从检查过去到着眼未来、从评价过去到预测未来、从单一的财务视角到多维度管理评价、从供给驱动到需求驱动。

二、人民银行内部审计发展演变及现状

1.人民银行内部审计发展演变

1997年年底，全国第一次金融工作会议后，人民银行的职责定位进一步清晰，1998年机构改革，人民银行内部审计也应运而生。人民银行内部审计的发展大致可以分为三个阶段：

(1)1998年至2007年的账项基础审计阶段。1999年，《中国人民银行内部审计工作制度》明确了内审对财务收支的监督、检查职责。2005年新《中国人民银行内审工作制度》提出了风险管理监督内容。2006年《中国人民银行分支机构内部控制指引》标志着内审职能由单纯的监督转身对风险、组织目标等的分析评估。总体来说，此阶段内审还是以财务审计为主，在查错纠弊、堵塞漏洞方面发挥了重要作用。

(2)2008年至2018年的监督与服务并重阶段。从2008年正式提出内审工作转型以来，各级内审部门在查错纠弊的基础上，从原来的“对不对”逐步向“好不好”“能不能更好”转变，并对内部控制审计、绩效审计、风险导向审计等新型审计领域作出了更多有益探索，在规范管理、防范风险、促进规范有效履职方面发挥了积极作用。

(3)2019年至今。党的十九大以来，特别是中央成立审计委员会之后，对内审工作提出了更高的政治要求和工作标准。2019年4月，为适应新形势新变化，国家下发了《中共中国人民银行关于深化人民银行内审工作的指导意见》，对内部审计的职责予以了扩展和明确，将内部审计的职能定位为监督、评价和建议，要求人民银行内部审计既要提供客观的评价、鉴证等确认服务，又要为同样的系统提供咨询建议，并尝试在两者之间找到不同组合的平衡点，以更好地促进人民银行风险防范和规范高效履职。

人民银行内部审计起步较晚，但在成立以来的二十多年的时间里，结合国际内部审计发展理论与实务和人民银行系统履职要求，快速地经历了由账项基础审计向经营审计和管理审计并重方向发展。

2.基层央行内审发展的任务与面临问题

从IIA对内部审计概念的屡次修订和内部审计的发展历程来看，今后一段时期内，基层央行内审面临的主要任务是：广泛吸收和借鉴先进审计实务，在审计监督与评价建议并重的原则，紧紧围绕基层央行履职，聚焦重大政策措施贯彻落实情况审计，促进各项政策措施的有效落地；围绕全面从严治党要求，实现对风险突出和问题高发的重点领域、重点单位、重点人员的审计全覆盖；以问题为导向，对“底线”“红线”事项、对“花钱”“用权”情况开展重点监督与评价；以绩效的视角，评价资源使用、监管与服务效率；发挥建议职能作用，及时分析总结风险防控情况，发出风险提示与预警，运用审计成果。

2019年以来，基层央行内审部门应时而动，主动适应新形势、迎接新挑战，驶入全面深化发展的快车道。但基层央行内审部门在履职过程中仍面临一些问题，影响着内审监督、评价与建议职能作用的发挥。主要表现在以下几个方面。

(1)监督评价中的绩效与风险理念树立不够。人民银行内审部门发展二十多年来，合规性审计是人民银行内部审计的基础，也是主要的审计模式，因此合规性审计理念已牢牢根植于内审人员的思想观念中。部分内审人员习惯于对照制度开展监督与评价，习惯于在“行不行”“对不对”上下功夫，而“好不好”“如何更好”的审计思维明显缺乏，风险引导审计、审计关注风险的思维模式还不能熟练运用于审计实务中。

(2)独立性不足的问题长期影响监督评价职能作用发挥。从IIA对内部审计概念的屡次修订还可以看出，独立性的要求始终如一，独立性不足很大程度上影响着监督评价的质量和效果。基层央行内审独立性问题值得关注。一方面，内审部门虽然独立于被审计单位，但又同时隶属本级单位，在本行党委的领导下开展工作，因此基层央行内审的独立是相对的独立，监督评价不可避免地会受到影响；另一方面，内审部门作为基层行的一分子，承担了发行库检查、预算管理监督委员会、重要空白凭证销毁、工会经审、集中采购等十余内审职责以外的工作，导致内审无法独立于他们所要审查的活动，对业务工作的直接参与，很大程度上影响着后续监督评价的客观性。

(3)信息技术手段运用不足。大数据时代，内审在审计监督评价和建议过程中依靠信息技术手段筛选数据、分析提取、发现线索、提前预警等方面均有明显的优势，可以大大地提高审计监督评价效率效果，提升风险感知程度。而在审计操作实务中，基层央行内审人员运用信息技术手段仍然不足，总体上还是以手工翻阅资料为主，出现这种状况的主要原因在于，现有的审计辅助工具的使用界面不够友好，操作的专业性强，数据抓取与分析需要具有科技背景的人员才能完成，一般内审人员使用起来非常困难。

(4)建议职能运用不够。根据IIA对内部审计的定义，咨询职能是内审拓展职业边界、达到为组织增值目标的重要手段，当前人民银行内审的建议职能包括但不限于咨询职能，建议职能有了更加丰富的外延和内涵。当前基层央行内审建议职能关注的点多过于面，系统性不足，大多数审计分析仅是对审计发现问题的简单罗列、概括整理，对全辖性、跨部门、多专业的综合性、全局性整体性分析较少，导致对苗头性、倾向性问题的预测预判不够；就事论事地分析建议较多，深层次挖掘分析不够，对问题成因的剖析不到位，审计建议针对性差、可操作性不强，导致内审的风险防控第三道防线作用不突出；对监督评价成果的运用方式和手段偏少，力度不够。

三、内部审计发展演变对当前工作的启示

1.持续加强绩效理念、风险理念的树立与强化

加大对国内外绩效审计理论、优秀审计案例或操作实务的学习与借鉴，指导基层央行内审人员全面树立绩效评价观，持续推动审计观念向“好不好”“如何更好”转变。积极推进风险评估工作，运用风险评估系统、审计信息共享平台等工具，在实践中探索运用“风险引导审计、审计关注风险”理念，指导审计计划、审计方案制定。建立和完善风险管理机制，提升风险感知水平与敏感度，强化风险导向理念。

2.独立客观与协调配合相结合

针对内审部门独立性较差和机构设置原因导致履职效果欠佳问题，建议改进审计报告关系，从现在的以同级监督为主、向本级党委汇报，改进为以上级行内审部门主导审计项目为主，尽可能多地采取跨区域的交叉审计方式，直接向上级行主管部门汇报，减少同级监督频次，增强监督评价效果。同时建议开展一次针对内审部门承担其他职能的清理和规范，对标IIA和《中共中国人民银行关于深化人民银行内审工作的指导意见》对于内审监督、评价、建议职责的诠释，进一步理清内审部门职能定位，建立履职责任清单，以确保内审部门能够独立客观地开展监督、评价和建议，不参与可能影响独立、客观履行审计职责的工作。当前，内审部门还要加强与本单位纪检监察、组织人事等相关部门的沟通协作，积极参与大监督体系建设，加强信息共享和协调配合，提升履职效能。

3.加大信息技术使用力度

内审工作要实现从查错纠弊的合规性审计向提供决策咨询的管理审计方向转变，借助信息技术手段，规范化程式化基础性审计数据分析势在必行。因此，建议上级行进一步加大审计辅助技术的开发力度，开发出使用便捷、操作方便、界面友好的审计辅助软件，借助信息技术手段综合分析对比数据，通过筛选筛查、函数计算、图表绘制等功能提高现场审计效率，并通过信息技术的应用进一步加强非现场审计的开展。可尝试建立与业务系统的数据接口，前移监督评价关口，实现对业务系统数据、工作日志等的日常筛选、统计与分析，排查数据异常，对触发“底线”“红线”事项及时发出风险提示与预警，实现对业务数据的事中全覆盖，实时监控业务数据，分析风险。

4.发挥好内审建议职能

基层央行要落实好《2019年度内部审计工作指导意见》关于内审建议的相关要求，须继续完善“一把手”主导、分管领导主管、具体部门实施的成果运用责任机制，构建出各层级共抓、各部门联动的整体格局。对标IIA对内审咨询职能的界定，进一步强化对基层央行内审建议职能的履行，通过提供专项咨询、部门联动整改排查、为决策提供参考、开展内控分析、完善事前事中预警提示等方式，加工运用好监督、评价成果，增强数据综合分析能力，多层次、全方位、多角度地做好数据挖掘，凸显第三道防线作用。