引导社会资本推动苏州农业农村优先发展的策略研究

陈晓磊 卜树坡 刘 勇

(苏州工业职业技术学院，江苏 苏州 215104)

近年来，中央一号文件一再强调引导社会资本投向农业农村；2019年，苏州市委一号文件要求引导支持工商资本、社会力量深度参与乡村振兴和农业农村产业融合发展[1]。社会资本进入农业农村已成为巩固农业基础地位、促进农业农村优先发展、实现农业农村现代化的重要支撑。落实农业农村优先发展总方针，苏州除了加大财政支持外，还需利用土地、金融、税收等政策手段，更大力度激发社会资本投资的活力，满足农业农村多样化投融资需求[2]。

一、社会资本投资农业农村相关文件梳理

社会资本是破解农业农村“融资难”问题的重要渠道。如何引导好、利用好、保护好社会资本下乡的积极性，需要国家政策文件的指引。

1.农业农村部指引性文件

2020年4月农业农村部出台《社会资本投资农业农村指引》，这是首个国家层面的社会资本投资农业农村指引性文件。文件明确社会资本投资现代种养业、农业科技创新、数字乡村建设等重点产业，提出创新投资模式、设立乡村振兴基金、建立利益共赢机制等投入方式，构建农业园区、重大项目、数据信息等服务平台，强化组织领导、政策激励、广泛宣传等投资环境。

2.江苏省农业农村厅指导性文件

2018年12月江苏省农业农村厅印发《关于引导社会资本更多更快更好参与乡村振兴的意见》，这是我国率先制定出台的社会资本参与乡村振兴指导性文件。文件明确了社会资本重点投资的方向，提出了农民、合作组织、农村集体“办不了、办不好、办了不合算”，而又亟待出资建设的重点投资领域，包括美丽宜居乡村建设、乡村旅游业、农业科技装备业等八个，这些产业领域既能带动农民增收，又能改善农村人居环境。文件在每个领域都有创新、有突破、有细化，比如在解决用地问题上，提出强化农业设施农地政策的落实、支持社会资本参与农村集体建设用地经营、支持市民下乡和农民合作建房等精细化政策，这些既激发了社会资本投资农业农村的积极性，又为社会资本投资农业农村开辟了广阔空间。

表1 重点领域和产业梳理

二、社会资本投资苏州农业农村现状分析

社会资本是苏州农业农村发展的投资主体。统计数据显示，2019年苏州农业固定资产投资为2.18亿元，比2018年增长13.6%，其中民营资本投资1.55亿元，占比71%；再加上国有企业、集体企业、外商资本投资，社会资本在农业固定资产投入中比例已达80%以上。

1.扎紧“米袋子”

常熟市优质稻米产业示范园位于常福街道，覆盖小山村、蜂蚁村、东联村和五新村四个村，区域总面积19390亩，耕地面积10313亩，其中核心区面积1610亩。示范园以优质稻米产业为主导，形成了“一心、一园、四区”整体布局，创建了“园区管委会+公司平台+经营主体”运营模式，基本形成一二三产业融合发展的产业体系。各级财政资金及社会资本先后投入2亿多元，建成了国家杂交水稻工程技术研究中心常熟分中心、江苏省杂交晚粳稻工程技术研究中心等科技创新服务平台，育成常农粳、常优系列等水稻新品种29个，推广面积7000多万亩，增产粮食20多亿公斤，实现经济效益30亿元。示范园秉承“创新发展、绿色发展、融合发展”理念，打造具有江南水乡特色、生态优、科技强、乡村美、文化兴、产业旺的现代农业发展平台，辐射带动常熟、苏州乃至苏南地区稻米产业提档升级和持续发展，建成长三角经济发达地区稻米产业发展新标杆。

2.端稳“肉盘子”

苏州一直将生猪稳产保供作为“三农”重点工作，已在全省率先出台生猪稳产保供的政策文件，总体推进生猪产业布局，新建扩建一批现代化、智能化、标准化大型生猪养殖基地，扩大生猪产能，提升猪肉供给能力，满足城乡居民生活需要。2020年，全市新建扩建现代化养猪场14家，养殖规模均在1万头以上，占地面积1200亩，总投资超过16亿元，新增生猪存栏36万头、年出栏70万头；开工建设项目13个，已建成投产项目10个，增加生猪存栏4万头、出栏1万头。全市能繁母猪存栏1.28万头，同比增长226%，生猪存栏11.02万头，同比增长187%；全年累计生猪出栏9.55万头，生猪产能、猪肉保供得到大幅回升。同时，积极落实生猪养殖激励政策，补贴规模猪场资金达2.03亿元，用于养猪场配套基础设施建设、引进种猪、贷款贴息等政策性奖补。新一轮生猪产业的转型升级和养殖企业的提档增效，是推动生猪产业高质量发展创新实践，凸显产业特色。一是产业模式转型。相继引入广东温氏、四川德康、浙江青莲等工商资本，使之成为地产生猪生产和猪肉供应的主要载体；同时昆山市农业国资还将猪场建设作为第一个投资项目，深入参与生猪产业链发展。二是产业发展转轨。新建生猪养殖基地，均采用新一代信息技术和管理手段，建成智能栏位系统、料线系统、清粪系统等现代设施；建设大型粪污发酵罐、污水预处理、臭气收集处置等环保和资源化利用设备，统筹协调生态环境和产业发展；引入远程点数、自动称重、疾病预警等智能化管理系统，将猪场建成“云上牧场”。三是产业形态转美。新建14个项目中具有多层楼房式猪舍的占5个，既节约大量土地，又提高生猪安全防控，在设施用地建设多层建筑的创新政策上取得突破。

3.出游“一家子”

瑶盛耕趣农乐园位于苏州吴中区甪直镇，是甪直澄湖农业园瑶盛村特色田园乡村示范项目，区域总面积423亩，总投资9520万元。农乐园秉承着培育发展农业农村发展新动能，加快城乡一体化步伐，推动农业农村实现历史性变革的使命，择址甪直历史文化古镇旁，引进国内外先进的绿色观光产业发展理念，建设了别具一格、充满水乡风情的农旅项目。积极引入社会资本，盘活农村闲置资源，创新产业发展模式(民营资本与村集体经济组织合作运营)，开始逐步将乡村农业产业由种植性农业向体验性农业转变，向传统农业区域植入新的发展模式，为促进农村产业发展带动农民增收积极探路。租用农民闲置的11幢农房，打造具有水乡特色的现代农家院落，设计客房50余间，接待中心可容纳200人同时就餐。形成“亲子拓展+休闲游乐+民宿餐饮采摘”综合服务业，享受“采菊东篱下，悠然见南山”的恬淡悠闲田园生活，体验三生(生态、生产、生活)一体、三育(培育、保育、教育)并重绿色生活的新方式。

三、社会资本投资苏州农业农村对策建议

实地调查发现，社会资本投资农业农村主要顾虑有建设用地、投资回报、投资风险等方面，为此提出以下四项对策建议。

1.强化建设用地供给

解决好社会资本投资的用地问题。一要坚持国土空间规划引领。完善市级国土空间规划总体布局，强化对“多规合一”村庄规划的战略引领和指导约束作用，明确新编区县、乡镇级国土空间规划建设用地指标预留不少于10%，重点保障农业农村产业用地。二要明确辅助设施用地管理。明确农业设施用地可以使用农村耕地，进一步明确农业种养殖配建的辅助设施(比如保鲜冷藏、农机库房、废弃物处理等)用地纳入农用地管理。三要允许集体建设用地入市。贯彻实施新修订的《土地管理法》，深化农村“三块地”(农村土地、集体经营性建设用地、宅基地)改革，加快推进张家港和常熟入市试点工作经验总结，建立城乡统一的建设用地市场，实现集体土地和国有土地“三同”(同价、同权、同责)，促进城乡资源要素平等合理流动，盘活沉睡的农村土地资产。2021年1月，张家港市首次通过招拍挂方式网上交易集体建设用地3宗。四要推进土地利用模式创新。鼓励社会资本以“村企合作”模式投资村庄整治和整体流转经营耕地，由此节约的建设用地优先支持投资主体发展共享农庄(乡村民宿)、智慧农业、生态康养等新产业新业态。

2.探索投资融资模式

解决好社会资本投资的回报问题。一要创新PPP模式。探索有稳定收益的农业农村公益性项目，大力推广政府与社会资本合作(PPP)模式。借鉴浙江、安徽等地促进农业废弃物资源化利用管理办法，筛选苏州区域农业投资项目，培育并优先支持生态循环农业、绿色环保领域、数字乡村建设等公益类项目；鼓励引导民营企业作为主要社会资本方申报PPP项目省级试点，入选后奖补标准应在现有基础上提高10%。二要完善全产业链开发模式。借鉴广东温氏、新希望集团等农业产业化重点龙头企业的成功经验，发挥农业龙头企业示范引领作用，开发现代种养业与特色农产品全产业链有机衔接、交叉渗透模式，带动链上各类新型经营主体、小农户共同发展。三要探索设立投资基金模式。借鉴广东省农业改革基金、浙江省乡村振兴投资基金等投资方案，聚力农业农村产业与金融深度融合发展，鼓励苏州市农业发展集团有限公司在设立乡村振兴建设引导基金基础上增设子基金，推动农业农村产业做大做强。

3.创新政策落实路径

解决好社会资本投资的风险问题。一要加大财政资金投入。通过以奖代补、民办公助、政府购买服务等方式，优先支持社会资本投资建设运营改善农村人居环境类公共服务项目(农业废弃物综合利用、农村生活污水处理、生活垃圾治理等)，重点支持带动区域性产业发展的重大项目(现代种业提升工程项目、数字农业建设试点项目、生猪标准化规模养殖项目等)，财政支持促进产业融合类项目(农产品产地加工、“一村一品”示范村、农产品冷链物流等)。二要强化金融服务支持。强化政府投资基金引导作用，建议市级政府投资基金参与农业农村重点产业项目超额收益可以部分或全部让利社会资本；发挥市信用再担保集团和农业信贷担保公司作用，担保额度不超过1000万元的，应按其担保业务的季均余额给予一定比例的风险补偿；奖励总部注册地在苏州区域并在主板上市或新三板挂牌、江苏股权交易中心挂牌的农业龙头企业。三要降低投资运营成本。扩大农产品增值税进项税额核定扣除范围，执行农产品加工企业凭收购发票抵扣增值税、农产品初加工企业所得税等税收政策；允许社会资本与村民利用农村宅基地合作建房，租赁房产、共享收益；引进农业高层次人才所支付的费用、补贴等，应在企业所得税税前相应扣除。

4.搭建供需对接平台

解决好社会资本投资的效率问题。一要加强规划指引。依据《苏州市乡村振兴战略实施规划(2018—2022年)》，围绕产业兴旺等五大领域、农业科技进步贡献率等25项主要指标，编制“重点投资项目规划”，摸清投资需求，有序引导社会资本精准投资重点领域、关键环节。二要加快平台构建。构建农业园区、重大工程项目平台，发挥平台的信息汇集、投资对接桥梁作用，编制并发布“村情指引”“重点项目需求指引”“投资企业企情指引”等白皮书，多措并举创造“村企合作”最优条件。三要推进信息共享。汇总农业农村领域基础建设、公共服务、财政投入等项目，建立重点项目数据库并向社会资本发布，达成社会资本投入与农业农村需求有序精准对接。