以山西省为例清洁取暖财政支持机制探究

我国北方地区取暖，受传统采暖方式、经济性、习惯等约束和影响，清洁取暖比例相对较低，特别是部分地区（尤其是广大农村地区）冬季大量使用散烧煤，大气污染物排放量大，迫切需要推进清洁取暖。本文针对清洁取暖中财政支持机制，以北方地区特征突出的山西省为例，在全面疏理分析山西清洁取暖财政支持政策有关情况及问题的基础上，就如何建立更加科学合理的财政支持机制、促进清洁取暖取得有序发展，做出一些探究。

一、山西清洁取暖政策情况分析

山西从2016年开始开展清洁取暖工作试点。为加快替代燃煤小锅炉，有效治理雾霾天气，2016年4月，山西出台《推进城乡采暖“煤改电”试点工作实施方案》，选择大同市、太原市、晋中市平遥古城、高速公路服务区（收费站管理办公区）作为全省采暖“煤改电”试点单位。

2017年，山西出台《关于进一步控制燃煤污染改善空气质量的通知》，提出按照“专项整治、常态管控、应急强化”的总体思路，进一步细化控煤措施，多措并举强化冬季燃煤污染防治，促进全省环境空气质量持续改善。太原市入围2017年中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点城市。

2018年，山西制定印发《山西省冬季清洁取暖实施方案》，在全省分重点城市、县城和城乡结合部、农村三类地区，全面统筹推进清洁取暖工作。阳泉、长治、晋城、临汾、吕梁、运城、晋中等七个市也被纳入2018年中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点城市。

从省级层面工作开展情况看：省委、省政府及时安排部署清洁取暖工作，成立了由副省长任组长的“山西省冬季清洁取暖工作领导小组”，统筹协调省直相关部门，建立了清洁取暖工作协调会议制，进一步明确清洁取暖各相关成员单位的职责边界和任务分工，理顺省级层面清洁取暖管理工作机制，形成共抓清洁取暖工作的合力。实施清洁取暖情况评估，制定出台在山西全区域推进清洁取暖的实施方案，落实分年度清洁取暖改造任务和改造方式、组织开展确村确户工作，积极推广清洁取暖先进产品和成熟技术，加大政策培训和宣传力度，适时掌握了解全省11个地市清洁取暖工作推进、补贴政策等动态情况，通过立制度、建机制、定规划等强措施，全力指导各市扎实推进清洁取暖工作。

从市县层面工作开展情况看：全省11个地市117个县（区）把清洁取暖改造工作作为打好大气污染防治攻坚战、改善空气质量的重要举措，系统谋划、科学统筹，强力推进。大同、临汾、运城等市均成立了由市政府主要领导任组长的清洁取暖领导小组，明确市直相关部门职责和任务分工，多次组织召开协调会、座谈会、工作任务安排部署会等会议，全力推动清洁取暖工作。长治市针对边远山区农村，受地形、经济等因素限制，电网、气网难以到达，“煤改电”、“煤改气”等常规清洁取暖改造方式无法覆盖的区域，组织长治能源革命研究院与亚洲开发银行和清华大学等单位，共同召开了亚洲地区农村清洁取暖与炊事国际研讨会，在长子县农村地区进行采用小型户用生物质锅炉供暖试点。通过试点，取暖老百姓基本满意，运行费用略高于燃煤且可以兼顾炊事。晋中市积极发挥甲醇产业优势，因地制宜对城区周边农村和企事业单位进行了甲醇锅炉改造，从政策层面给予“以醇代煤”工程大力支持。

二、山西清洁取暖财政补贴问题探析

（一）财政支持机制缺乏系统性安排，政策衔接不够，地方支出压力巨大

清洁取暖的重点和难点，是提高农村的清洁取暖覆盖率和使用率。而如果没有政府补贴，在农村愿意采用清洁方式取暖的用户，经抽样调查全省仅有1到2成，特别是一些偏远贫困山区则比例会更低。这对当地市县两级财政产生极大负担，并且长期承压。对于这一政策性支出需求，须做好整体谋划、统筹安排。但从山西11个地市财政政策情况看：

一是享受的政策优惠不平衡。目前，山西还有大同、朔州、忻州3个地市未被列入中央财政支持范围内，而这三个市都地处晋北地区，相较山西南部和中部的8个地市，冬季气候更加寒冷、经济更加贫困，且都处于山西电煤主产区、燃煤情况更为严重，更需要大力支持；二是资金供给与需求不配套。中央财政补助期为三年，三年后是否可继续给予支持，现尚不明确。当国家奖补资金取消后，市县两级财政补贴负担会进一步加重，甚至不甚重负，而省级财政也无力全部承担，长此下去，一旦补贴不到位，清洁取暖成本又下不来，则散煤复燃问题将难以遏制；三是补贴与市场结合不紧密。从山西11个地市出台的补贴政策标准看，有一定类同度，但差别也比较大，而这一标准差别度主要跟当地财力投入度和政府重视度高度相关，与市场成本的地区差别这一补贴政策的靶向目标相关度并不高。即各地的补贴标准数值，与市场成本并不呈正相关关系，而是突出反映政府意志及与企业的博弈。如农网电网配套工程，山西有的地市按30%补贴、有的地市按20%补贴、有的不补贴，而山西地方农网改造的主要承担企业为国家电网山西分公司、部分由省属企业国际电力公司承担，且国家对农网改造在中央预算内投资给予补助和通过农网还贷基金对改造贷款给予贴息，市场信息的不对称和地方政府议价权不同，补贴标准也不同，没有充分让市场决定补贴资金的分配。

（二）财政支持机制缺乏协同推动性，盲目依赖补贴，导致后续隐患很大

目前“煤改电”“煤改气”主要通过安装空气源热泵、蓄热式电暖气、燃气炉具等设备进行取暖，但空气源热泵的平均价格均在1.5-2.5万元之间、质量更好的可能更贵，燃气炉具均价也达到了5千元以上，即使是最便宜的蓄热式电暖气价格也在3000元/台左右。由于农村电网配套设施滞后，“煤改电”电网改造户均需1-1.2万元，个别地市电网改造投资达到2万元/户。

而安装后的运行费用更是对居民生活造成了不小影响。根据初步调查，面积约100平方米的居民住宅使用燃煤取暖，每个采暖季（120天）约使用2-3吨煤炭，费用约1200-1800元；若改用燃气取暖，每日约需燃气15-20方，每个采暖季费用约4770-6360元，较燃煤取暖费用增加3-4倍；若改用电取暖，每日约需用电60-100度左右，每个采暖季费用约2060-3434元，较燃煤取暖费用增加1-2倍。这对于农村居民平均家庭收入只有1万元左右的山西中部用户而言，已经是不可接受的。更加寒冷、更加贫困的晋北地区，则更难承受。

如此高昂的工程改造、设备购置和后续运行成本，仅依赖单一财政补贴，是不可持续的。需要发挥补贴、金融、价格等经济政策综合作用，来确保可持续。

目前，由于受到清洁取暖补贴政策的影响，许多取暖设备生产、供应、工程建设等厂商蜂涌而上，鱼目混杂，良莠不齐，很难区分。不少县（市、区）招标都有最高限价，普遍低价中标，且远低于市场价格，限价政策导致厂家降低配置或降低服务规格。再加上部分新进入的民营燃气企业和设备厂商技术实力较弱，建设运维使用过程中安全管理工作薄弱，运维能力难以保障，虽然有的乡村设置专职巡查人员帮助燃气公司进行维护管理，但由于宣传工作不到位，导致老百姓对设施使用不熟悉，使用中存在各种安全隐患，再考虑到农村地区“煤改气”工程点多、面广、线长，尤其是涉及地下管网和露天管道铺设，安全运行管理难度非常大。

这一系列问题的产生，就是财政补贴政策单兵突进、大包大揽、盲目兜底所引发的弊端显露。财政补贴的主导作用是培育市场，不能搞成全民普惠福利。实践已经证明，没有多元的市场主体和完善的市场，要想有效满足人民对清洁取暖的不同需要，一定不可持续。

（三）财政支持机制缺乏科学匹配性，投向覆盖不全，工作成效大打折扣

突出表现为：各市目前投入的重心集中在清洁取暖改造方面，用于建筑节能改造的财政投入十分有限。全省仅吕梁、阳泉、晋中三市在制定清洁取暖实施方案时，同步制定农村房屋建筑节能改造计划。

清洁取暖，涉及清洁热源、高效输配管网（热网）、节能建筑（热用户）等环节。提高建筑节能效率，可以有效降低用户取暖能耗，达到经济和生态双赢。农村住房普遍保温性差，热工效率低，导致采暖过程中热量损耗较大，不利于节约能源和降低供暖成本。据测算，70平米左右农村住宅，实施建筑节能改造后，采暖季满负荷运行日均耗电80千瓦时左右，而非保温建筑日均耗电将达到100千瓦时以上。

（四）财政支持机制缺乏整体绩效性，急功近利严重，资金使用不甚合理

中央政策明确要求：坚持“以气定改”“先立后破”，有多少资源，有多大能力，办多少事情，不硬压指标，不搞“一刀切”。但从各地情况看，仍存在一定程度的短视性，不太注重整体绩效，反而造成浪费或后续更大支出负担。一是在取暖设备选取上，部分地区设备选购没有经过充分调研和论证，仅从单纯减少财政投入角度出发，未顾及产品使用性价比等问题，出现了部分以低价中标的政府采购取暖设备，与居民经济适用需求不相符，导致老百姓弃用或少用政府采购的取暖设备；二是在取暖路径选择上，有些地区因“煤改电”电网改造投资大、采暖设备价格高，而“煤改气”管网铺设投资相对较低、燃气壁挂炉价格相对便宜，就在没有先落实气源的前提下盲目选择“煤改气”作为取暖路径，导致天然气用量激增，采暖季价格暴涨，城燃企业价格倒挂，亏损严重，财政被迫再补贴企业，最终产生恶性循环。不少地区更是改造后气源得不到保障，通不上气。

三、清洁取暖财政支持机制研析

供热行业，按照国经济分类，属于基础公共服务行业，即是有国家介入行为的服务活动，供热价格一般要执行国家指导定价，其运营需要遵照市场规律办事，同时也要受国家调控约束，是典型的准公共产品。因此，政府大保大揽的做法固然不合适，但放任自流的办法也不符合市场经济要求、更无助于根治日益突出的空气污染问题。目前，以补贴为主的财政支持机制，较为有效地迅速推动清洁取暖的覆盖范围不断扩大、市场份额不断提高，但距离最终政策目标和工作实际还有很大差距、还需不断改进完善，特别是后续政策的接续，仍需要加紧筹划，以确保清洁取暖的可持续性。

（一）完善财政保障，着力提高财政对清洁取暖的调控能力

一要将财政支持机制与可行性任务计划相结合、合理匹配财政承受能力。在符合清洁利用标准的基础上，切合实际、因地制宜确定可行性任务计划，做到量力而行、尽力而为，而不应好高骛远、盲目跟风，不要将工作落实的“层层传导”变异为任务目标的“层层加码”，严格警惕补贴水平超出财政承受能力。要坚持“有多大能力办多大事”，提前把握好改造户数，合理分配改造年度任务，平滑财政支出节奏，尤其要防止后续财政支出乏力问题，避免因刚性民生为财政整体预算平衡埋下“定时炸弹”，以便更好发挥财政资金引导作用；二要将财政支持机制与中长期规划管理相结合、统筹做好财政资源配置。做好清洁取暖的财政保障，需要坚持问题导向和统筹当期长远，科学预计清洁取暖全生命周期的运营成本及居民负担能力，准确测评财政的支出责任，严格按照谨慎性原则合理估算相应的预算规模，做好财政资源配置，硬化预算约束，平衡财政收支长短期预算，抑制过度支出，实现财政的总体政策可行、预算适当和风险可控。

（二）建立财政联动，着力提高财政对清洁取暖的推进动力

当前清洁取暖市场，整体是一个市场有效需要不足、供给也不足的不稳定市场，是一个在政府投入大量补贴资金的引导下暂时活跃起来的市场。要想真正走向市场化之路，需要聚合各种力量，在不断增大有效需求和供给的同时，通过以财政补贴为主的财政支持机制作用下，产生规模效应，实现市场供求增长和平衡，让老百姓随时“买得起，用得起”。因此，在清洁取暖工作推进中，要做到三个“注重”。

一是注重与供给侧财政支持政策的内联，形成更有效叠加聚合力。农村电网改造和燃气产供储销体系建设是清洁取暖的基础性设施大工程，是直接决定“煤改气”“煤改电”能否顺利实施的关键，是居民清洁取暖消费质量的直接影响因素。因此，当前的清洁取暖补贴政策，必须要与农村电网改造和燃气产供储销体系建设等财政供给侧支持政策联动起来，特别要强化燃气的储气设施建设和地区运输管网的互联互通建设，以提升冬季气荒期间的整体调运能力和应急调峰能力。

二是注重与金融、价格等经济手段外联，形成更有力综合拉动力。市场条件下，只有能够保证覆盖成本，才能实现良性循环和发展。而只有妥善解决好清洁取暖与传统燃煤之间的成本差问题，才能有效推动清洁取暖市场发展。解决好这一根本性问题，以财政补贴为主的财政支持机制，只能是一个方面，还需要结合金融、价格等经济手段，综合施策，才能保证清洁取暖投资运营成本保持在一个供求双方可承受的区间范围内，一方面提升居民清洁取暖的消费能力，另一方面通过规模效应、技术进步等方式促进市场主体降成增效、不断增加有效供给。

三是注重与本地区清洁市场运营的互联，形成更灵活政策支持力。财政清洁取暖政策措施，应当建立在保障和维护市场运营的基础上，通过政府调控这支有形之手，解决市场自主调节这支无形之手的盲目性、滞后性的弱点，使清洁取暖按照市场优胜劣汰完成良性新陈代谢，从而使清洁取暖焕发出无限生机和活力。要建立与市场需求相适合的财政支持机制，特别是要确立财政补贴规模与保证清洁取暖合理运营的市场成本变动挂钩的联动机制，并使之成为保障清洁取暖实施的长效之策，确保清洁取暖取得长久成效。

（三）强化财政绩效，着力提高财政对清洁取暖的加速马力

清洁取暖技术路线的核心和关键就是清洁取暖的路径选择。不同的清洁取暖方式，不仅投入成本不同，而且使用也会产生不同的效果。清洁取暖路径选择，是财政政策绩效的决定性因素，如路径选择错，虽暂时看出去来能应付过去，但最终将几尽归零。因此，清洁取暖财政支持政策，必须要立足于这个根本，从山西实际情况看：

清洁取暖改造，应优先选择集中供热（或工业余热）供暖。因采用集中供热（或工业余热）虽然一次性固定资产投入较大，每户约需3—4万元，但是后期运行费用较低，通常每平米3元左右，即使没有政府补贴，老百姓冬季取暖也能承受负担的起，接受程度最高。山西钢铁、水泥、焦化等高耗能企业较多，工业余热资源潜力巨大，为使清洁取暖工作可持续发展，下一步可优先推广集中供热（或工业余热）供暖。

其次，在集中供热无法覆盖的区域，对居民居住相对集中、连片村落或整村实施“煤改电”。山西是电力生产与外输大省，因此，应充分利用当地电力资源丰富优势，积极推广“煤改电”。如果按照“一户一吨煤”统计的农村需要清洁取暖改造的760万户全部采用“煤改电”估算，山西将新增电力消纳能力1000亿度电，可更好拉动山西电力行业发展，有效解决目前全省电力行业发电小时数不够问题。

再次，是选择“煤改气”。由于山西“富煤、贫油、少气”，源禀赋就决定了清洁取暖“煤改气”在气源供应、经济补贴等方面均存在多种不确定因素。因此，“煤改气”只能作为山西清洁取暖改造的补充方式，不应该作为主推方式。

然后应探索构建风能等新能源和可再生能源清洁取暖多能互补模式。山西晋北三市太阳能、风能等可再生能源丰富、晋城等地区煤层气资源较多，沁水盆地煤层气储量占全国的30%左右。各地市可根据当地资源能源禀赋，合理选择多能互补模式，建立一批风光电与蓄热式电采暖、太阳能与空气源热泵等多能互补示范项目，切实通过财政资金的投入让老百姓有获得感、幸福感。

（四）创新财政方式，着力提高财政对清洁取暖的支持活力

清洁取暖从建设到运营，不仅当期投资巨大，后续的投资需求也不小，这对全社会都是挑战和考验，但同时也孕育着巨大商机和市场前景。虽然由于目前清洁取暖成本偏高导致市场消费意愿不强，但作为一种消费新业态和必然方向，必将逐步取代传统取暖市场，尤其是目前各级投入巨大补贴资金的扶持下，供需双方意愿都十分强烈。

应该以此为机，借助财政支持之力，通过创新财政方式，积极引导多元投资主体和各类社会资本进入清洁取暖领域，创新投资、运营合作模式，积极开展PPP、BOT、EPC等合作模式，开展能源合同管理，加快市场主体培育和建设，形成一批有实力的清洁取暖服务供应商和数得上的有影响力企业集团，从而实现财政补贴的有序退坡乃至退出，顺利实现财政政策最终目标。

通过创新财政支出方式，强化财政与金融的融合，以市场、补贴换社会投入，加快形成“企业为主、政府推动、居民可承受”的清洁取暖模式。山西需要进行清洁取暖改造的户数将近1000万户，设备的实际需求量大概在百万台左右，即使分摊至多家企业，依然可形成较大规模的规模效应，迅速降低单位生产成本。因此，要变“设备招标、工程招标”为“招企业、招服务”，通过培育企业，引导服务，由提供清洁取暖服务的企业，围绕开展的服务去设备招标、工程招标，形成优胜劣汰、适者生存机制，财政根据市场成本和居民满意度合理适当投入，同时加大绿色金融作用，达到多赢共赢。总之，通过充分借助市场之力，缓解对财政补贴过多依赖。

通过创新财政管理方式，强化财政与业务工作的融合，以信息化、动态化提升财政政策的协同性、灵活性、针对性，促进财政资金使用效率提升。借助省市县贯通的全省清洁取暖工作管理与运行监测信息平台，实现对采暖设备生产企业售后服务水平和采暖效果的评定，实现对财政补贴绩效的全面管理，促进山西省清洁取暖技术和服务不断得到提高，真正使清洁取暖成为政府办的实事好事，赢得民心、满足民意。