市级国土空间规划的统筹与传导实践探索

姚 凯 ，杨 颖

引言

2020年9月，《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《市级指南》）正式发布，标志着市级国土空间规划的编制有了基本依据，但关于其编制重点与难点的讨论与研究仍在持续。市级国土空间规划处于五级三类国土空间规划体系中承上启下的“腰部”位置，一是既要承接国、省上位规划又要指导下位县、镇国土空间规划，二是市级层面也是政府行政意志和市场发展动力交汇碰撞最为关键的层级，既需要自上而下的传导也需要上下结合的统筹[1]。

市级统筹和市县传导是保障市级国土空间规划承上启下的重点内容也是编制难点，目前已成为国土空间规划研究的一个重点领域。为解决过去多规冲突、体系不明、传导缺失问题，国土空间规划编制需要强调自上而下纵向到底的层级传导，也要突出总规到专项规划横向到边的传导，在纵向上要实现各级规划对应空间尺度与管理事权，上下级规划内容深度的差异可以由传导方式的差异来体现[2]，市级规划既要传导落实上位规划的刚性内容，也要为下位规划预留深化空间[3]。另一方面，市级国土空间总体规划在战略目标的指导下，需更加关注市域范围内各行政主体不能解决、需要在市级层面协调解决的问题[4]，除了规划传导还要考虑规划统筹。

1 市级国土空间规划的编制特点与困境

1.1 事权体系与规划体系

规划编制与管理体系与行政事权体系息息相关，地级市居于省下县上，一方面在我国宪法体系中并非一个法定行政层级，另一方面又通过“市管县”模式从实体城市拓展为广域城市范围。在国土空间规划要求全域全要素覆盖的条件下，市县两级规划必然存在“域”的重叠，也就产生了规划编制及规划事权交叉的问题，这也成为市级国土空间规划编制的难点。

我国幅员辽阔，地域差异较大，各地行政管理模式也存在一定差异，总体说来可分为直辖市、省-市-县、省管县以及地州盟四种模式。像北京、上海、天津，这类直辖市全域面积较小、行政层级较少，基本没有县级政区单元，往往由市级规划到分区规划一传到底；而像浙江这样实施省直管县模式的省份，不宜简单套用北京、上海模式，其市级规划既要体现自上而下的市级统筹和市县传导，也要针对省管县的行政体制构筑起一套上下联动保障机制，有所为有所不为。

1.2 传统规划市级统筹与传导的困境

在多规合一建立国土空间规划体系之前，土地利用规划和城乡规划都有各自基于行政事权的规划统筹与传导体系。土地利用规划事权偏向中央和省级，优势在于自上而下的指标逐层分解和底线边界传导管控，但其战略和统筹布局引导不足；城乡规划则是一种蓝图式的规划，中央和地方事权并重，战略和统筹布局结构引导都较为突出，但指标与底线等刚性要素自上而下的传导管控相对偏弱（表1）。

新时期国土空间规划不能只是简单地强调自上而下单向行政传导，应该充分认识各级政府事权的差异性，结合计划与市场两方面力量实现上下联动统筹谋划。国土空间规划的编制除了要有技术手段与技术逻辑，更需要政策逻辑，不仅要强调自上而下的规划要素传导与分解，也要体现上下联动的规划统筹协调与反馈调整机制（图1）。

表1 土地利用规划与城乡规划在规划统筹传导方面的优劣比较表

图1 国土空间规划传导体系示意图

2 市级国土空间规划统筹与传导总体思路

2.1 国外空间规划层级传导经验

空间规划体系最早起源于欧盟一体化的背景，在发展初期，空间规划是作为一种宏观尺度的区域统筹的政策工具[5]。随着空间规划在各个国家的推广应用，衍生出了符合各自国情的空间规划体系。英国空间规划在二战后、1970年代直至21世纪以来经历了多次规划体系随着政府、市场与社会等多元主体调整的过程，最终形成“国家规划政策”+“地方发展规划”的规划体系[6]。法国作为单一制国家，目前已形成“国家—大区—次区域—市镇”四级空间规划体系，其中国家层面主要通过公共服务政策引导统筹空间政策，区域规划除大巴黎外不具备法定约束性，次区域和市镇规划较为综合，是法国空间规划的核心部分[5]。总的来说，西方国家的空间规划体系基本按照一级政府、一级事权、一级规划的原则设置，基于政府与市场的结合，有限干预的导向展开，上级规划通过结构引导和政策制定体现指导与约束作用，下级规划在政策框架内具有保障地方事权的规划自主性。

2.2 市域统筹总体思路

市级国土空间总体规划作为指导全市国土空间整体的保护、开发、利用、修复的基本依据，规划统筹应按照“事权对应、刚弹并济；上下联动、统导结合；政策支撑、成果保障”的基本原则，全面优化空间要素配置的同时保障市场经济活力。

体现事权对应、刚弹并济的原则。按照“一级政府、一级事权”的基本思路，根据市级、县级不同管辖事权，市级规划中突出市级事权管辖内容，对市域格局、资源保护与利用、用途管制等刚性传导内容予以明确，为下级事权管控内容留有接口，预留弹性，提高规划的灵活性。体现上下联动、统导结合的原则。市域统筹不应是单纯将上级政府意愿向下传导，而是上下级政府、不同部门之间共同协商的结果。市级规划不仅需要对下位规划的重要内容进行集中统筹，也需对下位规划反馈做出优化调整，同时通过规划传导，将经过统筹形成的上一层级规划重要内容传导至下一层级规划。统筹与传导两者相辅相成，不可或缺。

体现政策支撑、成果保障的原则。以规划数据库为基础，建立国土空间规划“一张图”实施监督系统，并逐步完善面向全生命周期的动态调整政策机制，使得规划技术成果成为能用、管用、好用的管理工具，最终实现空间治理能力体系和治理能力的全面提升。

2.3 市县传导要素与传导方式

为实现市域国土空间开发保护格局的整体优化，对规划要素进行充分梳理，可将市级规划向下传导要素分为七大类，包括结构、指标、边界、分区、名录、位置和规则。七类传导要素涵盖市域层面需统筹管控的重点内容，是建立市域一体的空间治理体系的关键（表2）。

按照事权对应的原则，市级规划向下传导的方式可分为四类，包括贯穿、深化、优化和增补。对市级事权管控内容，如生态红线、自然保护地、历史文化保护线等，采用贯穿的传导方式，下位规划不得进行修改；对于市级制定布局原则、下位规划具体落实的内容，可在不突破传导内容的基础上，进行深化、优化和增补（表3）。

3 市级国土空间规划统筹与传导的实践探索

3.1 规划统筹与传导的基本诉求

《市级指南》指出：“当前国土空间规划编制尚处于实践探索阶段，各省、自治区可根据地方实际，补充、细化市级国土空间总体规划编制的内容要求和技术规定，提高针对性和可操作性。”[1]针对我国行政管理模式的差异性，应该允许不同的市级国土空间规划编制模式，笔者以省直管县模式下的浙江省地级市嘉兴为例，探索总结适应其事权模式的市级规划统筹与传导路径。

嘉兴市位于浙江北部紧邻上海与苏州，但发展模式却与之完全不同。嘉兴的块状经济发达，城乡收入差距为全国最小，但空间布局分散，强县弱市特征明显，市辖区能级严重偏弱。进入到新时代，离散发展模式已难以为继，“各自为政”的发展模式造成了人口、经济与空间资源的错配，制约了全市整体发展效率。面对以上的困境，嘉兴市2004年就在全国率先开展了市域总体规划的编制工作，关注重点从原先的城市及市辖区扩大到城镇与乡村，整合各类各级规划，探索从城乡分离到城乡一体的转变[7]，但由于当时机构改革尚未开展，仍存在一些多规冲突、县市统筹力度不强等问题。2019年浙江省确定嘉兴市为全省市域统筹改革试点城市，并将国土空间规划的市级统筹编制与管理作为改革试点的重要抓手。

3.2 市级规划统筹与传导探索

基于嘉兴的特点，规划提出构建“5+7+5”的规划统筹传导体系，即五类市级统筹策略、七类市县传导技术和五类政策保障机制（图2）。

五类统筹策略即基于浙江省直管县的模式，市级规划重点抓住“格局、底线、园区、要素以及设施”五大规划要素，在市级层面进行统筹管控，其余的则为县级事权留出足够空间。为保障市域统筹有效推进，建立包括结构、指标、边界、分区、名录、位置和规则的七类市县传导技术框架和五类政策保障机制，包括主体功能区政策、弹性留白政策、全生命周期管理政策、要素管理政策和设施共享政策。

3.2.1 格局统筹

“统格局”为五大统筹里最为关键的一环，要建立起一个“以格局定资源，以资源定指标”的技术逻辑，以主体功能区政策为支撑，通过结构性要素和管控规则的传导，保障市对县的规划统筹和传导。

对于嘉兴而言其格局应站在长三角的总体格局来看，其颈部结构通过三大廊带承接了三大国家战略：其一为G60走廊，是长三角Z字型结构廊道，对接虹桥商务区是未来发展的重点和资源集聚的区域；其二是杭州湾大湾区发展带，对接临港新片区，是未来改革开放和全球化的重点发展地区；其三为申嘉湖水乡文化带，拥有独特的自然与历史人文资源。

表2 空间传导要素类型表

表3 传导方式类型表

图2 嘉兴市国土空间规划统筹发展模式图

图3 以主体功能区引导空间资源配置的基本逻辑示意图

图4 四类留白机制及示意图

浙江省要求市级规划通过双评价、上位格局和生态、农业、城镇等主要指标综合评价，并结合县级反馈意见，进一步把主体功能区细分到乡镇单元，形成覆盖全域的城镇化优势与潜力区、农产品主产区、生态功能区以及文化景观、海洋经济区的“3+2”主体功能单元。总体上形成一个由总体格局到主体功能区的资源配置引导机制，引导建设用地增量相对集中于G60科创走廊上投放并预留相对高的弹性，在杭州湾发展带上实现中等增量和转型发展，而在水乡文化带上则强调绿色生态减量发展和存量有机更新，实现市域整体优地优用、效率提升（图3）。

主体功能区不仅仅是建设用地和耕地保护的配置依据，同时也要把其配套政策依托强镇扩权模式进一步赋予乡镇，其中以城镇功能为主导的单元，通过战略性评价可细分为城镇化优势地区与潜力地区，配套相应的产业、创新、服务和存量更新政策；以生态功能为主导的单元，提升生态准入门槛倒逼发展转型，同时推动生态补偿和生态资产交易机制，实现江南水乡环境的高水平保护；对于农业主产品区，强化全域土地整合整治，提升耕地保护治理，巩固万亩千吨集中良田建设。

3.2.2 统筹底线

统底线不仅仅只是三条控制线的确定过程，还包括构建三条控制线划示与划定的分级传导体系。在市级国土空间总体规划中，生态保护红线由市级划定边界、明确规模，贯穿到县区、乡镇；永久基本农田保护边界则由市级规划划定集中保护区、县镇同编划定具体边界；城镇开发边界由市级划定市辖区内城镇边界、重点产业园区边界，划示县城和乡镇开发边界，在县级中划定县城和乡镇开发边界。

结合控制线的分级传导体系，在确保刚性管控传导的同时也要构建“四大留白”弹性机制，应对未来发展的不确定性。首先是功能留白，指在开发边界内的集中建设区中，需要预留并进行控制、尚未确定具体用途的用地；其次是弹性发展区的战略留白，为确保重大事件、重大功能项目建设而预留的用地；再者是指标留白，指主体功能指标分配时，市本级预留口袋指标和机动指标，作为动态考核的奖励；最后，时序留白也非常重要，指根据区域发展情况适时启动的留白区域。通过四大留白机制真正实现三条控制线刚柔并济，有效管控（图4）。

3.2.3 统筹园区

针对嘉兴块状经济发达、产业园区分散的特征，通过双维度评价引导产业园区整合、开放创新资源集聚。基于全市域产业园区现状绩效进行评价，确定整合标准，进而统筹引导功能布局。绩效评价主要通过两个维度展开，一个是地均产出效益（亩均税收），另外一个是产业发展潜力和园区供地的潜力（园区供地潜力）。政府建立规则，通过市场化的运作模式保障高产出、高潜力园区的发展，挖掘高产出、低潜力园区的潜力，整合低产出、高潜力的园区资源，逐步清退低产出、低潜力园区。

3.2.4 统筹要素

市级层面建立从市到县的政策传导、功能准入和用途管制体系，实现从政策性把控到用途管控的延伸。《市级指南》提出市级国土空间规划要“按照主体功能定位和空间治理要求，优化城市功能布局和空间结构，划分规划分区”，形成政策传导-功能准入-用途管制，及主体功能区-功能分区-用途分类的规划体系。功能分区、用途分类与政策分区并非一一对应关系，例如永久基本农田，在不同的政策分区（主体功能区）内的管制要求是不同的，在农业主产品区内强调粮食产量的同时也要注重对江南水乡农耕文化的保护，而在生态功能区更要强调其生态效益和生态资产补偿交易机制（图5）。

3.2.5 统筹设施

图5 规划分区传导示意图

统筹市域五大重要设施要素，包括重大交通设施、历史文化资源、重大公共服务设施、重大市政基础设施和跨界邻避设施。主要通过名录传导、位置传导以及设施配置标准的传导，实现市县区逐层传导落实；而在统筹方面依托市级政府管理事权，对大型污水处理场、垃圾处理场、公共卫生中心、重大能源设施等区域邻避型设施进行市级统一规划选址，其中在名录方面保障了政府意志的刚性要求，在选址方面则以基础双评价和环境影响评价结合市场作用来确定。

嘉兴市与周边上海、苏州、湖州、杭州毗邻地区合作密切，在市级层面提出构建4个跨行政区的城镇圈，与周边城市共同建立一套基础设施共建共享的合作机制，包括轨道交通互联互通、打通断头路、公共服务设施共享、文化旅游区共建等涉及交通、公共服务、生态、产业等多方面跨行政区的政策，实现区域资源的高效合理利用（图6）。

3.3 市级国土空间规划统筹与传导保障措施

3.3.1 区县指引规划传导

《市级指南》指出，市级规划需对市辖县（区、市）提出规划指引，在全面落实格局传导、底线管控、指标考核、重大设施（含重大产业园区）四大传导要点的基础上，笔者认为可视地方情况增加了政策保障和战略预留两大要点，保障规划的可实施性及灵活性。

3.3.2 政策机制实施保障

国土空间规划是面向实施操作的规划，在规划编制阶段建立起实施保障政策机制对后续规划实施将起到重要作用。以主体功能区政策为主要抓手，落实与空间相关的财政、产业、环境、生态、人口、土地等多方面政策措施，推进地方立法，全面促进规划目标的实现。

3.3.3 国土空间规划“一张图”支撑

国土空间规划“一张图”信息平台是保障规划后续有效实施的重要技术工具，通过省级汇总、市级建设以及县级接入的机制，形成省-市-县的三级信息联动，保障各要素能够在信息平台上实现层级传导，规划考核和监督能够通过规划信息平台有序开展，并形成动态预警机制，全面提升空间治理能力与效率。

图6 跨界城镇圈示意图

结论与讨论

市级国土空间总体规划在强调自上而下规划传导的同时，更要体现上下联动的规划统筹，基于管理事权的统筹逻辑尤为重要，因此必须正视地域的差异，形成符合地方事权管理模式的规划体系。

政府意志与市场动力的有效结合是规划编制成功的关键，国土空间规划既要考虑市县传导的技术方案，也要考虑规划实施的政策保障，实现“技术+政策”双逻辑体系。规划也是一个动态过程，一张蓝图并非同一深度图纸拼合而是一套层级传导、综合统筹、动态适应的规划体系，构建一套行之有效的规划层级传导与统筹体系是编制好国土空间规划，提升国土空间治理能力的重要保障。

感谢嘉兴市自然资源和规划局、嘉兴市国土空间规划研究有限公司在本文撰写过程中提供的支持与帮助。

图、表来源

文中图、表均由作者绘制。