集体留用地的土地发展权：国土空间规划背景下的思考 *

梁印龙，田 莉，严雅琦，吴雅馨

引言

1990年代以来，我国城市发展普遍经历了建设用地的高速扩张，借助征地制度和城乡二元土地制度，大量农村土地由农地转为建设用地，由集体转为国有。由于征地过程中土地增值收益分配模糊，失地农民补偿标准不合理、后续生活难以保障等现象频发[1]，征地矛盾不断激化严重影响了城市发展建设速度。以广东为代表的沿海省市开始在实践中探索留用地政策，对于缓解征地过程中政府与被征地农民之间的激烈对抗成效显著[2]。2017年党的十九大提出乡村振兴战略以来，留用地作为集体所有的经营性建设用地，其重要性或承担的角色已经突破征地补偿的范畴，更是乡村振兴战略、城乡融合发展的重要空间载体。然而，由于留用地政策属于地方性探索，长期以来留用地土地发展权模糊、不完整，在实际开发利用过程中受到农转用指标、空间选址、功能用途、开发强度等多方面抑制，普遍面临留用地指标兑现难、落地难、开发建设难的困境。存量留用地指标的难以落实又进一步增加了后续征地难度，严重影响城乡可持续发展。

当前，正处在国土空间规划编制的关键时期，必须高度重视农村留用地问题。国土空间规划的编制将形成新一轮的城乡土地发展权再分配格局，如何在国土空间规划中落实好留用地，不仅是对失地农民“迟到的补偿”，也是释放留用地土地发展权能，发挥“造血”功能，实现乡村振兴、城乡融合的重要支撑。因此，本文将基于土地发展权的视角，分析我国留用地政策的演变路径，总结当前国土空间规划中留用地土地发展权受抑制的特征表现，并以厦门、杭州、广州等城市留用地开发利用实践为例，提出国土空间规划中留用地开发利用的若干建议。

1 我国集体留用地的政策演进与相关研究

1.1 留用地政策的发展历程

留用地是指“国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地”，是为了缓和征地矛盾、不断提高征地补偿标准而出现的一种地方性征地补偿政策，因此，其发展演变与我国征地政策紧密相关。建国以来，我国征地政策主要经历了起步、调整、转型、完善、改革和重塑六大发展阶段（图1），而征地补偿的核心导向则经历了“以农安农”→“留地安置、多种途径”→“市场导向、多元安置”→“提高标准、规范有序”→“留地留物业上升为法律”等重要阶段，留用地政策正是形成于1978～1998年征地政策的转型阶段。具体而言，1953年，我国出台了第一部比较完整的土地征用法律规定——《政务院关于国家建设征用土地办法》，由于当时工业发展基础较差，征地后只能提出“以农安农”的策略，即被征地农民在农业上安置。到了1982年，《国家建设征用土地条例》针对失地农业剩余劳动力首次提出了“留地安置”，改变了原先“以农安农”的征地补偿措施。随后，在1986年、1999年两版土地管理法中逐步提高征地补偿标准、加大安置力度、明确留地留物业安置的重要性。进入2000年以后，随着城市发展进入高速扩张时期，征地加速带来的矛盾催生了对留用地政策的迫切需求，以广东、浙江、福建、上海等为代表的沿海发达地区省市积极探索出台留用地管理办法，各地实践不断拓展完善留用地政策。2010年，国土资源部出台《关于进一步做好征地管理工作的通知》，从用地性质、指标落实、空间选址、开发利用等方面提出了一系列较为严格的管控引导措施，以提高留地安置的规范性和科学性。2020年，新的《中华人民共和国土地管理法》颁布实施，将“留地留物业安置”上升到法律层面，标志着留用地政策进入新的发展阶段。

留用地政策设计的初衷是希望能够实现城市与乡村、政府与集体（失地农民）的双赢局面。1980年代初期至今，留地安置模式为城市高速扩张时期的征地工作做出了重大贡献。但是，留用地开发利用也积累了大量矛盾。首先，不少城市的留用地指标因缺少“农转用”建设用地指标、不合规划、政府审批过程复杂等原因长期难以落实，形成欠账不断累积，产生了许多历史遗留问题；其次，村集体主导的留用地开发由于自身开发运营能力不足，普遍出现层次低、管理失序、布局混乱、土地利用效益低下等问题。留用地不仅难以保障失地农民长期收益和村集体经济发展，反而成为政府与村集体、村民之间的重要矛盾，导致后续征地工作难以推进，影响到城市重大项目的落地开发，背离了留用地政策的设计初衷。

图1 我国征地相关政策演变过程

1.2 留用地既有研究综述

近年来，在土地制度改革、乡村振兴、城乡融合发展等大背景下，农村集体留用地相关研究趋热，逐渐成为法学、经济学、社会学、土地管理、城乡规划等学科的交叉研究领域。学者们从留用地的政策制度设计、现状存在问题、开发利用模式、规划管理建设、土地发展权益等方面对留用地进行了广泛多元的研究[2-10]。近些年来，“多规合一”的国土空间规划体系提出以来，土地发展权成为重要的研究视角[11-13]。郑文娟等认为留用地政策实质上是地方政府和被征地农村对土地发展权的再分配，是让集体与农民分享城市化过程中集体土地增值收益的一种方式[3]。留用地将地方政府征地补偿的财政压力转移到土地上，使农村经济通过留用地与城市发展形成利益共同体，其收益能够伴随城市化的发展而不断增值，是城市和农村土地发展权的互相让渡与共享[10]。然而，留用地土地发展权权能的赋予和释放都深度依赖规划许可，各层次规划对土地的控制功能与土地发展权的制度性安排具有明显的呼应关系[11]。因此，农村集体留用地土地发展权实现的关键在于规划运作[7]。但是由于留用地属于地方性政策探索，并不具有全国典型性，目前针对国土空间规划与留用地开发利用相关研究的数量和深度非常不足。

就留用地规划而言，在传统城乡规划体系中，村庄规划和控规是与留用地开发利用最直接相关的两大规划类型。谭都从村庄规划的维度提出留用地是村庄地区经济发展最为核心的政策之一，并研究了留用地在村庄规划中存在的问题与应对策略[14]。陈兴认为控规是实现政府对农村留用地合理有序建设控制和保障公共利益的重要抓手，并将广州市村级留用地的空间选址与控规“一张图”管理平台进行了比对研究，发现存在高达60%的冲突地块[15]。可见，由于传统城乡规划用地布局中并没有对留用地作明确规定，导致留用地的选址缺乏规划依据而遭到排挤[16]。此外，广州、杭州等留用地开发利用较为成熟的地区，还编制了留用地专项规划以保障其落地。陈晓明等在广州市花都区留用地统筹规划中，为了解决留用地村社各自为政的分散低效开发问题，提出了“统筹规划、强化实施”的思路，并细化探索出指标与空间统筹、增量与存量统筹、指标与权益统筹、空间与政策统筹的“四统筹”规划建设思路[17]。杭州西湖区在留用地布点规划中秉承“化小为大、聚散为整、集中布局、组团开发”的思路，打破镇街、村社行政边界，全区统筹集中布局，促进高效、规模化开发与建设。

2 留用地的权能分析与开发模式

2.1 留用地土地发展权的权能特征分析

2.1.1 城乡土地双轨制度下“模糊缺陷”的土地发展权

留用地本质上仍然是城乡二元土地管理和市场分割制度的延续[18]，导致留用地土地发展权存在先天的缺陷性和模糊性。首先，我国集体建设用地土地发展权经历了从最初完整赋予农民到集体化时期缩小，再到现行制度初步确立，被逐步收归国有，但是在市场制度需求强烈刺激下又开始探索放开的过程[11]。尤其是2014年实施新型城镇化战略以来，集体建设用地土地发展权的权利束在不断拓展，持续推进了集体建设用地使用权的有偿流转、抵押贷款、集体经营性建设用地入市等一系列“同地同权”制度改革。但相较于国有建设用地，仍然不够系统且市场化程度不足；其次，由于留用地属于地方性政策探索，国家层面缺乏顶层设计的制度保证，其土地权能呈现出高度的模糊性。例如权属模糊，广东、浙江部分地区留用地保留为集体建设用地，但也存在国有性质的留用地，导致土地期限、税费标准、开发利用程序上的显著差异；又如土地用途规定模糊，不同城市之间、同一城市的不同地区之间都可能存在差异，甚至同一地区历史上的规定也存在前后不一的情况，广东某地级市1990年代预统征时期产生的留用地分为生产性和生活性两大类，早期甚至可用于房地产开发。但2009年之后形成的留用地不再区分生产和生活，一律以落地规划确定的功能认定，也明确禁止用于房地产开发，留用地用途的历史问题也成为重要的矛盾点。此外，留用地开发强度的管控缺乏标准存在较大的不确定性，村集体间的区别管控容易引发协商矛盾。

2.1.2 传统法定规划体系管制下“备受抑制”的土地发展权

我国土地发展权配置呈现政府主导的计划式管理方式[11]，是一种以新增建设用地指标为载体、通过国家权力自上而下配置的公共资源[13]。由于土地开发的机会和指标不是无限的，土地发展权就成为了一种稀缺资源，从而形成竞争市场[13]。但实际上，政府通过垄断土地一级市场以及公共部门的规划权牢牢掌握了土地发展权的配置权力。长期以来，以宏观调控为导向的国有建设用地配置优先权显著高于以局部利益为导向的集体建设用地配置[19]，形成了对集体建设用地土地发展权的长期抑制。当前，国土空间规划具有显著的配置、约束土地发展权的职能。留用地的建设用地指标、权属、空间选址、土地用途、开发强度等将受到总规、详规（控规、村庄规划）等不同层次国土空间规划的空间管制约束。缺乏农转用指标、不符合国土空间规划要求已经成为留用地开发利用过程中最重要的两大限制因素。

2.1.3 传统落地到村、零散开发模式下“粗放低效”的土地发展权

从全国各地早期留用地开发利用实践来看，普遍呈现出以村社（甚至村小组）为单元、破碎零散、粗放低效的开发格局。究其原因，村集体普遍希望将留用地落实在本村甚至自然村、村小组内，这就导致留用地土地开发价值将受制于村庄所处区位，留用地的潜在土地价值难以提升。区位较差的村庄由于土地价值低、市场需求弱、招商难度大而难以建设，即便勉强建成后也面临产出效益低的窘境。而区位较好的村庄尽管留用地土地价值较高，但受制于村集体经济实力、开发运营能力有限、土地规模小等原因，难以开发建设大型项目，一般只能选择土地出租、自建（代建）厂房出租的方式建设低端专业市场、厂房和仓库，浪费了潜在的土地发展权价值。因此，传统留用地分散落地到村到组、再由村集体零散开发的模式是造成留用地低效利用的重要原因，也是对留用地潜在土地发展权的抑制。

2.2 留用地的多元化开发运营模式

尽管当前留用地土地发展权“模糊不完整且备受抑制”，但国土空间规划和土地制度变革给地方实践提供了较大的创新空间，留用地开发运营模式呈现出多元化态势。留用地指标经过存量抵扣、货币补偿、指标流转、置换物业、实物留地等多种兑现方式后，转化为“资金、物业、土地”三大要素，不同要素下形成了灵活多样的开发运营模式（图2）。

2.2.1 留用地指标兑现为“资金”的开发运营模式

通过货币补偿或指标流转，未落实的留用地指标可以兑现为现金，这部分资金既可以在村集体经济组织内部进行合理分配，也可以由村集体自行或寻找代理机构将资金用作价值投资以获取长期性收益。

2.2.2 留用地指标兑现为“物业”的开发运营模式

当前，由于城市建设用地指标的限制，各地鼓励留用地指标置换物业，从留地转变为“留房、留物业、留产业”安置，解决土地指标落地难、留地经营难的同时，也解决了留地使用中与周边规划衔接难、开发层次低等问题[18]。获得物业后，村集体可选择自主运营，获取运营物业带来的全部收益，但存在较大的运营风险；也可由政府或企业进行返租运营，村集体可获得稳定的租金收入，这种模式风险小、收入稳定，是目前比较流行的集体物业运营模式。

2.2.3 留用地就地开发或“异地集中”的运营模式

“土地”要素的开发运营模式是当前留用地开发利用的最重要内容。根据留用地的落实与开发特征可将其归纳为“落地到村、分散开发”和“集中落地、政府统筹”两大类。

图2 留用地多元化的指标兑现和开发运营模式

图3 “金包银”模式示意图

图4 广州市花都区留用地镇街统筹示意图

图5 不同层次国土空间规划与留用地开发利用关系

在“落地到村、分散开发”方面，留用地落地后可采用村集体自主开发（对村集体经济实力和运营能力具有较高要求）、村企合作开发（土地出租BOT模式、自建物业出租、股份合作模式）、企业主导（留用地入市出让、整村旧改）等多种模式。由于留用地分散落实到村，区位成为留用地开发的重要因素，针对城镇区、工业区、农业地区等不同功能地域内的留用地，需要因地制宜选择合适的开发模式。厦门的“金包银”模式创造性地将工业园区发展与农村留用地开发相结合，将留用地划定在紧邻规划产业园区的农村集体土地上，通过统一规划，利用留用地为工业区提供生活配套服务，并以产业园区开发带动留用地集体经营性物业的发展、为被征地村民提供可持续的收益来源，实现了地方发展与农民利益的“双赢”[7]。“金包银”模式将留用地地块的开发用途分为“金边”和“银里”（图3）。“金边”指的是留用地外围统一规划建设的商业用房，一般用途为底层商业服务设施和上层外来人口公寓，利用毗邻工业园区的优势发展后勤、食宿、商业服务等配套设施，并为村民和集体创造经营性收入来源；“银里”指的是原址回迁的被征地农民集中居住区、以及服务于回迁农民生产生活的内部配套改造，村庄内部环境按照城市标准进行基础设施建设。

在“集中落地、政府统筹”方面，根据统筹层级的不同可分为市（区）级统筹开发和镇级统筹开发两类，分别以杭州西湖区的“三统一”模式和广州花都区的“镇级统筹”模式为典型。杭州市西湖区于2017年开创了留用地统一规划、统一开发、统一管理的“三统一”开发模式。统一规划是指整合优化留用地布点规划，将留用地布点规划与国土空间规划相衔接，同时编制留用地产业规划，明确业态定位；统一开发是指由区属国企西湖投资集团负责留用地开发建设，实行全区留用地一盘棋开发利用；统一管理是指项目建成后，村级集体经济组织所持物业可委托西湖投资集团等运营管理，按照同等物业评估价确定物业返租价格。“三统一”模式中政府不仅将区位好、土地价值高的商业商务地块供村集体选择，还将留用地的土地出让金全部返还村集体，极大促进了村集体经济实力的提升。而村集体在获得政府让利后，也需要承担相应的做地成本和部分基础设施建设义务，《西湖区留用地合作开发管理实施意见》中就明确提出做地成本原则上由村（社）自行承担；广州花都区为了解决留用地开发“星星点点、低效零散”的局面，提出了“园区引领、镇级统筹”的创新思路[20]。其中，“园区引领”是指以全区产业发展战略引领留用地规划与开发的举措，改变以往留用地选址规划以地块为单位的做法，全区规划十大重点产业园区，围绕园区对留用地进行集中选址、统筹开发。“镇级统筹”是指在留用地落实规划中，改变以往以村为单位的指标落实方法，以镇街为单位，以多轮协商的方式统筹各村零散留用地指标、集中选址，最终形成37个镇街级留用地统筹区（图4），并对各统筹区提出发展指引，明确用地布局、产业策略、开发指标及模式等。杭州与广州的政府统筹模式在指标和空间上都有效整合了留用地，并将留用地发展与城市发展、产业园区战略相结合，提高了留用地的使用效率和规模效益。

从上述留用地开发模式中可以看出，各地留用地开发模式正在从村级零散开发向政府集中统筹开发转变，从村集体自行开发向村企合作、政府统租等方式转变。厦门“金包银”工程、杭州“三统一”模式、广州花都“镇街统筹区”实践证明，如果没有政府统一规划和运作，即使将留用地的土地发展权划归农民，仅依靠村集体、农民个体的运作，难以保障农民的长远利益[21]。同时，由政府来统筹留用地开发能够更为顺畅的衔接国土空间规划的管制要求，能够更好地契合城市的发展诉求，政府的统筹规划与运作是留用地土地发展权得到价值提升的关键因素。

3 留用地开发利用与国土空间规划的关系

从留用地“指标-空间-用途-实施”的全过程开发利用来看，与国土空间规划之间存在着从“总规-详规-实施”的紧密关联（图5）。

3.1 总体规划阶段：三区三线“空间划定”+建设用地“指标控制”

在国土空间总体规划阶段，通过三区三线的“空间划定”和建设用地的“指标控制”初步许可了不同区域内的土地发展权，哪些土地具有发展权，哪些土地被限制或剥夺了发展权。留用地的落实必须同时获得空间和指标上的双重许可，而当前背景下留用地土地发展权很可能将面临空间和指标的双重抑制。空间方面，国土空间总体规划中强调“分区管控、统筹高效”的空间利用原则与传统落实到村、分散布局的留用地模式存在根本性空间冲突，后者很容易导致留用地被划入生态空间和农业空间而使发展权受到抑制，被划入生态红线、基本农田保护红线内的留用地的土地发展权则被完全剥夺。因此，为增强留用地在国土空间总体规划中的重要性，建议城市规划区内的留用地应纳入城市建设用地，参与城市建设用地平衡[16]。此外，传统留用地开发利用模式亟需转型，加强政府的统一规划和运作能够更为顺畅地衔接国土空间规划的管制要求。当两者矛盾不可调和时，也需要有相应的土地发展权转移政策，弥补留用地因国土空间规划区域管控要求而损失的土地发展权。例如三区三线划定后，对于生态红线、基本农田保护红线内的土地发展权剥夺，可借鉴美国的发展权转移（TDR）、发展权购买（PDR）等政策，形成区域土地发展权的补偿机制。

指标方面，为了保障城市国有建设用地指标供给，往往会压缩农村地区建设用地指标，未落实留用地指标很容易成为被压缩对象。同时，不少城市在编制留用地专项规划时，也提出“减少实物留地”的原则思路，部分城市鼓励通过货币补偿的方式来消化未落实留用地指标，其核心目的就是要缩减农村留用地落地规模，降低留用地对建设用地总规模指标和年度计划指标的占用。涉及农用地转用的留用地，要纳入年度土地利用计划，在批准规模和时序上受到不同程度的抑制。农转用指标无法落实也成为了留用地土地发展权受抑制的关键原因。因此，在国土空间总体规划层面需要探索相应的指标保障机制，例如留用地指标专项制度，在市县层面进行一定比例的预留，而不是直接分配到乡镇，并根据留用地落实需求的轻重缓急进行统一管理、统一分配。由于留用地指标与城市建设用地指标是此消彼长的关系，因此真正能落实的留用地指标较为有限，需要探索通过置换物业等“以地换房”的方式来兑现留用地指标，保障村集体因物业获得的收益不低于留地收益。此外，积极拓展其他途径落实留用地，如结合乡村振兴，将留用地落实与乡村文旅项目挂钩，通过“点状供地”等方式解决指标问题等。

3.2 详细规划阶段：用地权属区分+土地用途细化+开发强度量化

在国土空间详细规划阶段，主要涉及控规和村庄规划。城镇开发边界内外的留用地将面临不同的规划情景，城镇开发边界内的留用地在控规中往往需要转化为国有建设用地；而城镇开发边界外的留用地适宜落实在村庄规划中，以集体建设用地为主。

在进行乡村振兴的过程中需要一定的劳动力，应该调动农民劳动的积极性。如果积极性不高的话，即使再好的扶持政策效果也不明显。

在控规中，主要通过用地性质、开发强度等对留用土地发展权进行细化量化。但是，现有的控规体系难以有效落实留用地。在用地性质方面，名义上集体留用地除了不能用于商品房开发外，可用于其他工商业用途。但实际上，留用地的功能受到控规的严格约束，导致留用地实际能落到控规中的功能遭到大幅削减。村集体想要区位好、土地价值高的优质地块往往不符合规划要求，或政府不愿意将高经济价值的土地交给村集体。按照控规用地性质落实的留用地，村集体又不满意。开发强度方面，目前尚没有统一的标准，普遍的做法是按照控规的容积率分区来确定留用地的开发强度，但容易造成选址在工业用地上的留用地容积率受损，引发不同区域留用地容积率的不公平。总之，控规中留用地的功能用途细化和开发强度量化，其本质上是村集体与城市政府对高价值地块土地发展权的争夺，村集体处于相对弱势的地位，其确定取决于政府与集体的利益博弈。

“多规合一”的实用性村庄规划作为最末端的国土空间规划，是各类型上位规划矛盾冲突的集中点。留用地落实难突出表现在农转用指标缺乏以及留用地功能、开发强度等的确定缺少依据。同时，新体系下村庄规划属于详细规划范畴，即要用详规的方式来管控和引导村庄建设，以便于村庄具体建设按照规划进行实施。而乡村地区产业基础比较薄弱，极易受外力影响，发展存在很大不确定性，传统详规的管控方式容易陷入“过于详细”的局面，造成留用地开发难以适应市场的灵活需求。因此，在村庄规划中亟需探索留用地落实及开发利用的弹性机制。2019年自然资源部办公厅出台了《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（以下简称《通知》）为村庄规划中探索留用地弹性“留白”机制提供了政策契机。《通知》中指出“各地可在村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标”，而留用地正好符合要求可纳入村庄建设用地机动指标进行供给。《通知》还提出“对一时难以明确具体用途的建设用地，可暂不明确规划用地性质，待建设项目规划审批时落地机动指标、明确规划用地性质”，这也启示留用地的弹性功能设置，只需明确留用地作为大类产业用地即可，但不再进行商业服务业、工业仓储、旅游等小类细分。

3.3 规划实施阶段：以“一书三证”为代表的行政许可

在国土空间规划实施阶段，留用地土地发展权的取得需要通过一系列的规划申请和许可，主要表现为政府审批的“一书三证”，是留用地最终取得土地发展权的关键。但在实际工作中，留用地的规划审批程序复杂，需要多层级、多部门之间的来回审批，往往耗时耗力，甚至出现程序还没走完，前序审批文件已经失效的情况。因此，未来需要在留用地审批管理方面进行“简政放权”，推动行政审批体制创新，大幅简化审批程序，加快审批速度。在这方面，广东省自然资源厅在最新出台的《关于推进征收农村集体土地留用地高效开发利用的通知》中已经提出了“加快简化办理留用地规划许可手续”的创新试点。

综上，留用地开发利用需要国土空间规划三个阶段的衔接配合、缺一不可。总体规划阶段，通过“三区三线”划定和建设用地指标配给许可留用地的发展权能；详细规划阶段，通过控规和村庄规划细化量化留用地的权属、土地用途和开发强度；规划实施阶段，通过“一书三证”等行政审批取得最终的开发利用权限。而在现行的规划体制下，留用地的土地发展权在国土空间规划的不同阶段均会受到一定程度的抑制，亟需通过规划编制和政策创新突破困境释放土地权能。

4 留用地开发利用的创新路径与模式思考

大规模农村留用地指标未落实，而城市发展空间日益紧张、城乡建设用地指标供给有限的双重压力下，如何在矛盾交织中探索出一条既能保障被征地农民合法权益，又能促进城乡土地集约利用和经济社会快速发展的路径，从根本上实现公平与效率的平衡，是当前国土空间规划背景下留用地开发利用的重要挑战。

留用地开发利用的全过程环节复杂，涉及建设用地指标落实、空间选址、土地用途细化、开发强度量化以及行政许可审批等。因此，留用地土地发展权的精准释放需要从土地制度、国土空间规划管制、开发模式等多方面的创新联动。基于此，笔者提出当前国土空间规划背景下留用地开发利用的几点建议：

首先，在土地制度层面，随着“同地同权”土地制度改革的不断推进，应进一步发展完善留用地土地发展权的权能架构。例如将集体留用地作为新时期农村集体经营性建设用地入市的一项重点工作，积极先行先试入市。

其次，加强留用地在各层次国土空间规划中的落实、衔接与传导。（1）总规层面，探索建立留用地指标专项制度，保障留用地建设用地指标供给。积极拓展留用地指标供给途径，如以“点状供地”等方式落实涉及乡村振兴的留用地。国土空间规划体系应形成“基于土地发展权的空间配置思路”，探索土地发展权的配置与转移政策工具，只有土地发展权能够实现区域转移，才能促进留用地的集中集约高效开发，落实规划意图；（2）详细规划层面，无论是控规还是村庄规划，都应探索对用地功能、开发强度等的弹性管控。例如在控规中创新留用地的弹性落地方式，对用地性质和开发强度先不做刚性规定，探索留用地基准功能、基准容积率、奖励容积率等弹性概念，可以根据实际开发情况做出灵活调整。在村庄规划中探索留用地弹性“留白”机制，“预留用地不定性”、“预留指标不落地”等管理弹性能够更好地适应乡村发展的不确定性[22]；（3）实施层面，探索在规划审批许可中简化办理留用地规划许可手续，不断打通留用地土地发展权释放的制度路径。

最后，因地制宜创新留用地多元化开发利用模式。从“村级自主零散开发”走向“政府统筹集中开发”是当前的主要趋势，在政府统筹下积极引入市场力量，创新多元化的收益方式，保障失地农民的长期收益。总之，加强国土空间规划管制与留用地开发模式的联动创新，将是保障农民权益、促进城乡融合发展与乡村振兴的关键路径。

图、表来源

图1～3、5：作者绘制；

图4：广州市城市规划勘测设计研究院.广州市现代城市更新产业发展中心[R]. 2019.