国土空间规划体系的海洋管理及规划发展研究*

李 云 ，方 晶

引言

受传统理念影响，在城市发展建设过程中人们对于海洋空间的认知相对片面，大多数沿海城市都将海洋当作城市的边界，在快速化发展时期通过无序开发利用、围填海等活动把海洋转变成土地，并以此不断拓展陆域空间，导致海洋生态资源空间受到侵占，水环境恶化、自然岸线减少等问题陆续出现，给生态环境造成了不可逆转的破坏。现如今海洋空间作为国民经济增长和社会健康发展的重要载体，已经成为未来城市发展的重要突破口。

在新一轮国土空间规划改革体系下，我国已经进入了山、水、林、田、湖、草、海等全域全要素统一管理的新阶段。2015年《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出：“建立陆海统筹、区域联动的海洋生态环境保护修复机制。”，十九大工作报告也明确提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”的重要发展战略部署，这代表着在我国顶层设计上已经意识到陆海统筹利用对于海洋生态环境保护的重要性。紧扣改革思路，探讨陆海全资源统筹下海洋管理和空间规划发展需求，消除不同政府部门和层级对于海洋使用管控认知的差异以达到海洋功能协调发展，对沿海城市的陆海生态空间资源保护和海洋强国建设具有重要的战略指导作用。

1 海洋规划管理历程及问题

1.1 概念解读

海洋空间规划指的是以生态系统为基础的一种区域性海洋管理措施，是用来实现基于生态系统的海域利用管理的有效工具[1]。陆海统筹本质就是保护生态系统，即在促进经济发展、环境保护、资源合理利用和生态安全的基础上，在陆海两大自然资源系统中构建一个综合协调的管理模式。

1.2 我国海洋管理变革历程

海洋空间规划是海洋管理的重要工具，也是治理海洋空间、促进海洋可持续利用的重要手段。新中国成立70年来，我国的海洋管理机制经历了行业管理、协调管理综合管理到陆海统筹四个阶段，实现了从分散向综合管理的转变（表1）。20世纪50年代至80年代末，我国海洋事业刚刚起步，这个时期海洋以行业管理为主，侧重于对海洋科学研究工作的安排和部署，缺乏有效的统筹协调。从90年代开始，随着海洋开发力度的加大和第一轮国务院机构改革的完成，国家海洋局开始负责管理全国海洋工作，海洋管理的内容也从过去的组织科研调查扩展到海域使用、环境保护等多个领域。进入21世纪，国家对海洋综合管理的重视程度提升，要求海洋局综合协调海洋事务并加强海洋战略研究，但此时海洋管理工作和执法力量仍然分散在多个不同部门之间，“五龙闹海”的问题得不到解决。2013年国务院顺应时代发展对海洋综合管理利用的要求，重新组建国家海洋局，将涉海执法队伍和相关职能进行整合，统一协调各涉海部门的工作，基本结束了我国分散的海洋管理模式，至此我国海洋综合管理体制基本确立。

2015年至今是海洋发展的改革阶段，自然资源部的成立整合了海洋管理职责，为海洋事业、海洋管理注入了新的动力、确立了新的起点，同时也为陆海统筹扫除了障碍，长久以来海洋多部门管理的矛盾和隐患从根源被消除，海域和陆域的综合统筹管理成为现实（图1）。新的时代背景下，自然资源部统一管理的体制改革，将海洋纳入国土空间规划体系，为我国海洋事业发展带了新的契机，同时也为陆海一体化奠定了基础。

1.3 海洋规划管理存在问题

（1）陆海空间规划体系存在差异

目前我国陆海域在规划管理体系上存在一定差异。从规划管控角度来看，陆域规划侧重于事先布局，形成了从总体规划-管控图则-城市设计的完整规划管控体系，达到了精细化管理。而海洋空间规划偏重于行业规范管理，多重视流程，而对实际的实施过程关注较少，实施内容也只包括功能和管理要求上的指导作用，没有明确具体的规定，也没有形成系统化的制度指引和规范标准，对于自身差异性较大的海域，难以进行具体使用决策的指导。

（2）海洋空间规划体系尚不成熟

国土空间规划是一个“五级三类”网状规划体系，在竖向上分为五级：国家级、省级、市、县、镇（乡）级；横向上分为总体规划、详细规划和相关专项规划。目前我国海洋空间规划尚未成熟，各层级之间缺乏有机联系，并且规划实施监管和评估环节不被重视。同时部分规划存在内容重叠，以及各个规划间衔接不够和规划落实性不强等问题，导致海洋管理的效率低下，现行海洋空间规划体系不能有效运行。

表1 海洋管理体制变革历程

图1 陆海空间规划管理对比模式图

（3）陆海交接地区使用功能存在冲突

海岸带是实现陆海统筹的重要的一个区域，同时是陆海功能的边界。从功能上来看，由于陆地和海洋规划对于海岸带空间的定位有所差异，从而导致多种功能相互争夺的场面，近年来沿海城市的海岸带功能冲突越来越激烈，不同的岸线区域功能之间都可能存在空间矛盾。例如，对于海岸带附近分布有天然气及核电站等能源类设施的地段，其特殊管控要求和安全标准就会和发展旅游休闲功能相违背；另外还存在海岸生态管控和居民使用诉求相矛盾的现象。

2 国内外海洋管理及规划研究

2.1 国外海洋管理及规划研究进展

国外海洋空间规划的出现最初是由于欧洲各国对发展海洋保护区产生需求，同时由于社会经济发展不可避免会对海洋生态环境产生破坏、在海域使用过程产生各类矛盾，从而大多数国家开始意识到时空因素在海洋管理中是不可或缺的，多用途管理这一手段开始在海洋空间管理中受到重视[2]，其中澳大利亚的大堡礁海洋公园就是海洋空间规划最初的实际应用案例。

对海洋空间管理及规划相关内容有所提及的文件最早可以追溯到1992年，由联合国环境和发展大会发布的《21世纪议程》，它在该文件内中针对海洋空间在使用管理上出现的问题提出了针对性的建议和措施；在此之后欧盟分别于2002年、2005年、2006年以及2007年发布了《海岸带综合管理建议书》、《欧盟海洋环境策略纲要》、《欧洲未来海洋政策绿皮书（2006）》以及《海洋综合政策蓝皮书》，分别对以下问题进行了阐述：（1）海洋空间规划在区域资源管理当中的地位；（2）对海洋空间规划的支持性框架的分析；（3）海洋空间规划是解决日益严重的海洋经济冲突和保护海洋生态多样性等尖锐现实问题的重要手段；（4）把海洋空间规划作为恢复海洋环境健康的一种手段，并制定全欧盟成员国统一的海洋空间规划以及相关的管理原则和指导是实现海洋发展可持续性的关键。相关研究也表明，海洋空间规划的相关理论对于海岸带综合管理的发展和以生态系统为基础的海洋管理起到了较大的正面效应[1]。2007年，欧盟发布《海洋综合政策蓝皮书》，强调要实现海洋发展的可持续，必须要把海洋空间规划作为恢复海洋环境健康的一种手段，并且将要制定全欧盟成员国统一的海洋空间规划以及针对该规划的管理原则和指南。在一系列海洋政策的推动下，包括非欧盟成员国的欧洲各国开始通过海洋空间规划开展各自的海洋开发与管理工作，并最终取得良好的收益。英国和德国、荷兰等国家率先完成了其领海范围内的海域利用规划和区划工作，并形成了复杂的“地方—区域—国家—国际”规划管理体系，其中海洋空间管理被作为关键手段[3]。从2006年开始，政府间海洋委员会开始将海洋空间规划应用于实际操作，并把保护生态系统作为根本原则，并陆续发布针对空间规划实施的具体管理细则以及应用技术框架，在一定程度上推动了美国海洋空间规划的落地实施[1]。

经过实践积累，各国对于海洋规划管理的研究和了解逐渐深入，基于此，欧美国家建立起了一套将生态系统作为基础的海洋管理模式，同时以海洋空间规划为主要手段的管理工作也获得了丰富的研究成果，为我国海洋综合管理和空间规划发展提供了很多成功经验。

2.2 国内海洋管理及规划研究进展

20世纪80年代，我国开始了对海洋空间规划的系列研究探索，通过不断学习国外先进的海洋规划理论经验，并应用到本土中来。早先的研究是针对海洋国土规划的基本性质和主要内容进行论述，对比美国和日本的海洋国土规划实践，分析我国海洋开发现存问题并提出可实施性的意见[4]；

2006年，“十一五”规划提出要在我国推进形成主体功能区，进行全国主体功能区规划的编制，同时要将海洋国土空间也包括在内，功能区划就是海洋空间规划在国内的实践[5]。王权明等学者通过总结国外利用海洋空间规划的实践情况，梳理经验并与我国功能区划进行了初步的对比分析，在海洋功能区划的划分方法、实施监督和管理细则等方面提出实质性建议[6]。随后有学者整理了国际社会上海洋空间规划的研究热点及发展趋势，海洋空间规划作为基于生态系统的海洋利用管理有效措施，对于海洋空间综合管理具有重要意义[7]。通过对一些发达国家的海洋空间规划的理论体系、实施框架、实践活动和成功经验进行总结，为我国重经济而轻生态的海洋开发管理提供区域实践参考[2]。同时学者们聚焦于现阶段国内海洋空间规划的理论和编制阶段，并进行相关研究探索，为我国海洋空间规划体系的构建和发展奠定了基础。研究内容主要包括对海洋主体功能区划的基本问题讨论[8]，包括构建评价体系、提出方法路径[9]，分别构建分类指标体系[10]等。也有学者建立了有关海洋功能区划各个方面完整的理论体系[11]。徐伟在进行海洋功能区划评价探讨中，将理论和方法相结合，对全国海洋功能区划实施评价体系构建的结果进行总结，为我国海洋空间规划改革指引了方向[12]。

国务院于2015年8月审批发布了《全国海洋主体功能区规划》，为了呼应国家的号召，广东、山东、天津和辽宁等具有丰富海洋资源的省份相继在2017年底发布并实施因地制宜的海洋主体功能区规划，另外其他的沿海城市也在这个海洋规划的热潮中相继完成主体功能区规划的审查工作。作为国家生态文明建设的重要任务，“海洋主体功能区规划”通过分类指导和分区管理，建立科学高效的海洋空间开发格局，但是系统性空间规划内容、技术和管理体系在实施管理层面仍然有所缺失[13]。王鸣岐等学者提出了实现海洋空间规划“多规合一”的总体构想，并设计了具体实现路径[14]。黄杰则分析了国土空间规划视角下构建海洋空间规划体系存在的问题以及策略展望，强调只有加强陆海统筹建设，才能促进区域一体化保护与发展[15]。

综合来看，我国相比于欧美国家在构建海洋空间规划体系这一方面起步较晚，但在后续推进过程中后来居上，迅速发展。为了避免实践过程中用海矛盾的发生，对海域的使用提出合理的规范，我国在进行海洋空间规划相关研究尤其是建立管理制度方面不断探索。经过近30年的发展，海洋综合管理的理念与方法得到更新，空间规划的技术理论体系也在不断完善、方法逐渐成熟，在海洋开发与管理中发挥了重要作用。在新的时代背景下，建立海洋强国等一系列决策部署和生态文明建设要求，都将海洋空间规划作为治理海洋的重要理念和工具提升到更重要的位置。只有将陆地和海洋视为一个整体环境和生态系统，增强陆海联动性，对现阶段海洋空间规划体系进行梳理，主动融入国土空间规划大框架，才能真正意义上实现国土空间的管理统筹。

3 全要素空间规划体系下的陆海统筹

3.1 海洋空间规划是陆海统筹管理的重要工具

海洋作为国土空间的重要组成，在长期大规模开发利用时期，在国家生态文明建设中承担着重要角色。2015年国务院发布《生态文明体制改革总体方案》提出，要构建“以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一相互衔接、分级管理的空间规划体系”，之后相继出台的系列政策性文件，都为新时代国土空间的开发保护格局提供了指引，共同推进形成了标准统一、责权明确和科学高效的国土空间规划体系。在改革背景下，自然资源部加挂了海洋局牌子，将陆海自然资源纳入统一管理体系，实现了空间管制和资源配置的有效衔接，为陆海一体化奠定基础。海洋空间规划作为陆海统筹管理的重要工具，协调区域内资源、环境、生态与人口、社会、经济之间的关系，促进海洋自然资源的可持续开发和利用，是符合海洋事业、海洋综合管理的时代潮流和发展大势。

3.2 海陆统筹是海洋空间规划编制的核心理念

进入21世纪以来，陆域经济的发展受到了人口、资源和环境等问题的影响，海洋经济开始成为社会经济健康可持续发展的重要载体，对扩展发展空间也起到了非常重要的作用。陆海统筹的的概念最早来源于十二五规划，以制定并实施海洋发展战略为手段，实现海洋资源的合理开发、控制以及海洋管理能力的提升。十八大、十九大政府工作报告多次强调必须坚持陆海统筹，并提出加快建设海洋强国的目标和任务。在相关文件的指引下，我国陆海统筹的定位逐渐清晰，主要包括协调区域经济发展和海岸带及海洋综合管理这两部分。在此基础下，依据相关法律，以海岸带专项规划为切入点，以用途管制为手段，编制统一的海洋空间规划，推进海洋和陆域空间规划的有效衔接，加快融入自然资源统一管理大框架下的国土空间规划体系，谋划支撑海洋领域的发展目标和任务，实现陆海国土空间统筹管理的全域覆盖。

4 深圳市陆海统筹管理及规划思路

4.1 深圳市陆海统筹规划管理过程

深圳市是一个因海而生、因海而兴的特大型经济中心城市，改革开放40年来深圳市的快速城镇化就是不断亲海、向海的过程。因为城市陆域资源的有限性，同时人们把追求经济快速增长作为社会发展的价值导向，因此造成了深圳市填海空间在1996～2010年间的急剧扩张（图2）。随着时间发展，填海造地对生态的负面影响不断显现，以及海域使用管理法等一系列法律法规的出台，填海空间的盲目扩张逐步得到了控制。

2012年，深圳市海洋局并入深圳市规划国土资源委员会，在全国范围内率先实现规划、国土和海洋管理三合一，建立了陆海统筹的体制机制平台，基本实现了管理架构上的陆海一体化管理。基于对陆海关系健康化的考虑，以及陆海统筹发展的深刻认知，深圳市从保护海洋和利用海洋入手， 从2016年开始编制《深圳市海岸带综合管理和保护规划》，聚焦于海岸带的综合管理。划定深圳海岸带范围，总面积859km2，其中陆域面积299 km2，海域面积为560km2（图3）。

图2 1996～2010年深圳市填海热点区情况

图3 规划范围图

图4 海岸带湾区单元划分图

4.2 全要素统筹的规划内容与特色创新

在此规划中，深圳市充分考虑生态文明建设需求和以人为本的发展理念，将海洋与城市发展相结合，统筹规划、建设、管理三大重要环节，以生态优先为价值导向，充分满足人的需求，建立 “海域+陆域”全域生态空间。深圳市海岸带规划的编制主要从三个方面展开，规划上以可持续利用海洋生态环境为出发点，统筹协调陆海空间功能，多元化定位湾区单元发展，实现陆海统筹一体化；管理上通过推动深圳市海岸带综合协调机构的建立来实现海岸带综合管理；建设上通过海岸管控区和空间控制指引实现对不同项目的严格管控。

（1）严守生态底线，强调生态功能

生态保护区管控制度已经在深圳陆海区域落实，但由于各自保护目标不同，海洋生态红线和陆域的生态控制线所确定的生态空间，敏感性强且单独存在，尤其是大量聚集的人类活动会对滨海生态空间产生影响。因此海岸带规划进一步推进绿色空间建设，打通生态绿廊，构建陆海生态绿廊网络，提高深圳市海岸带的生态服务价值。例如在深圳湾建造人工沙滩，既增强岸线功能又增添市民参与度。规划还通过细化海洋生态红线和陆域生态控制线来进行无缝对接，并提出控制指引，强化生态修复和用地管控，突出陆海空间的融合共生。

（2）搭建综合管理平台，促进合作

改革前我国海岸带涉及管理部门很多，同一空间内事权不明职责不清，迫切需要建构综合管理机制和平台，制定相应管理办法才能有效地推动陆海一体化发展。深圳市试图通过在规划委员会下分成立海岸带综合管理委员会，来协资源本底调查、获取详细海洋基础数据，从而支撑海岸带保护和利用，提升综合管理水平。同时建立海岸带动态监测系统，定期反馈并发布相关信息。根据部门协调和信息平台互通，还可以进一步实现政府部门间信息共享，促进管理合作提升工作效率。

（3）明确功能布局，协调产业发展

深圳市海岸带规划坚持统筹路海经济发展，在空间上进行产业布局分工，并对相应开发活动和准入产业进行控制，推动区域要素的合理配置，例如西部则重点把握该片区在物流传输上的优势，以海洋科技及海洋装备产业作为重点开发对象进行发展。深圳市着力强化海洋科技创新型，培养新兴产业，逐步推进海洋新城的规划建设的落实，并通过规划手段将海洋科技相关企业集聚于固定片区，使得在海洋智能装备等领域共互相促进发展从而形成核心优势，并推进大空港海洋新兴产业基地和立新湖海洋电子产业园建设，促进蓝色经济创新发展。

（4）深化法定图则，推进统筹管理

在新一轮的国土空间规划改革体系下，深圳市海岸带规划编制按照要求将法定图则拓展到海域范围。在全市海岸带区域，划分出15个湾区单元，来加强湾区陆海管控。规划对每一个单元分别展开陆海一体化的空间详细规划探索编制，从功能布局、道路交通、配套设施等方面综合来考虑陆海需求，推进陆海协同发展（图4），同时对海岸带法定图则规划提出特定的技术指引和控制要素。目前深圳市已经在部分湾区单元开启试点研究，对于陆海规划体系的对接，从规划编制、审批机制和技术标准各方面进行深入探索，从而达到真正的海洋精细化管控。

5 陆海统筹规划发展构想

5.1 整合海洋空间规划，构建陆海统筹新格局

抓住国土空间规划体系改革的机会，基于海洋生态系统，通过梳理各个规划间的关系，在竖向上编制详细规划和相应的规范标准，指导开发管理工作的进行，横向上加大规划衔接力度，探索多规融合的协调机制，积极推进城市总体规划、土地利用规划和海洋功能区划的衔接。并且为了日后的统一规划以及发展利用能够顺利进行，陆域国土空间的相关用途以及海洋资源利用的相关途径也将会在新的分类标准中进行名称上的统筹衔接。将各类空间规划整合成一张蓝图和一本规划，构建合理有效的海洋空间规划体系。

5.2 提高规划管理效益，搭建陆海一体信息平台

海洋空间规划需要管理和技术、制度的共同支持。在海洋空间规划体系下建立专门化的管理平台，统筹协调好陆海规划的整合统一，提高规划的管理效益，从而实现海洋的可持续发展。新的海洋空间规划体系应该在自然资源调查监测数据的基础上建立基础信息平台，整合各类空间管理数据，从而推进政府部门相互之间以及社会之间的数据共享和信息交互。另外为了利于社会大众以及相关监管机构能充分跟进当前海洋开发利用情况，根据实际需要将海洋空间规划的政策、用海信息、用海许可证等信息进行公开公示。

5.3 健全实施监管机制，提升海洋空间规划的实操性

我国存在的海洋管理不到位问题，主要原因是当前的海洋空间规划较大程度将注意力放在程序上，而对于实施以及评估两个环节较为轻视，从而使得编制、实施以及监督三方相互分离。陆海统筹管理需要在编制、审批、监测等方面进行改革，建立健全规划实施监管制度，包括海洋生态环境监测，海洋空间规划的定期体检，强化规划编制、实施和监测的部门合作；健全相应技术保障，并制定系列管控规范，包括详细规划和编制技术指引；根据海洋开发利用发展情况适时调整发展策略，从而提升规划的实用性和可操作性。

总结

建立以生态系统为基础的海洋空间规划体系，全面提升海洋资源开发保护水平，是实现陆海统筹的发展途径，也是未来海洋规划管理发展的趋势。但当前我国在海洋空间规划方面存在许多不足。例如海洋空间规划体系不成熟，技术标准不完善，规划之间重叠冲突、缺乏统筹，海洋行政管理部门职能交叉等问题，以及规划本身重过程、轻实施、少评估，公众参与度低，在很大程度上降低了海洋空间规划管理科学性。深圳作为海洋规划管理创新的先驱城市，把岸带作为陆海耦合的重要空间，在生态保护的基础上，对海岸带产业布局进行优化，以湾区单元为基础探索编制陆海统筹的详细规划；同时对岸带陆海域实行精细管控，通过构建综合的管理机制和平台来加强实施保障，这些管控措施为有效解决陆海分割的规划管理问题提供了思路，也为全国其他沿海城市提供了一个很好的陆海统筹规划管理的示范样本。现阶段我国陆海利用方式还存在很大差异性，实现陆海全资源统筹下的功能协调发展，仍需对规划管理制度及法律机制进行深入探索和推进，在此基础上构建完善的海洋空间规划体系，促进一体化的海洋空间开发和利用，才能早日实现海洋强国目标。

图、表来源

图3、4：深圳市海岸带综合保护和利用规划（2018-2035）

其余图、表均由作者绘制。