共建共治共享格局下民族地区的社会治理策略

2021-05-09冯旭蔡立群

民族学刊 2021年9期

冯旭　蔡立群

[摘要]党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”是在中国特色社会主义进入新时代之后，对社会治理作出的全新谋划。民族地区社会治理作为国家治理体系中的重要组成部分，对其治理既要符合國家治理体系和治理能力现代化建设的要求，又要符合少数民族地区群众的共同意愿与利益诉求。要实现这种内在的统一，就需要发动社会力量，让公众参与到多维建构的实践当中，通过全维视野的战略布局与多维构建的实践来共同生成。首先，通过完善现代自治下的法治化治理，将自治和法治相融合，在依法治理的基础之上，充分考虑民族地区的特殊性和多样性，发挥自治制度的功能和优势;其次，在对社会组织进行引导和管理的同时，改变之前社会组织设立门槛高、手续繁的问题，重视对其培育和扶持。最后，民族地区的社会治理在对传统的治理技术进行创新完善的同时，需充分认识到大数据的重要性，利用好科技创新取得的技术突破。通过信息技术，建立网上数据信息平台、交流平台等现代化的联动共治平台。

[关键词]共建共治共享;民族地区;社会治理

中图分类号：C957文献标识码：A文章编号：1674-9391（2021）09-0084-09

改革开放以来，我国确立了“以经济发展为中心”的发展战略，激活市场经济活力的同时，也使得社会力量得以复苏。随着中国特色社会主义走进新时代，传统的国家垄断社会的一元单向治理格局被打破，社会结构与此同时也发生了全方位、多层次变迁。传统认知的国家与社会泾渭分明，特别是马克斯·韦伯及其追随者提出的国家和社会分立对抗理论，与中国现阶段社会治理实践存在出入。在此阶段，我国社会主要矛盾也发生变化，社会治理在推进国家治理体系与治理能力现代化过程中的重要性日益凸显。

党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”既是对以往社会治理经验的总结提炼，也是在中国特色社会主义进入新时代之后对社会治理作出的全新谋划。如何推动共建共治共享的社会治理格局，是新时代的一项重大问题[1]。民族地区社会治理作为国家治理体系中的重要组成部分，对其治理既要符合国家治理体系和治理能力现代化建设的要求，又要符合少数民族地区群众的共同意愿与利益诉求。要实现这种内在的统一，就需要发动社会力量，让公众参与到多维建构的实践当中，通过全维视野的战略布局与多维构建的实践来共同生成。

一、共建共治共享社会治理格局的理论溯源

社会治理是社会秩序构建的重要手段，社会建设的重要任务，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要工作。随着国家与社会关系的变迁，社会治理理论的关键词也经历了社会控制、社会管理到社会治理的发展历程。

美国社会学家E.A.Ross在1901年出版《社会控制》一书中提出随着美国城市化加速发展，初级社群已经基本解体，生态环境破坏，犯罪频发，社会失序，认为需要有一种新的机制来维护社会秩序，那就是“社会控制”。19世纪末社会学领域首先开始关注社会控制理论，随后法学、政治学等渐次介入社会控制研究当中，至此社会控制理论开始盛行。可以说近代之前的社会秩序是基于社会控制治理模式而得以维系。

社会管理的理论发端是从西方社会和苏联开始的，在我国现代意义上的社会管理发展相对较晚。国外学者对社会管理理论形成了多种研究范式，有社会秩序理论、福利国家理论、新国家管理理论等。在西方社会，社会管理格局的建立同时也出现一定的弊端，政府和公权力部门权力膨胀，机构臃肿，行政效率低下，在这样的情况下也迎来了社会治理的创新。而在苏联，社会管理与社会主义经济建设、社会建设等紧密相关，体现出苏联计划性的特征。我国在建国初期，学习苏联计划经济的基础上对社会治理模式进行了发展。国家通过权力机关进行规划、组织、协调等一系列社会管理活动，出现典型的“大政府”格局，公权力无限扩张，市场调节作用没有发挥，政府调控失灵。

治理一词起源于古希腊，西方国家一般认为，治理（Governance）—词是相对于传统统治（Governance）而言的。1978年福柯提出“治理术”的概念，认为国家的治理方式应该抛弃“硬治理”，采用“软治理”。随后在1989年世界银行提出“治理危机”之后，治理概念便风靡全球。国内学者对社会治理理论的研究也经过了由表及里，由深到浅的历程。虽然学界对治理的研究理解各异，但无论国内还是国外，对社会治理已达成普遍共识，即治理理论是一套用于解释现代国家与社会结构变化特征的规范性分析框架，社会治理在主体上要求多维度，在结构上要求多层次，通过社会力量来弥补国家和市场调节失灵导致的治理真空。

“社会管理”一词早在1998年出现在《关于国务院机构改革方案的说明》中，方案强调政府的基本职能在于宏观调控、社会管理和公共管理。2002年在党的十六大报告中明确提出要“改进社会管理，保持良好的社会秩序”。2004年十六届四中全会上，提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。十八届三中全会首次提出“社会治理”的概念。从“社会管理”到“社会治理”，虽然只有一字之差，却标志着我国社会治理理念的重大飞跃。社会治理理念的提出是我们党长期社会管理实践经验的总结和理论创新的升华。习近平总书记深刻指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[2]坚持系统治理，体现的是在牢牢把握党领导社会治理的主动权的同时，引导和支持社会力量积极参与社会治理;坚持依法治理，体现的是从传统的社会管控规制向法治保障的转变;坚持综合治理，强调社会要发挥社会治理的协同作用。这里的“社会”，是指各类社会主体，社会治理从一元单向转变为多元共治，多种手段综合运用;坚持源头治理，则是要从根本上解决矛盾、防微杜渐。十八届五中全会提出：“加强和创新社会治理，推动社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。而在十九大报告中进一步提出：“打造共建共治共享的社会治理格局”。十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》，全会提出要“完善共建共治共享的社会治理制度”“加强和创新社会治理”[3]。

从学理上来说，社会治理新格局的建构完善标志着我们党对传统政府治理模式和社会结构进行变革的伟大尝试，通过重新构建政府、社会、市场以及公众之间的关系，通过互动合作的方式，实现相互建构，达到共享共赢的目标。共建共治共享社会治理格局注重合作性、公共性，它既回应了社会治理对合作的需求和期待，同时也阐释了公共性所蕴含的人类共同体的最终归宿、社会成员的利益诉求等重要内涵。虽然在十八大就提出了社會治理，但是客观上来说，十九大提出的共建共治共享治理格局更加体现了国家治理对治理实践的清晰回应，具有更加深厚的理论基础。

二、民族地区社会治理的特殊性

民族地区是指以少数民族为主聚居生活的地区。由于历史因素、地理位置等原因，我国形成了以汉族为主体的各民族大杂居，部分民族小聚居的分布格局。根据2021年第七次人口普查结果，我国各少数民族人口为12547万人，占全国人口的889%。与2010年相比，汉族人口增长493%，各少数民族人口增长1026%，少数民族人口比重上升040个百分点。同时，我国55个少数民族中，有44个建立了自治地方，这些自治地方占到了我国国土面积的64%。每个自治地方都具有自身的特殊性，无论是地域上的，还是文化习俗上的，少数民族地区之间经济发展不平衡，甚至不少地方经济发展水平是相对落后的，这就增加了社会治理的挑战性，需要合理地运用地方知识，因地制宜地制定具有针对性的治理措施。

具体对于选择国家治理制度模式，习近平指出：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”[4]。国内不少学者认为少数民族问题尤其是边疆少数民族问题，是中国社会中最重大同时又是最复杂的问题。民族地区社会治理直接关系着国家统一和民族团结，民族地区社会治理创新是国家治理体系创新和治理能力现代化的重要组成部分，在全面深化改革的进程中，要坚定不移地走少数民族地区社会治理创新的道路，就需要对民族地区的基本特征有所认识。

（一）民族地区生态环境的特殊性

文化建构不是一朝一夕就可以完成的。文化的构建以所处的自然生态环境为底本，以并存的社会生态系统为参照，文化这一信息系统不断在自然生态系统和社会生态系统之间做偏离与回归运动，在历史延续、社会变迁中，不断地纠正调试积累，在传承中丰富发展。民族以文化为分野，不同民族所处的自然生态环境与社会环境都存在差异，即使同一个民族，因为外部自然环境不同，本民族发展进程也会受到影响。

从我国民族地区的地理位置来看，民族地区大多都存在环境封闭，对外交流地理条件不利的问题。在古代自给自足的少数民族，经济活动长期处于不平衡与相对封闭中。也正是由于长期处于封闭中，少数民族与中原腹地的交流较少，最终形成了不同于其他族群的体格、语言、服饰和生产生活方式。我国的民族分布按照大杂居，小聚居的模式，呈现出交错杂居的态势，在河谷盆地、高原山区、荒漠戈壁、草原雨林中，都可以找到不同民族聚居地域。即使是同一民族，也存在着“五里不同音，十里不同俗”的情形。

民族地区独特的自然环境和社会环境相互作用造就了我国境内不同民族的个性，在一定程度上影响了社会治理体系的形成，加剧了民族地区社会治理的复杂性和艰巨性。进入新时代，2020年我国已经决胜全面建成小康社会，决战脱贫攻坚，在推进全面建设社会主义现代化国家的进程中，民族地区和其他地区一样，同样面临着社会转型与社会结构变迁，民族群体利益诉求多样化，社会治理面临复杂形势。

（二）民族文化的多样性

少数民族文化是中华民族文化的重要组成部分，各民族在历史进程中形成发展，通过各民族之间的交往交流交融，不断自我更新，形成独特的文化传统。民族文化是民族存在的根基土壤，可以说民族文化左右着民族社会的发展和民族历史的变化。社会治理不是就治理而治理，其最终目标在于实现社会公平公正与人的全面发展。在社会发展的过程中，文化如同黏合剂，将民族和群体牢牢地整合在一起。在社会治理领域，不同民族文化中所蕴含的独特生存智慧，以及经过实践检验的民族发展策略和改革路径，为我国民族地区的社会治理提供了重要参考，是对民族地区进行创新治理的重要宝库。但是在民族工作的实践中，不少国家代理人做民族工作，接触到民族文化的时候，先入为主带有偏见，认为民族文化是糟粕，生怕与民族文化“有染”后，给自己戴上封建落后的帽子，认为中国就是要强调科学理性，只有破除老旧的“封建迷信”那一套，社会才能发展，才是现代化社会治理应有的方式。祭祀仪式约等于装神弄鬼，与官方主流观念背道而驰。

在同一个民族地区生活的人，除了地域的共同性，在语言、经济生活等领域都会逐渐交融，还会表现为拥有共同文化上的心理素质，长此以往，会形成共同社会制度下的文化共同体。文化认同带来社会认同，社会认同促进社会治理。文化治理对社会治理创新的作用不容小觑。除文化对社会治理提供了思想引领之外，多样的民族文化为社会治理提供因地制宜的策略提供了思路和抓手。民族地区社会治理创新需考虑地方知识，以文化治理为切入，也与我国探索建立文化共同体不谋而合，形成以地方性知识巩固文化共同体，以文化共同体促进国家治理体系现代化的良性互动。

（三）民族地区公民社会发展水平不均衡

公民社会作为改革开放以后，我国学者对civil society的新译名，强调公民参与社会治理，以及公民对国家权力的制约。俞可平对公民社会的概念定义为：“我们把公民社会当作是国家或政府系统，以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。”[5]公民社会的发展被制度环境包围，每一步都受到制度环境的影响，而制度环境是社会治理的应有之义。涂尔干在《社会分工论》中提出新的社会分化过程能产生新的整合机制，现代工业社会中社会分化和整合是兼容并存的，并且指出在纷繁复杂社会中已经失灵的机械团结正在被有机团结所代替[6]。在《职业伦理与公民道德》一书中更是提出社会不等于乌合之众，次级群体是构成我们社会结构的基本要素。当次级群体发展到与个人关系非常紧密时，它本身就会具有很强的吸引力，将个人纳入到主流社会生活之中。[7]

我国民族地区公众所处地理位置差异，不同民族地区民族规模差异，以及经济发展速度、经济规模差异等影响了民族地区公众自我管理的能力和参与社会治理的能力。主要体现在两个方面。一类是相对于民族规模较大、地处交通便利地区民族，地处偏远地区，交通不便、环境封闭、人口较少民族地区公民社会发展水平相对较低，公众参与社会治理的能力水平相对有更大的提升空间。另一类体现在同一民族地区，城市和乡村公民社会发展的不均衡。在整体社会分工，社会分层的大趋势之下，大多数民族地区的城乡二元结构逐渐扩大，城市居民获得的资源、公共服务等一般都高于乡村，在乡村的居民在基本的生计还未得到妥善解决之时，没有精力和时间参与到公共事务以及社会治理当中。

三、民族地区社会创新治理的基本理念

新中国的发展历程证明民族区域自治制度是具有中国特色解决民族问题的重要部分。杨圣敏认为民族区域自治制度在建国以不断发展完善，并发挥重要作用，是因为该制度设计包含多种考虑，并集多因素为一体，是历史传统与现实因素的统一，是民族自治与区域自治的结合。[8]习近平总书记在2014年的中央民族工作会议上指出：多民族是我国的一大特色，也是我国发展的一大有利因素。要牢记中国是统一的多民族国家这一基本国情，要坚持把民族团结和国家统一作为各民族的最高利益。民族区域自治和维护国家的统一是我国宪法的目标，民族地区的社会治理符合宪法要求，需要坚持以下基本理念。

（一）民族平等

《中华人民共和国宪法》规定“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法权利和利益维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫”。我国的民族平等是指各民族不论人口规模的大小，社会经济发展水平高低，宗教信仰风俗习惯的异同都是中华民族大家庭中平等的一员，都拥有相同的权利，同时履行相同的义务，反对任何形式的民族压迫和民族歧视。民族平等是民族团结的前提基础，民族团结是民族平等的必然结果。怎么样才算达到民族平等，是形式平等还是实质平等，是过程平等重要还是结果平等，以及在民族地区的社会治理中如何把握。

马克思的平等观指出：首先，平等观具有历史性，不同的社会，同一社会的不同发展阶段，具有不同的平等观;平等具有相对性，不存在绝对意义上的平等，在实践中要实现真正意义上的平等，就需要认识到差异性的存在，同时对不平等的因素予以考虑;平等具有阶级性，社会只有发展到共产主义阶段，阶级才会消失，才能实现人的真正平等。马克思的平等观实现路径与我国构建和谐社会的目标路径存在高度的一致性。在民族地区的社会治理中，要坚持民族平等，不是特别强调某一方面的平等，而是强调形式与实质，过程与结果的协调统一程度。

（二）公民意识

公民意识是社会意识的形态之一，是指公民个人在国家中对自己地位的认识，它体现了社会成员对自己基本社会身份的认同，也是公民支配自己社会行为的基本价值观念。公民意识的核心内涵是公民的身份意识，具体则包含了公民的参与意识、监督意识、责任意识以及法律意识。马克斯·韦伯认为统治系统是由自愿服从和信仰体系构成的，而信仰体系具有至关重要的作用，只有社会成员对统治合法性产生信仰，才会从行动上对现存制度予以认可[9]。按照韦伯的观点，公民意识只有从政治国家与市民社会关系进行解读，才能了解其本质。公民意识是构成民主法治国家的心理基础和思想基础，通过公民意识的普遍建立，其能够作为重要的内在动力，大大推进我国的法治进程。

改革开放40多年以来，我国民众的公民意识逐渐增强并得到彰显，但是客观上讲，公民意识处于培育和发展阶段，还需要进一步加强。对于民族地区的公民来说，在经历了现代化、全球化等重大社会变革后，也需要不断地调整自己的思想观念，以便适应社会发展。而民族地区的社会治理，要因地制宜，尽可能地满足社会成员复杂多样的利益诉求，就需要发挥好民族自治制度，让国家、市场和社会相互建构，让社会成员参与到公共事务的治理当中。

（三）以人为本

社会治理的本质是对社会中人的治理，现代化、全球化过程中产生的大量社会问题无一不是人的问题，要建设和谐安定的社会环境，就需要坚持以人为本。十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的要求，对社会治理模式创新，也是要实现人的价值。当前我国的社会治理受到国内外发展形势的影响，同时还受到群众日益增长的物质文化需求、大数据科技革命等多重因素的影响，我国的经济形势进入新常态，各种变化都对我国的治理体系构建产生影响。

马克思提出“自由自觉的活动”思想，他指出所谓的自由是个人能够以舒适的方式使人的本质发挥并进行创造性活动。自觉则是不受外在因素限制和制约，按照个人内心真实的渴望进行社会活动。相对于传统的人的本质理论，马克思提出“自由自觉的活动”更加注重人与人之间的依赖关系，人是社会性的动物，在社会中受到他人的限制，人与人之间的互动活动，推动社会发展进步。在建构社会治理体过程中，尤其在民族地区社会治理中，应当堅持“以人为本”，充分发挥人的主观能动性，促进人和社会的充分全面发展。

四、民族地区传统社会治理模式分析

民族地区本身具有特殊性，对其治理就需要考虑其民族成分多元，文化多样、风俗各异，社会经济发展程度不一以及自然生态环境复杂等问题。如何在民族地区推动共建共治共享的社会治理格局，如何结合民族地区本身的特殊性创新治理方式，更新治理策略，对完善民族地区社会治理理论体系和实践能力具有重要意义。漆彦忠认为社会治理模式其实是将社会中不同要素进行整合聚力形成社群成员一体化行为体系的作用方式，在社会治理模式中需要整合的要素包括文化价值观、宗教信仰、行为结构等[10]。纵观历史，在我国民族地区发展形成了几种能够对民族地区进行有效治理的模式。

（一）宗教法治交融治理模式

麦克斯·缪勒在《宗教的起源与发展》一书提出宗教是领悟无限的主观才能。宗教的起源和发展遵循三条主线，即对自然界物质崇拜形成物质宗教，对人类自身的崇拜发展出人类宗教，这两种形式最终汇聚到心理宗教中。宗教产生于原始社会，随着人类认知能力的提升，政治与国家力量持续增长，在中世纪欧洲社会政教合一成为国家治理的突出模式。政教合一的模式也从另外一个侧面表明，人类从蒙昧无知依赖宗教统治方式到文明开化后政治统治方式之间的博弈关系。

当代社会，在一些经济欠发达的少数民族社会中，宗教信仰仍然作为社会成员个人行为准则和社会行动的评价标准。民族地区宗教信仰的优势地位是现代社会治理中无法回避的问题，不能抱有鸵鸟心理，而从政治与宗教博弈的变化历程来看，从政教合一到政教分立，最终到政教分离，形成“国家指导宗教”的治理模式也成为现代国家使用最多的一种。在一国之内采用“国家指导宗教”的治理模式也需基于对国内宗教组织赖以生存的制度结构和社会环境的清楚认知。基于这些认识，国家代理人在民族地区的社会治理中，将国家统合的力量和宗教自治的力量融合为一体，寻求两者之间的平衡[11]。当下在我国依法治国的背景下，亟需推进宗教治理体系法治化。

2021年1月1日我国开始正式施行的《中华人民共和国民法典》承继了1954年《宪法》关于公民宗教信仰自由的规定，在将公民基本权利具体化的同时，结合《中华人民共和国民法通则》《宗教事务条例》，搭建起了宗教权益民事保护的制度框架。以《民法典》为契机，我国的宗教法治化、宗教财产保护以及以人为本的宗教事务治理等宗教事务工作将取得重大飞跃。而宗教在法治框架之下，对社会治理也发挥重要功能。宗教虽然有利于社会整合，但是同样会因为不同信仰问题，引发社会不稳定。宗教在丰富人类文化以及净化社会道德方面发挥重要作用，也同时不可否认其阻碍社会变迁，当社会结构发生改变时，其保守性就会突显出来。因此，强调宗教和法治交融，积极引导宗教与构建社会主义和谐社会相适应，将宗教教义与法治理念相契合的部分在地方自治条例中加以确认，依法管理宗教事务，实现了社会有效治理。

（二）乡规民约治理模式

乡规民约是我国传统文化的重要组成部分，在我国传统社会中，通过乡规民约来治理社会是普遍现象。党的十八届四中全会乡规民约作为治理理念提出《决定》首次明确了“多层次多领域依法治理”的提法，其实质是将“市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范”纳入“社会主义法治体系”的范畴，将社会主体依民间习惯的“自治”提升至国家“法治”的层次，从而在理论上论证了社会习俗自治与依法治国的内在统一性。党的十九届四中全会《决定》提出：“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。乡规民约既属于基层群众自治规范，也蕴含着乡村基层社会的道德要求，是构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的有效抓手。”党的十九届五中全会提出：“十四五”时期经济社会发展主要目标，明确了“社会治理特别是基层治理水平明显提高”的要求。乡规民约作为民族地区乡村内源性自治资源，在乡村治理中具有独特性。它是在广大农村地区约定俗成的传统习惯，是乡民在特定地域范围内长期形成具有一定约束力行为规范，究其性质，乡规民约其实就是民间法的一种，是在国家制定法之外的另外一种行为规范体系。

乡规民约在民族地区，相较其他地区而言，更具有发展完善，并参与社会治理的有利条件。进入新时代，在依法治国的背景之下，乡规民约作为自治的一种模式，是乡村社会治理的有效抓手，也是民族地区社会治理的重要力量。我国的居住分布是大杂居，小聚居，民族地区文化差异较大，除了当地的土著居民外，移民所占比例日益增加，地域文化冲突，价值碰撞不可避免。法律在这样的特殊地域环境中，对价值观、文化信仰等方面产生的矛盾冲突，并不能从根本上化解。乡规民约的形成本身就是在长期社会生活实践中全体社会成员之间达成的共识，即使是移民，要融入当地的生活，也要求在遵纪守法的大前提之下，接受乡规民约的约束规范。在实践过程中乡规民约和国家制定法之间相互补充，这样，乡规民约就成为处理民族内部，民族之间行为差异的有效工具。2020年，我国已经全面实现小康，如何进一步巩固脱贫攻坚的成果，推动乡村振兴战略，需要着力解决乡村发展不平衡等问题。完善乡规民约，回应当下现实需要，建立具有针对性、可操作性的规范体系，为全面推进乡村振兴增添动力。

（三）政府作为单一权力中心治理模式

行政是指一定的组织，在活动过程中进行的各种组织、调节、监控等活动的总称。在现代意义上，它是国家权力分立的社会产物。本文所说的行政治理，指那些旨在对社会以及行政行为相对人进行的治理，目的在于在国家治理体系范围之内实现资源的合理分配，化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定，实现公民的个人价值。传统行政治理模式，和行政管理的概念基本一致。以政府为单一主体，对经济发展、文化教育、生态环境、医疗卫生等方方面面进行干预影响，由此产生的效果，有积极方面，当然不可避免地存在消极方面。

江必新提出行政法经历的三种形态[12]，其实也代表了我国行政治理模式的变迁。在中华人民共和国成立之初，也是我国行政治理的第一个阶段。在此阶段，公共行政权为政府所独占，行政机关与相对人之间的关系就是命令与服从的关系，政府的行政方式主要是直接行政、公权力行政、秩序行政等。随着社会发展，经济建设取代阶级斗争，我国确立了以经济建设为中心的发展战略，行政治理主体也从单一“国家—政府”，裂变出“政府—企业”。行政治理模式进入第二个阶段，市场经济的蓬勃发展，服务型政府目标得以确立，政府部门的行政方式从第一阶段的秩序行政转变为秩序行政与给付行政并重，协调经济发展和社会福利之间的关系成为主要任务。在党的十七大报告中明确了社会管理格局，提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的治理模式。至此行政治理进入到了第三个阶段。在产生国家、市场社会治理场域外，出现社会治理这一第三场域。社会主体参与到公共事务治理当中，政府部门与社会主体的合作互建，公民意识觉醒，行政主体的目标又一次发生转移，除了授权、控权和服务之外，还需要积极促成社会自治和民主参与。

我们国家现在处在第三个阶段，新的治理模式实际上是对有限政府的要求和服务型政府的需求之间冲突的回应。转变政府职能，实质要求就是让政府将公共事务中的一部分交给市场或者社会，从制度设计上对政府、市场和社会三者的任务分工明确，让政府切实管好该管的事情，激发社会和公民参与公共事務的意识，培育参与公共事务的能力，由此形成一个功能互补，相互建构的良性循环。

在中华人民共和国成立后，我国确立了党委主导，政府管控的社会管理模式，坚持民族区域自治、坚持民族平等，尊重少数民族基本文化等基本原则，帮助—优惠型民族政策作为政策体系的一部分，在实践中体现了强制执行力和我国的国情特点。社会管理模式在推动民族地区政治安定、社会经济发展、文化繁荣等方面发挥了重要作用。但是从社会治理的角度来看，还是存在一些问题。在制度体系方面，对民族地区治理制度设计多为顶层设计，国家意志得到充分体现，同时，不可避免地会对地方多样性和特殊性有所忽略;在政策执行方面，政府的执行偏好和少数民族的价值观可能存在冲突，民族地区地方政府的执政能力有待提高，存在弱化民族自治权的情况，也有过分片面强调地方利益、局部利益的问题。在共治共建共享的社会治理格局之下，政府为单一主体的治理模式需要调试创新，民族地区更是要将民族政策与区域性政策相结合，在治理机制中融入地方特色，调动民族地方社会活力，真正实现地方发展和国家稳定相统一。

五、民族地区社会治理策略

从十八届三中全会提出社会治理的理念到十九屆五中全会对国家治理体系和治理能力现代化提出进一步要求，国内学者对民族地区的社会治理研究也愈加充实。但是不少研究陷入到一个死循环中，民族地区治理能力提升困难的原因在于其民族性、特殊性以及复杂性，而正是因为这样的特性，导致了治理能力创新的困境。民族地区的特殊性不能否认，但是其不应该是创新治理的桎梏，而应当是其创新智慧来源的宝库。此外，不少研究对创新理解出现偏差，将重点落在创新概念中的推陈出新上，完全抛弃传统的治理模式，在民族地区开启全新的治理模式无异于痴人说梦。在现代化的大背景之下，民族地区的治理模式创新采用的手段应该主要是调试、优化、改革与民族地区发展这一主题相适应的治理体系和治理模式，最终要满足民族地区的社会需求。

（一）完善现代自治下的法治化治理

李克强总理指出，我们要坚持和完善民族区域自治制度，全面贯彻党的民族政策，铸牢中华民族共同体意识，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展[13]。民族区域自治制度是我国解决民族问题的基本政策，实践证明，实行民族区域自治既符合历史发展，又符合现实情况，体现制度的优越性。依法治理体现的是法治化治理，通过对权利义务的明确，对权力界限的确定，进而实现社会治理的合法性、权威性和可操作性。

随着市场经济发展和社会转型升级，我国在新的社会利益格局中面临新问题、新挑战。对于民族地区而言，经济发展不均衡，人口流动融合加剧了社会构成的复杂性，新国家安全问题日益凸显。虽然现在民族地区的社会治理方式已经不再是传统粗放式的社会管理模式，但是仍需要不断规范和完善。而对于民族地区的社会治理法治化而言，将自治和法治相融合，在依法治理的基础之上，充分考虑民族地区的特殊性和多样性，发挥自治制度的功能和优势，努力推动“共治共建共享”的社会治理大格局。

此外，民族区域自治其侧重于少数民族在处理公共事务上达到自治，民族地区的政府部门是对全地域范围内事务进行管理的主要主体。随着法治化进程推进，要求社会公众对公共事务管理的参与。多元主体参与，就需要完善相关法律法规，明确各个主体之间的权利义务，为参与共治提供法律依据，让社会力量参与治理具有合法性，参与治理具有规范性。通过法律协调各主体中间的关系，激发社会成员参与治理的积极性，确保各主体各司其职，形成良性互动。

（二）加强多元主体共治、善治

随着我国进入新时代，中国共产党的治理理念发生根本转变，传统的社会管理模式采用的“力治”“强治”思维已不复存在，代理着旧观念进而形成的“共治”“善治”，它们成为新时代社会主义社会治理的根本指针。治理路径明确，即党委领导、多主体参与、治理重心下移是解决现存问题、达到“共治”“善治”的根本策略。

共建共治共享社会治理格局是党的十九大对社会治理做出的崭新谋划，是党对国家治理理论的重大创新，其基础在于共建，核心则在共治。当下的社会治理要区别于过去的传统治理。就需要多方合作。形成各主体之间的合作互助关系。共治秉持的治理视角和对其最通俗的理解一致，就是要各主体之间通过沟通、协商、合作，共同参与到公共事务治理当中，解决社会问题，化解社会矛盾，提升治理水平，推进和谐社会构建。共治的本质就在于主体多元、方式多样、秩序取向的协调整合，进而实现社会的有效治理。善治是共治的最终目标，也是社会治理期望达到的理想状态。善治就要求充分坚持民族地区治理中以人为本的基本理念，对当下社会出现的新情况新问题提前谋划，从人民群众最需要解决的问题出发，制定适宜的治理措施，努力营造让社会成员有获得感、满足感和幸福感的治理局面。在以善治终极目标下，多主体共同努力，构建由政府主导的，多主体参与的社会治理模式。

党的十八届三中全会明确提出要“确保社会既充满活力又和谐有序。”在社会治理过程中，要确保社会稳定、和谐有序的同时，最大限度地激发社会活力。社会组织是社会治理的重要力量，对本地域范围内的文化习俗、宗教礼法都熟悉了解，在面对因地而异的民族问题时，是对症下药的良药。因此在民族地区应当在社会组织进行引导和管理的同时，改变之前社会组织设立门槛高、手续繁琐的问题，重视对其培育和扶持。培养社会成员的公民意识，调动公民参与社会治理的积极性，形成良性协同互建。

（三）提升治理技术，完善数字治理体系

在社会治理过程中，不仅需要坚持基本原则，秉持基本理念，同时还需要提升治理技术。治理技术的提升是让治理理念变成治理实践的关键要求。社会治理技术是政府部门执行国家方针政策的方法技术。在民族地区，政府部门通过运用社会治理技术，对当地社会成员进行治理，落实国家的方针政策，进而实现宏观层面与微观层面的对接。高丙中将米格代尔所谓社会中的国家概念用国家在场替代，体现的是国家在社会中的一种视角。[14]李树燕认为国家在场是一种国家治理的技术实践，这种技术实践包含四个方面的内容：经济技术、政治技术、文化技术以及符号技术[15]。这四种技术不分先后，没有优劣，通过政府部门的组织实施，共同构成了一个共生的循环实践网络。

习近平总书记指出：“创新决胜未来，改革关乎国运。科技领域是最需要不断改革的领域。”在我国提出要加快建设创新型国家的今天，发挥科技创新的引擎作用早已被提上日程。科技创新治理体系是我国国家治理体系和治理能力现代化的重要部分，它对于深化社会改革，激发社会活力有重要推动作用。当下处于信息数据爆炸式增长的大数据时代，在抗击新冠肺炎疫情时数字化手段发挥了重要作用，数字经济模式所拥有的潜力更是让人惊讶。在社会治理方面，大数据时代的来临，为社会治理精细化提供了可能。

民族地区的社会治理在对传统的治理技术进行创新完善的同时，需充分认识到大数据的重要性，利用好科技创新取得的技术突破。通过信息技术，建立网上数据信息平台、交流平台等现代化的联动共治平台。通过这些平台的建立让社会组织、社会成员有参与公共事务更加便捷的窗口途径，形成政府、社会、公众协商共治的良性网络治理平台。政府部门还应当充分利用大数据要求具有的整体性思维，彻底打破政府部门之间的壁垒，形成部门之间的数据信息共享，打破之前数据信息的条块化、区隔化，彻底改变信息孤岛凸显的问题，开发一揽子服务平台，提供一条龙服务体系，真正做到以人为本，让人民满意。

参考文献：

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