新时代行政检察监督研究

钟慕婷

摘  要：新时代行政检察监督的提出，深刻地回答了完善中国特色社会主义司法制度的一些列问题，既明确了行政检察监督的重要地位，又为实现行政检察目标指明了努力方向，具有纲举目张的重要意义。宪法第134条为检察机关实施行政监督提供了法律依据，加之行政公益诉讼的确立，使得行政检察监督取得了不错的社会效果。但与此同时，行政检察监督也存在一些问题，为了完善我国行政检察监督制度，保持监督的谦抑性，必须在党的领导下，以习近平新时代中国特色社会主义法治思想为指导，全面落实好行政公益诉讼制度，推动多种监督方式并行，构建监督长效机制，以此推动法治中国的发展。

关键词：行政检察监督;依法行政;行政公益诉讼

中图分类号：D926.3                                                   文献标识码：A                                                 DOI：10.12296/j.2096-3475.2021.07.332

一、行政检察监督的概念及监督形式

行政检察监督，是指检察机关在行政活动中依法履行其检察和督促职能，通过对行政机关的违法行为进行纠正，从而促使行政机关做到有权必有责，用权受监督，违法必追究，最终实现严格执法和公正司法的监督制度。这里的行政活动包括但不限于行政许可、行政处罚、行政复议、行政诉讼等行政行为。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促纠正;新《行政诉讼法》中也明确将检察机关对行政违法行为的监督列为提起行政公益诉讼的前置程序;再比如刑诉法、民诉法中都对检察机关行使监督权作出了相关规定。根据上述，可以将检察机关对行政机关的监督方式作如下总结：第一，通过检察院直接受理的有关国家工作人员利用职权实施的重大犯罪来实现对行政机关的监督;第二，对违法的行政活动提出有效检察建议并督促纠正;第三，提起行政公益诉讼，即利用现有体制中检察机关的法律监督职能保护公共利益，防止在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权转让领域的案件中因行政机关的不作为或滥用职权使公共利益乃至国家利益受损。

二、行政检察监督的功能与定位

第一，形成有力的权力制约体系，保证行政权的规范运用。行政权不同于其他公权力，它与自然人、法人组织等有着更频繁、密切的联系，比如出生时要到公安派出所申请出生登记和相关证明，工作后要按时纳税，闯了红灯要交罚款，结婚的时候要去民政局完成法定登记取得认证等。由此可见，行政行为的正当与否会给行政相对人的基本权利会带来最为直接、深刻的影响，同时，行政权具有主动性、活跃性的特征，稍有不慎就容易超出权力行使的法定边界而被滥用。因此，检察机关作为国家的法定监督机关，有能力对行政权进行合理制约和监督，既能为受到侵害的相对人提供救济，预防群体性事件的爆发，又能在监督中实现权力行使的法治化、规范化和程序化。

第二，是国家监督体系中的重要环节，能有效维护社会公共利益，从而推进法治社会、法治政府和法治国家的一体建设。宪法赋予检察机关监督权，该权利具有针对性、外部性和常设性的特点[1]，相比起行政机关的内部监督可能存在地方保护主义、部门保护主义等问题，检察监督具有天然优势，能确保行政权不越位、不错位、不缺位，其既是对行政权监督体系漏洞的补充，又能确保对行政权进行有效监督，最终实现社会效果、法律效果的统一。

三、我国行政检察监督的现状与问题

1.行政领域的问题日趋多样化，复杂化

从我国的行政执法情况来看，“权责不清”的现象越来越多，行政人员不作为、乱作为层出不穷，突出表现为以下几个方面：首先，各级行政机关对行政事务的管理范围日益扩大，极容易出现职责交叉且不明确、职能重叠的局面。其次，行政相对人的违法违规操作多变，案件复杂程度加大，但行政机关的执法手段并未及时更新甚至是严重滞后，直接导致行政机关职责缺位从而诱发更多不作为现象。法治环境的进步对行政部门提出更高的要求，不仅要依法履职，更要及时、积极履行法定职责，失职、渎职不仅会影响行政机关的权威，也会对执法效果带来消极影响。

2.监督方式单一

目前，检察机关的监督方式多表现为检察建议、支持起诉等，监督方式仍停留在传统阶段，略显单一化。行政实务中不断涌起的新类型纠纷以及新时代法治环境的发展变化都对行政检察监督制度提出了更高的要求，监督方式应该日趋多元化，彰显时代特征。

一方面，通过发出检察建议督促纠正行政机关的违法行为，是一种温和处理方式。检察建议本质上是一种意见性文书，不具有强制执行力，解决实质性问题的效果一般，且即使行政机关在收到检察建议后及时纠正错误，检察机关也难以对其后续的纠正方式、手段等进行完整的核实与查验。另一方面，行政公益诉讼作为一种新兴的制度规定目前仍处于起步阶段，发展势头良好但相关的立法体系、提起主体、范围等具体操作规范仍不够完善，检察机关处于“后发制人”的地位，没有对违法行政行为的主动干预之权，其职能的发挥受到一定的牵制，可以說行政公益诉讼制度的优势还没有完全显露出来。

四、新时代行政检察监督的完善建议

由于行政检察监督制度仍在不断探索阶段，相关的配套机制不完备，检察机关在司法实践中也缺乏相关的行政监督经验，以上种种问题均会影响到监督的效果和监督的实施。因此，为了充分发挥法律监督应有的作用，完善行政检察体系，可以采取如下措施：

1.保持监督权的谦抑性

第一，明确监督的对象，应当将监督对象限定于具体行政行为，检察监督权不可过度干涉行政权，对于行政机关的内部行为，如行政机关依照法律规定对内部人员进行奖赏、惩戒，只要没有违反比例原则，违反相关规定，检察机关就不要介入。第二，监督的内容以合法审查为主。合理性主要取决于具体行政行为所面对的事实，具有一定的特殊性，屬于行政机关自由裁量的内容，行政机关在作出具体行政行为时，会综合考量各种因素，但检察机关在行使监督权时不可能事无巨细的收集、审核这些材料，权力之间可以相互监督，但不可能相互替代，因此监督的内容应局限于合法审查。第三，监督的效力。行政检察不具有终局性，针对行政违法行为，检察机关的主要职责仅在于督促其履行义务，及时纠错，而真正的优先判断权和决定权还是掌握在行政相对人手中，他可以自行决定是否提起诉讼[2]。第四，检察权是一种有限权力[3]。检察机关应当充分尊重行政决定，确保行政决定的稳定，行政系统有自己的监督体系，要确保其能发挥作用，只有在各种监督机制难以发挥或不能发挥作用的情形下，才可以借行政检察监督之力对违法行政行为进行纠正，秉持监督权的谦抑性，最终实现双赢的效果。

2.综合运用多种监督手段

在内部，检察机关可以采取多种监督方式并行来实现行政检察监督，提高效率。第一，提出检察意见。对于检察意见，被监督对象应当予以积极回复与处理，并在规定的期限内进行整改，检察机关应当建立跟踪督察机制，衡量行政机关是否实质性履行职责，既要有行为标准，又要有结果标准，并由此加以全面、客观、合法的判定。第二，发放行政违法通知书。行政机关作出的具体行政行为违法的，检察机关可以要求行政机关改变具体行政行为，其次，在发放违法通知书的同时可以约谈行政机关，明确行政行为存在的问题，听取行政机关的解释。第三，对行政执法行为进行备案，方便检察机关对行政执法后作出的结论性文件进行备案审查[4]。第四，提起行政公益诉讼，充分发挥法律监督机关保护公共利益、补充行政执法不足的功效[5]。行政公益诉讼是立足我国基本国情，与我国权力机构设置相匹配的制度，带有鲜明的中国特色，能起到定纷止争、保障公权力的健康运行的重要作用，因此，应进一步完善公益诉讼制度的相关立法规定以及配套措施，明确检方在行政公益诉讼中的重要地位，充分发挥行政公益诉讼制度在监督公权力健康运行、保障公民基本权利方面的积极作用。

在外部，要做好与其他机关、部门的衔接，做好配合。行政检察制度的根本目的是通过法律监督规范行政权的良性运行，帮助被监督者补足短板、及时止损，共同推进全面依法治国，维护公共利益，实现实质正义。因此，作为监督行政权的方式之一，必须要树立“双赢共赢”的理念，和其他监督机关、部门打好配合。首先，在和人大的配合上，要建立双方专门的沟通机制，在检察监督工作的推进中尽力争取人大的支持，也要在一些复杂的案件中适当借助人大监督的力量。其次，在与法院的工作衔接中，要加强行政法律适用方面的沟通，对一些较为复杂的行政案件可以召开联席会议，凝聚司法共识。最后，在与行政机关配合方面，要做到互相尊重，并在此基础上理解协作，共同维护公共利益。

五、结语

在全面依法治国的大环境之内，行政检察监督为行政权更合法有效的运行提供了新的解题思路，检察机关监督行政权的行使具有正当性、必要性和现实性。我们应当在党中央的正确指引之下，重塑检察监督理念，构建权责一致、权责明晰的行政检察监督体系，设置科学合理的行政检察监督程序;其次，要注重行政检察监督人才队伍的建设，在提升现有行政检察队伍整体素质的基础上引进更多高质量的专业人才;同时，要完善检察机关和行政机关相互协调配合、信息共享等机制，建立科学的沟通机制，在惩治违法行政行为、保护社会公共利益的共同目的中实现互通共赢。

参考文献：

[1]徐伟，朱珠：《试论行政检察监督的功能定位》，法制与社会，2019年版，第104页.

[2]肖中扬：《论新时代行政检察》，法学评论，2019，37（01），第59页.

[3][英]弗里德利希·哈耶克：《法律立法与自由》，邓正来，张守东，李静冰译，中国大百科全书出版社2000年版，第457页.

[4]姚来燕：《行政执法检察监督的立法设想》，载东方法学，2013年第1期.

[5]马怀德主编：《行政法前沿问题研究》，中国政法大学出版社，2018年版，第542页.