政策工具视角下的新时代乡村治理政策研究——以《关于加强和改进乡村治理的指导意见》为例

杜 钰，李瑞昌

（复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海 200433）

一、问题提出与文献综述

我国的乡村治理长期以来保持着“简约治理”的模式，在全球化、市场化、城镇化、信息化冲击下呈现失衡治理与碎片化治理的趋势，暴露诸多短板、面临着复杂困境。新中国成立尤其是改革开放以来的治理体系现代化变革并未在各个方位呈现出同力度、同深度的变化[1]，城市偏向性的城乡政策长期存在[2]，“党集中领导的制度效应和改革开放的政策效应”[3]在乡村场域的渗透和扩散不充分不均衡，致使乡村社会成为国家发展的滞后领域，乡村治理成为国家治理的薄弱环节。

然而不可否认的是，新中国成立以来70年的乡村治理，在党、政府、农民组织、社会组织等多元主体的共同参与下，通过制度、法律和政策持续变革和创新，有效解决历史进程和社会变迁中错综复杂的矛盾、冲突，不断向乡村现代化的宏伟目标逼近，取得了历史性的成就[4]。经由土地改革、农业合作化、人民公社、改革探索、新农村建设，新时代乡村治理进入了乡村振兴战略实施时期[5]。立足当下，作为一个重要而特殊的领域，乡村治理已进入新的历史方位，推进乡村治理现代化的紧迫性、重要性和必要性更加凸显，为此，习近平总书记在河南代表团讲话中特别作出“要夯实乡村治理这个根基”的战略指示，强调要持续加强、改进和创新乡村治理。进入乡村振兴战略时期，在新的时空境遇下乡村治理面临着新环境、新目标、新任务，实现乡村有效治理，持续推进乡村治理体系和治理能力现代化，夯实乡村振兴基层基础，既是乡村振兴的内在要求，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，因此加强和改进乡村治理就成为新时代国家治理在乡村场域的时代使命和战略选择[6]。

2019年3月19日，在习近平总书记主持召开的中央全面深化改革委员会第七次会议上审议并通过了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》作为中共十九大以来乡村治理的纲领性文件，从总体要求、主要任务和组织实施三个层面提出了新时代中国乡村治理现代化的优治方案，为新时代加强和改进乡村治理勾勒了蓝图愿景、明晰了时间路线、提供了方向指引，高屋建瓴地为新时代乡村治理搭建起了“四梁八柱”，然知易行难，且政策文本内容的具体规定和细节设计是否科学、合理、适切有待进一步审视，因此，要推进乡村治理的政策目标顺利施行以达到不扭曲、不变样、不打折的政策效果，就不得不寻求科学、精准、协同的政策工具。

作为政策目标与政策结果之间的桥梁，政策工具是达成政策目标的具体手段和方式，是实现政策目标向具体行动转化的路径和机制，合理、完善的政策工具选择可以达到事半功倍的效果[7]。因此，以政策工具视角来解读文本内容、提出优化策略以提升公共政策制定水平已成为重要的研究范式。运用政策工具来审视乡村治理政策，不仅有利于填补空白和拓展深度，更为重要的是能够提升政策制定水平、有效细化政策设计、弥补政策缺失、协调内容冲突以服务于实现乡村治理的政策目标，将新时代建构的乡村治理制度优势更优更快地转化为乡村治理效能。

综上，本文选取《意见》作为公共政策分析样本，从政策工具视角来对新时代的乡村治理政策进行审视和分析。选取《意见》作为政策样本主要出于两个方面的考虑：一是《意见》作为中共十九大后乡村治理的纲领性文件，政策涵盖范围广泛、政策层次和效力较高、政策目标规划长远，是新时代加强、改进和创新乡村治理的根本遵循；二是目前学界尚缺乏对《意见》的系统分析和解读。因此，无论是对加深理论研究、完善政策蓝本，还是对加强理论指引、推动实践探索都具有迫切和重要的现实意义。

二、政策工具视角下的乡村治理政策分析框架

当下政策工具呈现因果论、目的论、机制论、功能论、资源论、策略论的知识谱系[8]。其中，供给型、环境型和需求型政策工具划分在当下的政策工具研究中彰显出强劲的理论生命力，并以维度内聚合效度和维度间区分效度的显著优势在复杂政策体系降维和政策文本内容分析中表现出广泛的理论适用性[9]，与《意见》的政策思路具有较高的结构相似性、逻辑一致性和内容契合性。

本文将乡村治理的目标评价分为乡村治理体系、乡村治理体制机制、乡村治理能力和乡村治理重点内容四个方面。基本政策工具在供给型政策工具维度方面主要选取技术信息运用、人才队伍培养、公共资金投入和公共服务供给四个次级工具；在环境型政策工具维度主要选取目标规划、规范约束、财政措施和策略性措施四个次级工具；在需求型政策工具维度主要选取购买服务和市场塑造两个次级工具。从基本政策工具维度——X维度和乡村治理目标评价维度——Y维度构建本文的理论分析框架（图1）。

图1 乡村治理政策二维分析框架

Rothwell和Zegveld主要从供给面、环境面和政策面来对政策工具进行划分[10]：供给型政策包含的次级政策工具主要有人才培养、资金投入、技术引入、信息服务、基础设施建设、公共服务等，旨在以要素完善加强政策资源支持力度，发挥要素供给推动作用；环境型政策包含的次级政策工具主要有目标规划、税收政策、专利政策、财政扶持、服务管制、策略性措施等，旨在以加强相关的外部因素来对政策环境进行渗透浸润，以有利的政策环境提供影响和支撑作用；需求型政策包含的次级政策工具主要有购买服务与外包以及市场塑造等，旨在发挥市场的拉动作用。供给型政策工具的推动作用、环境型政策工具的影响与支撑作用和需求型政策工具的拉动作用耦合互动形成合力能够促使公共政策产生最优的政策效应。

三、新时代乡村治理的政策工具分析

（一）政策文本编码

《意见》分为“总体要求”“主要任务”和“组织实施”三大部分，共计23项政策内容。进一步结合政策文本内容实际，可以将23项政策内容以独立的句细分为113个分析单元，得到《意见》政策文本分析单元编码表（由于篇幅限制，编码表未全部显示，如表1所列）。

表1 《意见》政策文本分析单元编码表

（二）对《意见》的X维度分析

从供给型、环境型和需求型三类政策工具来对上述分析单元进行编码归类统计，可以得到《意见》X维度基本政策工具分布表（表2）。由表2可知，新时代乡村治理的政策文本综合运用了三类政策工具，但是无论从基本政策工具维度还是次级政策工具维度来看，乡村治理的政策偏好都具有明显的结构性差异和不均衡特征。

表2 《意见》X维度基本政策工具分布表

一方面，基本政策工具运用分布不平衡，环境型、供给型、需求型呈现加速递减趋势，结构性差异明显。具体而言，乡村治理政策中环境型政策工具运用占比为69.91%，占据了政策工具类型总量的三分之二；供给型政策工具的运用占比为25.66%，相比环境型政策工具急剧减少；需求型政策工具的使用占比为4.43%，是使用最少的政策工具。分析可知，环境型政策工具的大量使用与《意见》致力于建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑“六位一体”的现代乡村社会治理体制，致力于健全党组织领导的自治、法治、德治“三治结合”的乡村治理体系以及构建共建共治共享的社会治理格局、打造新时代乡村治理共同体的战略部署是相一致的，表明优化和塑造乡村治理环境是当下的首要任务。供给型政策工具的充分使用则符合《意见》要求的坚持党的领导和以人民为中心的治理原理，是走中国特色社会主义乡村善治之路的政策布局。而需求型政策工具的使用严重不足，则表明政策工具取舍之间存在失衡以及对政策制定和实际执行的可能偏差缺乏考量，而实际上需求型政策工具的拉动作用往往比供给型和环境型政策工具的推动、影响与支撑作用更加直接有效，不可低估和忽视。

另一方面，次级政策工具的使用存在结构性失衡，环境型与供给型政策工具的内部不均衡特征尤为明显。具体而言，在环境型政策工具中“规范约束”和“策略性措施”使用较多，两者之和约占了环境型政策工具总量的95%，而“财政措施”的使用则仅有1条，这与供给型政策工具中“公共资金投入”仅为2条是相呼应的，即在乡村治理中的公共资金和财政扶持是相对较少的。就具体的政策条款而言，财政资金的投入主要用于“村级组织运转”“社会治安综合治理设施保障”以及“村干部基本报酬”，今年政府工作报告中“六保”之一的“保基层运转”的提出便是基于中国乡村治理现实作出的与《意见》一脉相承、实事求是的更进一步政策安排。如果乡村治理的经费支持不足，或引发乡村治理的“木桶效应”，这不仅让我们意识到确实“要夯实乡村治理这个根基”，更为重要的是在后续的乡村治理政策制定中应补齐短板，加大财政资金的扶持和保障作用。此外，在乡村振兴和数字乡村建设的背景下，要持续加强技术与信息的运用，培养乡村治理人才，实现公共服务供需衔接，同时进一步加大对市场塑造、购买服务、外包等需求型政策工具的使用。需求型政策工具的进一步开发使用和财政资金补充有利于乡村治理在平衡发展中高效发挥政策合力。因此，在未来的政策制定中，不仅要在基本政策工具层面走向总量有机平衡，在次级政策工具使用中也要实现结构统筹优化。

（三）对《意见》的Y维度分析

在基本政策工具X维度的基础上引入乡村治理的目标指向即“目标评价”维度，可以得到新时代乡村治理政策的政策工具二维分析图（图2）。从图2可知，在113条政策分析单元中乡村治理体系、体制、能力和重点内容的数量分别为13条、23条、25条、52条，约分别占总量的11.50%、20.35%、22.12%、46.02%，就乡村治理的总体政策而言，《意见》在乡村治理体系、体制、能力和重点内容上的结构分布相对较为均衡。然而细化到具体的目标评价维度，则分布依然存在结构性的不均衡。环境型政策工具在每一个目标维度的使用均相对较多，在乡村治理体系、体制、能力和重点内容的政策目标总量上分别占比为61.54%、65.22%、64%、76.92%，表明新时代优化和塑造乡村治理环境的迫切性和重要性；供给型政策工具主要运用于乡村治理的重点内容和能力提升上，同时兼顾对乡村治理体系和治理体制的健全完善，初步判断供给型政策工具的均衡使用一定程度上受到近年来社会各界积极推进城乡基本公共服务均等化的影响[11]；需求型政策工具的使用虽然较少，但是在乡村治理体系、体制、能力和重点内容四个目标评价维度呈现出较好的均衡态势，对于进一步加大需求型政策工具的使用具有很好的奠基性作用。

图2 《意见》政策工具二维分析图

（四）对《意见》的可视化分析

在从基本政策工具X维度和乡村治理目标评价Y维度对《意见》进行编码分类和量化分析的基础上，本文利用文本挖掘软件ROSTCM6的社会网络和语义网络分析和情感分析功能对《意见》的113条分析单元进行进一步的系统分析。利用社会网络和语义网络分析技术对113条分析单元进行分析得到《意见》文本的社会网络和语义网络分析图（图3），体现“加强和改进”的高频词主要包括“加强”“建设”“推进”“发挥”“结合”等，体现乡村治理核心内容的高频词则主要包括“乡村”“服务”“治理”“农村”“组织”“基层”“政府”“党委”等，清晰明了地将《意见》政策意涵呈现出来，热词权重图的词汇云分析也呈现出相似结果，如图4所示。

图3 《意见》文本的社会网络和语义网络分析

图4 《意见》词汇云

更进一步，利用情感分析技术对113条分析单元进行量化分析，可以对《意见》的情感分布情况进行准确掌握：积极情绪、中性情绪、消极情绪分别为78条、24条、11条，分别占文本总量的69.03%、21.24%、9.73%，结构分布较为良好。在此基础上对积极情绪和消极情绪进行分段统计如表3所列，可以明晰《意见》的政策情绪指向性，有利于较好解读政策意涵和推动政策实施。以消极情绪分析为例，从情绪得分情况可以得出党和政府对乡村治理政策问题的关注点和注意力分布情况，其中亟待解决和治理的老难问题排序由高到低依次为防毒治毒、规范选举、移风易俗、扫黑除恶、乡镇和乡村关系规范、基层腐败治理、农村公共安全、农村社会工作、村规民约的合法化以及农村干部队伍净化。运用同样的方法则可以对乡村治理的积极情绪进行分析，明晰党和政府对乡村治理的重点布局和希望积极达成的目标。中性情绪多是常态化事项，要一以贯之地推进。由于篇幅限制，积极情绪与消极情绪的具体分析在此略过。以情感分析工具进行政策分析有利于明晰政策情绪指向的结构性图景，对于完善政策蓝本和指导政策实践具有显著作用。

表3 《意见》情感分布统计结果

四、研究结论与政策启示

（一）研究结论

一是从基本政策工具维度看，在新时代乡村治理的战略部署中党和政府更加偏好环境型政策工具，供给型政策工具的使用也相对充分，需求型政策工具的使用则严重不足，三种政策工具类型在总量分布上不均衡；同时次级政策工具也存在结构性失衡，尤其是乡村治理财政资金扶持和经费保障方面有待补充完善。环境型和供给型政策工具的使用彰显了党和政府对新时代乡村治理的战略布局，需求型政策工具的缺乏体现出乡村治理政策制定中对市场化关注力度不够，同时揭示了乡村治理的现实困境：财政短板。这些政策制定困境一定程度上印证了谢立中等学者的乡村治理研究结果：资源约束下城乡发展与治理必然有所取舍，城乡失衡下的乡村振兴需要克服城市偏向性的窠臼，摆脱乡村治理制度性纠结[12]。

二是从治理目标评价维度看，乡村治理的体系、体制、机制和重点内容的政策工具分布较为均衡，在四个目标维度上环境型政策工具使用最多，供给型政策工具使用次之，需求型政策工具使用偏少。今后的乡村治理政策制定应更多地使用需求型工具，同时加大对技术与信息的运用，加大对乡村治理人才的培养，不断适应数字化、市场化的发展趋势。

三是社会网络和语义网络分析以及情感分析结果显示：《意见》中“加强和改进”的目标指向集中表现在“加强”“建设”“推进”“发挥”“结合”等内容上，新时代“乡村治理”的核心与重点在政策文本中凸显为“乡村”“服务”“治理”“组织”“农村”“基层”“政府”“党委”等内容；积极情绪、中性情绪和消极情绪结果分别占比69.03%、21.24%、9.73%，结构分布良好，反映出党和政府在乡村治理中政策情绪具有良好的结构图景。两种分析技术的运用有利于对政策文本的系统解读，为政策执行提供正确指引，促进提升乡村治理的效率效能。

（二）政策启示

一是推进基本政策工具有机平衡，实现次级政策工具结构统筹优化。作为新时代乡村治理的纲领性文件，《意见》在环境型政策工具上着墨较多，然而缺乏需求型政策工具的拉动，环境型与供给型政策工具的作用发挥也将受限，三类政策工具的合力效应显然难以发挥出来。因此，在今后的政策制定中要适度加大需求型政策工具的使用，优化精简环境型和供给型政策工具，以三类政策工具的有机平衡来发挥乡村治理的最优政策效应。与此同时，要实现次级政策工具结构统筹优化，尤其要加大对“财政措施”和“公共资金投入”工具的使用，这是保证乡村有效运转的基础资源，同时持续推进“技术信息运用”“人才队伍培养”以及“公共服务供给”政策优化升级，处理好市场塑造与购买服务的关系，促使政策工具更加适应市场化和数字化的社会浪潮[13]，在政策工具结构统筹优化的过程中加速迈向乡村治理现代化。

二是提升政策工具与治理目标契合度，注重补齐乡村治理政策制定短板。政策工具存在的意义就在于实现政策目标，因此必须提高政策工具与治理目标的契合度和匹配度。非均衡性是中国乡村治理的基本特征，不同地区的乡村治理由于理念差异、发展差别、技术差距等诸多影响因素表现出明显的异质性特征，因而在推进乡村治理现代化的过程中不同地区政策目标与政策工具的组合形式也有差别，因此必须提升政策工具与治理目标的契合度，注重补齐乡村治理政策制定短板，进一步引入基础设施建设、税收政策等新的次级政策工具，进一步促进“微观搞活”，同时加强政策工具的统一性和连续性，让不同地区的乡村治理可以选取与之匹配的政策工具与政策目标组合框，提高适应性，走复合型治理的乡村善治之路。

三是完善政策细节设计，提高可操作性。中国的乡村治理具有突出的复杂性、差异性和碎片化特征，如果在政策文本的细节设计不够清晰、可操作性不强的背景下生硬地整体推进必然带来协调困难，因此亟须提升乡村治理政策的可行性，真正实现“科学定策”。例如，《意见》强调“科技支撑”，政策规定中要求“推广村级基础台账电子化，建立统一的‘智慧村庄’综合管理服务平台”，但是显而易见的是对于东中西地区而言数字乡村建设实际是有显著差别的，因此亟须提升政策指向性和政策区分度，力求实现“精准施策”。又如“各种政府机构原则上不在村级建立分支机构，不得以行政命令方式要求村级承担有关行政性事务”与“交由村级组织承接或协助政府完成的工作事项，要充分考虑村级组织承接能力，实行严格管理和总量控制”两条政策规定之间显然是可以变通执行的，由于细节设计不够清晰细致往往使得可操作性不强，导致政策执行打折扣、一刀切、扭曲变形甚至走样和悬浮化，因此亟须加强政策工具的协调性，以期实现“协同用策”。同时，要在加强政策解读、推动政策执行的基础上推动政策优化升级。总之，需要不断完善政策蓝本内容的细节设计，提高乡村治理政策实施可操作性，做到科学定策、精准施策、协同用策，加速实现从粗放简约治理向动态完美治理迈进，正是加强和改进乡村治理的战略意涵和时代使命。