地方政府官员行为动机因素研究——基于Grey-AHP-DEMATEL算法的分析

薛博文

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350）

一、问题提出与研究回顾

在中国取得举世瞩目经济发展成就的过程中，地方政府为什么发挥了举足轻重的作用？钱颖一和温加斯特等人提出的“中国特色财政联邦制”理论曾被视为最有影响力的回答。这一理论认为中央政府以行政分权和财政分权为主的强激励是驱动地方政府“大有作为”的关键因素。但这忽视了地方政府行为目标的复杂性，也忽视了中国层级控制的行政体制与美国分权制衡的联邦体制的根本不同。经济学的个体主义为学术界提供了更为适切的视角，即将地方政府的整体行为视为地方政府官员个体行为的总和，从作为地方政府代理人的地方政府官员出发，对官员的个体特征、行为活动和所处制度环境进行解剖，厘清地方政府官员的行为动机，为上述问题提供解释，进而构建能更大程度发挥地方政府效能的有效路径。

地方政府官员行为动机是指在公共行政领域中，引发、推动和维持地方政府官员行为朝向特定目标或者以特定方式进行的内在的心理状态和动力[1]。从现有的研究成果来看，这种心理状态和动力来自两个方面。

一是官员内部心理倾向。自19世纪末期“政治与行政二分法”提出后，学术界便对官员内部心理倾向展开了讨论。在不同的理论假说中政府官员被赋予了“经济人”“社会人”“机器人”“自我实现人”“性本恶”“公共人”等角色意义。“经济人”假说认为政府官员以追求经济利益为根本目标，只有金钱的刺激才能促使他们有所作为；“社会人”假说认为社会性是政府官员的本质属性，因为他们是某一特定社会群体的一分子，对社会关系和人际交往的需求是其最首要需求；“机器人”假说运用机器的特性来描述政府官员忠诚服从上层领导的特点；“自我实现人”假说认为政府官员富有想象力和冒险精神，甘于牺牲一切以求得自我价值和组织价值的实现；“性本恶”假说认为政府官员天生懒惰，他们的一切行为都基于自身对变革的反对和对便利的渴望；“公共人”假说认为政府官员是公共利益的代言人。多年来，众多理论学派都试图构建一个对政府官员行为动机的科学分析框架。在学术争鸣中，以“理性经济人”为基础的公共选择理论成为最有影响力的理论学说。现代公共选择理论的“第一杰作”《同意的计算》把经济学“成本—收益”分析方法引入了政治决策分析[2]，打破了经济学和政治学之间的隔墙，创立了使二者融为一体的新政治经济学体系[3]。这一理论拓展了“经济人”假说的内涵[4]，认为官员的利益是多重的，并将政治市场上当事人的基本行为动机假定为对自身利益最大化的追求[5]。安东尼·唐斯对官员自利化的多重追求进行了全面表达，提出权力、金钱、声望、便利、安全这五个政府官员的自利行为动机以及个人忠诚、精通工作的自豪感、为公共利益服务的愿望、对特定行动计划的承诺这四个自利和利他混合行为动机[6]。

二是外部的激励与约束。“在政治市场中，政府官员无一例外地具备‘理性经济人’特性，都会在公共选择行为中有‘自利性’偏好”[7]，而激励约束机制左右着官员自利空间的大小，极大地影响着官员们的行为。一方面，过去较长一段时间里存在于我国实践土壤的政治晋升锦标赛、行政发包的行政分权、分税制度的财政分权、预算软约束、制度寻租空间构成了地方政府官员行为动机的外部激励因素，扩大了官员的自利空间。在相对封闭的“内部劳动力”市场中，上级政府制定“优胜劣汰”的任务指标，刺激了下级地方政府官员获取政治晋升的行为动机[8]；行政发包的行政分权使承包人保留了剩余索取权和自由裁量权[9]，不仅降低了“委托—代理”的高昂交易成本[10]，还扩大了官员的行为空间；以分税制为主的财政分权改革在很大程度上提高了财政对官员行为的激励作用[11]；预算软约束机制激励着地方政府官员在“捉襟见肘”时不断向上级索取资源或采取举债、摊派等行动“自谋生路”[12]；“摸着石头过河”的渐进式改革为地方政府官员留下了制度寻租空间，激励着他们的行为活动。另一方面，组织的控制、法律及问责监督、信念伦理和责任伦理构成了地方政府官员行为动机的外部约束因素，缩小了官员的自利空间。行政管理组织是一个因专业化分工而有着确定边界的封闭系统，每个官员的行为都受到控制[13]，且压力型体制中的指标下压和一票否决使地方政府官员“必须严格落实上级指示”[14]；起到威慑与追惩作用的法律约束、问责制度与监督机制制约着官员腐败行为的发生[15]；“修身齐家治国平天下”的信念伦理和“当官不为民做主，不如回家卖红薯”的责任伦理约束着官员的伦理失范行为，使公共性和私人性在他们的精神世界中达成统一[16]。

以上为本研究提供了理论借鉴，也留下了研究空间。学者们虽从各个角度对地方政府官员行为动机进行了剖析，但多为对单一因素的关注，缺乏对因素间关系的研究，并且一些理论边界的存在使任何一个因素都无法凭借“一己之力”具备完全的解释性。如行政发包的基本分析单位是单项政府事务，压力型体制更显现于县乡政府。基于此，本研究试图从内部心理倾向、外部激励和外部约束三个维度构建一个全面的因素评价指标体系，并运用Grey-AHP-DEMATEL算法对因素间关系进行分析，以期得到地方政府官员行为动机的关键因素和主要原因因素、结果因素，从而为更大程度地发挥地方政府效能提出合理建议。

二、研究方法与技术路线

本研究采用Grey-AHP-DEMATEL算法进行定量研究。Grey-AHP-DEMATEL算法是灰色系统理论、层次分析法与决策实验室分析法的有机结合，其技术路线如图1所示。

图1 Grey-AHP-DEMATE算法技术路线

（一）以DEMATEL分析法构建核心路径

DEMATEL（Decision Making Trial and Eval⁃uation Laboratory）是一种运用图论方法和矩阵相关原理有效识别系统中各因素间相互影响关系的系统科学方法论，也称决策实验室分析法。它可以在一个因素评价指标体系中以矩阵转换计算每个因素的影响度、被影响度、中心度和原因度4个属性值，从而确定关键因素、原因因素和结果因素。运用这一方法开展定量研究主要分为四步：第一，构建指标体系。通过文献阅读和访谈调研等方式构建一个相对全面科学的因素评价指标体系，并将其转化为n×n的待评价矩阵。第二，专家评价赋分。邀请相关领域专家对因素进行两两比对，确定行因素对列因素的影响值，填入待评价矩阵，生成直接影响矩阵。第三，矩阵转换计算。将直接影响矩阵转化为综合影响矩阵，并计算因素属性值。第四，评价结果分析。根据因素属性值确定关键因素、原因因素和结果因素。以上步骤构成了本研究的核心路径。

（二）以灰色系统理论弥补确定性不足

由于因素间关系具有不确定性，专家在评价赋分时难以确定具体数值。此外，参与评价专家的角色、身份各有不同，对评价内容的认知也存在差异，在评价开始前，要对专家进行权重划分，但如果用一个准确的数值来确权，会有较大误差风险。基于以上考量，有必要引入灰色系统理论，来弥补DEMATEL分析法的确定性不足。灰色系统理论旨在以系统建模、分析、监测和控制的方法解决小数据、贫信息不确定性问题，其研究对象是“部分信息已知，部分信息未知”的信息不完全和数据不准确的系统。灰数是灰色系统的“基本细胞”，通常用“⊗”表示，仅确定取值范围但难以确定具体数值的灰数称为“区间灰数”。在本研究中，对因素关系的赋分和对专家权重的划分将以区间灰数形式呈现，这有效解决了“数值不确定”的问题。

（三）以层次分析法弥补随意性缺陷

在运用区间灰数对专家进行确权时，需要将专家归类为“不重要、稍不重要、重要、较重要、非常重要”5类群体。如果单纯凭借主观意愿则会有较大随意性，为减小确权随意性，需要运用层次分析法（Analytic Hierarchy Process，简称AHP）对专家权重进行数据预处理。层次分析法几乎与DE⁃MATEL同时诞生，它可以利用数学计算在两两比较同一层次不同元素的重要性后得出反映重要性次序的权值，这一权值，为区间灰数的确定提供了客观依据。

三、研究起点：因素评价指标体系的建立

基于对现有研究成果的梳理，本研究从内部心理倾向、外部激励和外部约束三方面建立了地方政府官员行为动机因素评价指标体系，如图2所示。其中官员内部心理倾向（A1—A10）是主动行为动机因素，地方政府官员在10种心理倾向的驱动下开展行为活动。外部激励（A11—A15）和外部约束（A16—A18）是被动行为动机因素，外部激励触发了地方政府官员的心理欲求，促使他们为得到所求利益采取行动，外部约束规定了地方政府官员的行为边界，促使他们减少不正当自利化行为。

图2 因素评价指标体系

（一）官员内部心理倾向维度

由于“人们对直接影响他的事物的感受比对通过他人间接影响他的事物的感受更深”[6]，地方政府官员关心自己的利益远远超过关心他人的利益。将安东尼·唐斯提出的“金钱收入”动机拆分为“个人可支配财政”和“个人金钱收益”后，可以得到10项反映官员内部心理倾向的行为动机因素。个人权力（A1）是指地方政府官员在组织中的控制能力；个人可支配财政（A2）是地方政府官员在职权范围内可支配的地方政府财政数额；个人金钱收益（A3）包括地方政府官员的薪金和灰色、黑色收入；个人良好声望（A4）是指地方政府官员在组织内部和其所处的外部环境中受到的良好评价和树立的较高威信；个人便利（A5）是指地方政府官员“对要求增加个人努力变化的抵制以及接受减少个人努力变化的意愿”[6]；安全（A6）是指既得利益不会丧失；个人忠诚（A7）是指地方政府官员对国家和所处组织及工作群体的忠诚；精通工作的自豪感（A8）是指地方政府官员在工作中自我价值特性优于他人价值特性的心理感受；为公共利益服务的愿望（A9）是指地方政府官员对组织尽力履行社会职能和维护公共利益、回应公共诉求的期望；对特定行动计划的承诺（A10）是指地方政府官员对实现某一特定目标的约定。A1、A2、A3、A4、A5、A6是纯自利动机；A7、A8、A9、A10属于自利及利他混合动机。

（二）外部激励维度

根据弗隆姆的期望理论，地方政府官员对某一方面行为倾向的强度取决于他们对行为结果的期望以及这种结果对他们的吸引力。上级政府在政治晋升锦标赛（A11）中的事前承诺可以为地方政府官员的竞标行为提供动机；行政发包中行政分权（A12）的存在刺激着地方政府官员采取行动以争取更大权力；分税制度中财政分权（A13）的存在刺激着地方政府官员提升行为活动的强度以争取更多的财政收入，从而“交足集体的”，“留足自己的”；预算软约束（A14）的存在削弱了硬约束对地方政府官员行为活动的限制，刺激了其举债行为的发生；制度寻租空间（A15）的存在削弱了组织对地方政府官员的监控，滋生了其自利行为。

（三）外部约束维度

当权力不受或较少受到约束时，政府官员巨大的随意处置权容易变成“合法伤害权”[17]；当权力受到外部力量的强约束时，政府官员会矫正自身的不合理行为。组织的控制（A16）极大地削弱了地方政府官员使用权力的随意性；法律、问责和监督（A17）让官员们不得不为自己的安全考虑，从而严格约束自身行为，确保不触碰“高压线”；信任伦理和责任伦理（A18）提供了一种精神上的约束，并在实践中转化为地方政府官员忠诚于组织和服务于公众的行为动机。

四、研究过程：专家确权与矩阵运算

（一）以AHP权值确定专家权重区间灰数变量

根据地方政府官员行为动机研究所涉及的学术领域及实践场域，结合DEMATEL分析法对参与专家的数量要求，本研究最终选取了8位专家（B1—B8）进行评价赋分，其中有3位是主要研究中国政府与政治和干部人事制度的高校学者；有1位是地级市委党校（行政学院）的研究人员；另外4位分别是任职某地级市副市长、某县委副书记、某镇党委书记、某地级市委组织部公务员处副处长的政府官员。运用层次分析法对8位专家的权值进行计算从而确定专家权重区间灰数变量的过程如下：

（1）以双向比较确定初值矩阵。采用1-9的9级评价指标对专家进行两两比较，形成AHP初值矩阵A（公式1）。其中k代表专家数量；p代表矩阵行元素；q代表矩阵列元素。k，p，q=1，2，3……n。

（2）运用公式3对矩阵A中数据进行归一化处理，求得矩阵B（公式2）。

（3）运用公式4和公式5计算矩阵B中特征向量，即归一化权重ω。

（4）运用公式6计算矩阵最大特征根，运用公式7计算一致性指标CI并查验随机一致性指标RI值表，运用公式8计算CR，进行一致性检验。当CR＜0.1时，认为判断矩阵通过一致性检验。在本研究中，最大特征根为8.5 367，CI=0.0 767，RI=1.41，CR=0.0 547，满足CR＜0.1的条件，即具有满意一致性。

（5）根据权值计算结果，结合专家权重语义变量，确定专家权重区间灰数，结果见表1所列。

表1 专家权重语义变量—区间灰数

（二）Grey—DEMATEL矩阵运算

为方便专家赋分，设置5级专家评价语义变量如下：“没有影响”记为N”;“有较弱影响”记为“VL”;“有弱影响”记为“L”;“有较强影响”记为“H”;“有很强影响”记为“VH”，对应的灰数区间设置见表2所列。矩阵运算过程如下：

表2 专家评价语义变量—区间灰数

1.构建因素间直接影响灰数矩阵

依据专家评价结果，构建8份18×18的因素间直接影响灰数矩阵，其中k代表专家数量；i代表矩阵行元素；j代表矩阵列元素。k，i，j=1，2，3……n。

2.清晰化处理因素间直接影响灰数矩阵

运用公式9—11对区间灰数的上下限进行标准化，运用公式12对标准化灰数进行清晰化处理，运用公式13确定灰数的清晰化值，进而生成8份因素间直接影响清晰化矩阵。其中代表第Bk位专家对因素i和因素j影响强弱的评价赋分值代表专家赋分的下限代表专家赋分的上限代表赋分的极差。

3.合成因素间直接影响清晰化加权矩阵。

运用公式9—13对专家权重区间灰数进行清晰化处理，而后对其进行归一化使其满足公式14。运用公式15计算加权数值，将8份因素间直接影响清晰化矩阵合成为因素间直接影响清晰化加权矩阵，其中Zij为所合成矩阵中第i行第j列数据。

4.计算因素间综合影响矩阵

综合影响矩阵可以反映因素间综合影响程度，计算综合影响矩阵T（见公式16）首先要运用公式17和公式18把因素间直接影响清晰化加权矩阵进行标准化处理，再运用公式19进行逆矩阵运算。

五、研究结果：因素识别与敏感性分析

（一）因素属性值的获取与笛卡尔坐标系的建立

在计算得到因素间综合影响矩阵后，可以运用公式20求得因素的影响度，运用公式21求得因素的被影响度，运用公式22求得因素的中心度，运用公式23求得因素的原因度。计算结果见表3所列。将中心度（P）i的数值和原因度（E）i的数值作为数据源，可以在笛卡尔坐标系中构建因素间影响关系“原因—结果”图（如图3所示）。

表3 因素属性值

图3 因素间影响关系“原因—结果”

（二）因素识别

因素的影响度代表该因素影响其他因素强度的大小；因素的被影响度代表该因素被其他因素影响强度的大小；因素的中心度是影响度和被影响度的和，中心度的大小代表该因素在整个因素评价指标体系中发挥作用程度的大小，中心度越大，则该因素的作用越关键；因素的原因度是影响度和被影响度的差，若原因度大于零，则为原因因素，表示该因素对整个因素评价指标体系的影响大于因素评价指标体系对其的影响，若原因度小于零，则为结果因素，表示整个因素评价指标体系对该因素的影响大于其对因素评价指标体系的影响。

1.关键因素的识别

图3中的因素按中心度（Pi）值从大到小分别为：对个人权力的追求（A1）、政治晋升锦标赛的激励（A11）、对个人可支配财政的追求（A2）、信任伦理及责任伦理的约束（A18）、组织控制的约束（A16）、法律及问责监督的约束（A17）、对维护安全的追求（A6）、分税制度财政分权的激励（A13）。以上形成了三组对应关系：以政治晋升为核心的“A1-A11”因素组，以财政支配为核心的“A2-A13”因素组，以个人安全为核心的“A6-A16、A17、A18”因素组。这进一步验证了地方政府官员行为的自利化倾向：谋求政治晋升是地方政府官员开展行为活动的首要动机，这种动机因政治晋升锦标赛的激励更加强化；地方政府官员希望通过自身行为获得更多的可支配财政，我国分税制度中的财政分权为这一目标的实现提供了可能，激励着官员们为刺激地方经济增长采取行动；同时，地方政府官员对既得利益的丧失也极为担忧，他们不得不在组织控制、法律和问责监督、信任伦理和责任伦理的影响下约束自身行为。

2.原因因素的识别

图3中位于横轴之上的因素按原因度（Ei）值从大到小分别为：法律及问责监督的约束（A17）、组织控制的约束（A16）、政治晋升锦标赛的激励（A11）、信任伦理及责任伦理的约束（A18）、对增进个人便利的追求（A5）、对个人金钱收益的追求（A3）、对构建个人良好声望的追求（A4）、对个人权力的追求（A1）、分税制度财政分权的激励（A13）、行政发包行政分权的激励（A12），以上10个因素属于我国地方政府官员行为动机的原因因素，对整个因素评价指标体系具有较强影响。其中3个外部约束因素的高原因度表明地方政府官员的行为动机在很大程度上受到外部约束的影响，外部约束的强弱会直接影响官员心理倾向和受激励程度的强弱。这表现在，当上级政府的行政控制、法律及问责监督、信任伦理及责任伦理的约束处于高压态势时，官员们对权力、金钱等收益的追求会适当减弱，而对声望、安全等收益的追求会显著增强。强约束下，“适当性”将取代“结果性”成为地方政府官员的主要行为逻辑。

3.结果因素的识别

图3中位于横轴之下的因素按原因度（Ei）值从小到大分别为：预算软约束的激励（A14）、对遵守特定行动计划承诺的追求（A10）、对实现为公共利益服务的愿望的追求（A9）、对实现个人忠诚的追求（A7）、制度寻租空间的激励（A15）、对精通工作的自豪感的追求（A8）、对个人可支配财政的追求（A2）、对维护安全的追求（A1），以上8个因素属于我国地方政府官员行为动机的结果因素，受整个因素评价指标体系的影响较强。可以看到，4个自利及利他混合动机全部为结果因素，这表明，虽然地方政府官员具有自利倾向，但自利动机会引导他们服务于公众利益，因为“每一个官员的社会职责都包括了其他人认为有价值的行为”[6]，而更好地履行社会职责有利于官员们维护自己的利益。此外，预算软约束的激励、制度寻租空间的激励、对维护安全需求的被影响度均比较高，导致其原因度较低，这说明地方政府官员的投机行为和避责行为很大程度上受到其他动机因素的影响。地方政府官员对权力、金钱等收益的欲求越强，其受到预算软约束和制度寻租空间因素的激励就越强，地方政府官员采取投机行为的概率就会加大；但当外部约束加强时，对个人安全的欲求就会加强，相应地受预算软约束和制度寻租空间因素的激励就会减弱，采取投机行为的概率就会减小。

（三）敏感性分析

敏感性分析是通过改变某一参数，来观察结果或决策的改变程度[18]，进行敏感性分析是为了降低专家评价不确定性对研究结果的影响。在本研究中，专家B1的权重区间灰数被确定为[0.4，0.7]。在保证其他专家权重区间灰数不变且满足公式14的情况下，先后将专家B1的权重区间灰数调整为[0，0.3]、[0.3，0.5]、[0.5，0.9]、[0.7，1]，逐次生成敏感性检验后的“原因—结果”图（如图4—7所示）。观察发现，仅有个别因素的中心度与原因度发生微量数值变化，关键因素、原因因素、结果因素的组成并未出现改变。因此，改变专家权重对研究结果影响微乎其微，这基本能够排除个别专家强主观意志影响分析结果的可能，敏感性分析显示本研究具有一定的客观性。

图4 敏感性检验一

图5 敏感性检验二

图6 敏感性检验三

图7 敏感性检验四

六、总结与展望

本文将灰色系统理论、层次分析法、决策实验室分析法结合起来对我国地方政府官员行为动机因素进行了识别，具有两方面的创新与贡献：第一，在对既有研究成果进行梳理的基础上，构建了我国地方政府官员行为动机因素评价指标体系，将官员内部心理倾向因素、外部激励因素、外部约束因素进行横向联结，并测量因素间相互影响关系，克服了单一因素视角下研究的局限性。第二，在用DEMATEL分析法构建核心路径的基础上引入了区间灰数变量，使专家对因素间相互影响关系的判别在一个合理的区间内变动，缩小了确定数值带来的研究误差，同时考虑了不同类型专家评价权重的差异，运用层次分析法规避了确权的随意性。对Grey-AHP-DEMATEL算法识别出的关键因素、原因因素和结果因素进行分析，可以看出，要想更大程度发挥地方政府效能，必须遵循对地方政府官员“强动力—强激励—强保障—强约束”的基本路径。

（一）强动力：加强官员政治伦理建设

信念伦理和责任伦理的约束既是我国地方政府官员行为动机的关键因素也是重要的原因因素，对官员利他行为动机的构建有着重要影响。较强的利他行为动机可以促使官员更好地履职尽责，为增进社会福祉、维护公共利益采取行动。因此，执政党和政府必须加强政治伦理建设。政治伦理是蕴藏在政治制度、政治行为以及政治观念之中的伦理道德规范和价值理念体系，其实质是地方政府官员对政治权力行使的正当性反思，是政治权力中的“道德应然性”[19]，“有道德的政治”是政治伦理得以成立的前提[20]。加强官员的政治伦理建设，就是要使官员明确政治道德的基本内容，并强化政治道德的精神约束。当前，加强官员政治伦理建设的有效路径是完善统筹规划、分级管理、全员覆盖、考核贯穿的干部政治伦理教育培训体系。由执政党和中央政府统筹设计包含理想信念教育、责任教育、廉政教育等在内的教育培训内容，由各级党委和政府牵头组织本级党校和行政学院按照“分级管理、下跨一级”的原则开展全员覆盖的常态化教育，并将考核贯穿全程，强化地方政府官员履职尽责的行为动机。

（二）强激励：完善官员政治晋升机制

对个人权力的追求是地方政府官员行为动机的最关键因素，政治晋升锦标赛的激励是重要的原因因素。这充分说明政治权力和政治晋升是地方政府官员的核心行为取向，官员对权力的欲求和对晋升的渴望极大地影响着他们的心理倾向和受其他因素激励约束的程度。因此，激励地方政府官员担当作为必须要完善官员政治晋升机制，做好晋升工作。“晋升工作做得恰到好处，不仅能够鼓励被晋升的干部，还能够对其他干部形成良好的示范、榜样作用，鼓舞他们积极服务人民，为群众做更多的实事。反之，若晋升工作出现偏差，则可能打击干部的积极性，毒化官场风气，出现干部晋升中的‘劣币驱逐良币’现象。”[21]完善官员政治晋升机制需要从三方面着手：一要确立科学的干部考核标准，注重在“任务型因素”和“非任务型因素”的双系统中甄别官员优劣；二要畅通干部晋升渠道，以上挂下派、轮岗兼岗、竞争选聘、职级制等多举措打破职级和职位的限制，使干部晋升权利得到充分保障；三要做好考核评估，让晋升后考核不仅适用于“试用期”，更要常态化，从而避免投机行为的出现。

（三）强保障：适配官员所属财权事权

对个人可支配财政的追求是地方政府官员行为动机的关键因素，分税制度财政分权的激励和预算软约束的激励是非常突出的结果因素。这说明，地方政府官员对获得更多可支配财政的倾向越强，他们受财政分权的激励也会越强，就会在预算软约束的情况下采取增加本级政府财政收入、扩大支出能力的行为。但这些行为可能会使地方政府面临巨大债务风险和法律责任，会消磨地方政府官员干事创业的热情与信心。自1994年实行分税制改革以来，我国财政关系逐渐表现出财权向上移交、支出责任下放的典型特征。作为地方政府代理人的地方政府官员不得不面对财权与事权不匹配的地方财政困境[22]。一方面，地方经济发展、民生改善向地方政府官员提出了兴建基础设施、扩大财政支出的需求；另一方面，财权上移又掣肘了地方政府的行为。从根本上来讲，这需要理顺中央政府和地方政府之间的权责关系，遵循财权与事权相匹配的原则，优化纵向政府间财权与事权划分，进一步细化财权、事权范围，同时强化预算约束。只有权责明确，才能缓解地方财政收支的缺口给地方政府官员带来的财政压力，为其“想干事、能干事、干成事”提供制度保障。

（四）强约束：加强官员权力制约监督

三个外部约束因素均为地方政府官员行为动机的原因因素，特别是法律及问责监督的约束具有最高的原因度。这说明，对官员的约束和监督在很大程度上会左右官员的心理倾向，从而影响官员行为。地方政府官员所掌握的公共权力具有“强控制—弱监管”的特性。公共权力中的行政权力成分巨大，经济社会各方面都处于行政的监管和控制之下。公共权力具有委托属性，即官员权力来自公民委托，委托人和代理人之间的信息不对称使得公民很难对权力的运用进行有效监督。“只要委托代理关系不消失，权力就会存在一定程度的滥用。”[23]我国长期施行的属地化分级管理模式赋予了地方政府官员重要的经济与社会治理权，而这些权力主要靠上级政府的制约和监督，但同样由于信息不对称，垂直监督非常困难[19]。因此，为推进国家治理体系和治理能力现代化，加强和改进地方政府官员队伍建设，防止寻租和腐败行为的发生，必须从纵向和横向两个维度构建完备的权力监督体系，用监管和问责把权力关进制度的笼子里，让“法定职责必须为”“法有明禁不乱为”和“法无授权不可为”成为常态。