嵌入式治理视野下我国地方性体育社会组织培育路径——以常州市为例

周铭扬

(常州工业职业技术学院 休闲体育教研室，江苏 常州 213164)

体育治理体系和治理能力现代化是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分[1]。十九大报告指出：“加快完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要。”体育社会组织对于加快体育强国建设和推进全民健身活动都具有重大意义，能够充分发挥自身优势解决公共体育资源配置与供给中产生的“政府失灵”“市场失灵”问题，充分调动社会志愿力量拓展公共体育产品与服务通道，构建现代化公共体育服务体系。随着近年来我国持续深化体育社会组织改革,其数量增长较快,同时也突出存在着总体数量偏少、组织结构不优、发展活力不强等问题[2]。

康晓光等人认为，政府通过行政手段吸纳社会组织并通过“功能代替”培育可控的社会组织从而达到服务社会的目的[3]。唐文玉对“行政吸纳服务”的治理模式进行探讨，政府部门对社会组织的“控制”策略正逐渐转变为“支持”，通过合法性、资金、场地等方式扶持社会组织，而社会组织相应地配合政府工作，双方形成了一种稳定的非对称性依附关系[4]。不难看出，社会组织治理已成为国家发展战略与社会治理创新的核心议题，但学术界对体育社会组织培育的研究较少，更缺乏对地方性体育社会组织培育的实证研究，也就无法在理论与实践层面对目前的体育社会组织培育现状进行有效的理论描述和阐释。基于以上分析，本研究将以常州市地方性体育社会组织作为分析对象，尝试借鉴并运用嵌入式治理分析政府在地方性体育社会组织培育过程中的嵌入方式，拓展地方性体育社会组织培育路径。

1 嵌入式治理缘起与内涵

1.1 “嵌入性”理论

波兰尼在《大变革》一书中首次提及了“嵌入性”的概念，并强调了其必然性与重要性，人类经济嵌入于经济和非经济制度中，其中非经济的制度也是十分重要的[5]。社会学家格兰诺维特后来对“嵌入性”这一概念进行了深入剖析，“嵌入性”理论不单适用于经济领域，几乎所有人类行为都能嵌入社会关系网络内[6]。乌兹提出“关系嵌入性悖论”的同时认为嵌入性能够提供信任、传递信息以及推动问题解决，组织本身就属于社会结构之一，必然会内嵌于制度矩阵。地方性体育社会组织将内嵌于社会结构，组织自身也无法独立地存在于社会，客观上要求组织也应与周围的社会环境结构进行融合互动[7]。“嵌入性”理论的提出对理解人类社会行为的嵌入性提供了新的研究视角，外部关系如何影响组织运行并解决问题将对体育社会组织的发展带来启发。

1.2 “治理”理论

“治理”是一个灵活且非常广泛的概念，是指政府的治理工具或政府的行为方式，通过特定途径用以调节政府行为的机制。但是必须明晰的是“治理”的英译是“Governance”而非“Government”，因此“治理”强调的并不是政府单方面行为。治理能够使相互矛盾的冲突逐步调和并开展联合行动，这是一段持续过程。治理拥有三大特征：它的基础不是政府单一掌控，而是社会共同参与；它既涵盖公共部门，同时也涵盖市场机构、社会组织及公民个人等；它不是一种命令机制，而是持续的协调互动[8]。综上，治理理论能够较好地契合培育地方性体育社会组织的核心内涵。

1.3 嵌入式治理机制

嵌入性理论与治理理论构成了嵌入式治理机制的理论基础，从而进一步衍生出科学化、系统化、融合化的实践运行机制。由于顶层设计释放出充分发挥社会力量的积极信号，社会组织管理体制已从分类控制转变为嵌入式监管，进而再转向嵌入式治理。嵌入式治理(见图1)是国家采用制度嵌入、利益嵌入以及结构嵌入等嵌入方式，积极构建国家与社会组织良性互动的过程，能够逐步协调政府与社会力量之间的有机平衡，不断加强对地方性体育社会组织的培育，拓展培育的全新内涵。

图1 嵌入式治理纵向流程

2 常州市体育社会组织发展现状

在全面深化体育体制改革的背景下，常州市作为江苏省体育现代化试点城市与首批体育强市，已经连续多次获得国家“全民健身活动优秀组织奖”，公共体育服务发展呈现出良好态势。2014年，常州市完成政府购买公共体育服务的全国“第一单”。2015年，常州市市本级及辖市(区)顺利创建成为江苏省首批公共体育服务体系示范区。2016年，常州市入选了第一批国家体育产业基地。尤其是常州市对体育工作高度重视，通过不断加强顶层设计，建立了“政府主导、社会参与、全民共享”的公共体育治理机制，这也不断推动了常州市体育社会组织的良性发展。

截至2020年，常州市拥有市、区级社会组织培育基地共8家:常州社会组织发展中心、溧阳社会组织培育发展中心、金坛区社会组织培育发展中心、新北区北斗星公益园、武进区社会组织培育中心、戚墅堰区社会组织培育发展中心、天宁区社会组织发展中心、钟楼区社会组织服务发展中心。地方性体育社会组织面临着能力与资源两大困境，社会组织培育基地通过其强大的资源整合协调能力为组织营造一个良好的发展环境，使其更好地克服资源困境与能力困境，使地方性地体育社会组织健康持续发展。

3 常州市培育体育社会组织的经验启示

3.1 制度嵌入：培育路径凸显“上下变换”

3.1.1 国家顶层设计

我国社会单元的关系秩序正处于重组调整的过程之中，从纵向体系的“条”“块”关系向“扁平化”方向转型发展[9]。国家和社会的关系从“二元论”假说不断向“多元论”演进，以更加开放包容的姿态为社会组织培育提供制度空间[10]。制度嵌入是通过制定相关制度与政策对体育社会组织的培育过程进行规定，制定比较具体的目标和措施，同时保障其合法性。顶层设计对社会组织发展高度重视，指明了总体性的方向要求，同时也为其突破现实困境，实现快速发展提供了宝贵的机会。党的十八大以后,社会组织法治建设再次被提上议程,政策法规频繁出台。2013-2017年,我国颁布实施有关社会组织改革发展的法律文件达105份。2017年，国家体育总局着重提出了体育社会组织发展不充分的问题，这也从侧面反映出培育体育社会组织的迫切性与必要性。这一系列政策文本的出台充分体现了制度嵌入的方式不仅是嵌入治理理论的标杆，更是培育地方性体育社会组织的基础，未来应该有更多更具体的与地方性体育社会组织培育相关的政策文本出台，为其健康持续发展起到引领导向作用。

3.1.2 地方制度创新

常州市结合本市自身的条件，将社会组织发展政策聚焦在两大方面：第一，适度推进政社分离，扭转过去“强政府、弱社会”的发展态势，降低地方性体育社会组织的准入门槛，尤其是鼓励更多组织通过备案制与直接登记制获得合法身份，为其快速发展奠定良好的基础；第二，加强扶持培育，提高组织能力建设，规范组织发展，通过社会组织培育基地使其具备较好的承接公共体育服务能力，更好地参与公共体育治理。在政策制定机构上，主要涉及常州市委、市政府、民政局、体育局(见表1)，一方面为培育地方性体育社会组织撑起了一张网；另一方面，大部分政策出自行政部门，能够形成制度嵌入与培育组织的合力。政府作为制度设计师，巧妙地运用制度嵌入到地方性体育社会组织的培育中。

表1 常州市社会组织发展政策(2010—2020年)

3.2 经济嵌入：培育路径凸显“多元融合”

3.2.1 整体资助着力广泛培育

整体资助是财政支持地方性体育社会组织发展的主要方式。整体资助的常见形式包括政府补贴与奖励。政府补贴形式是多样化的，通常包括一次性的开办费补助、组织工作地点的房租补助、工作设备补助、工资补助、活动经费补助。另一种主要的资助形式是对先进工作者奖励以及对先进组织奖励。整体资助的优势在于对体育社会组织一视同仁，没有过多的等级评定要求，这对于原本筹资较为困难的地方性体育社会组织培育发挥了巨大的作用。

3.2.2 专项资助着力重点培育

专项资助，是指在某一特殊领域，以经济贴补的方式，支持特定的社会组织按照既定标准为公众提供直接产品与服务。资助准则与内容则需按照产品和服务的特性而选择不同的计量方式。常州市体育局每年投入150万元体育社团专项培育资金，用于活动推广、交流互动、考核评估及表彰奖励。专项资金用以改善达到等级要求的体育社团办公条件，为其提供免费、低价的办公用房。这种专款专用的资金扶持形式具有扶持针对性、审批速度快等优势，虽然对被扶持的体育社会组织有等级要求，但这也更进一步督促组织成长发展，对培育体育社会组织带来了积极的影响。

3.2.3 政府购买着力能力培育

政府购买服务不仅是一项制度安排，更是一项体育治理的手段与培育组织的重要路径。政府购买服务的优势体现在拓宽了地方性体育社会组织获取资金的渠道且来源稳定。常州市政府购买公共体育服务具备品牌已形成、考核显成效、百姓得实惠三大特点，在抓好项目设置、资格审定、标准研制、合同签订、资金发放等各环节工作的同时，还重点落实了宣传平台、项目评审和绩效考核三项工作，确保服务质量和办赛水平的提升。2019年全市有29家体育单项协会和俱乐部承办了31项服务，7家企事业单位承办了7项赛事和服务类项目；政府投入221.98万元(包括赛事活动项目210万，第三方绩效考核服务11.98万)。2014-2018年期间，举办各级各类赛事活动项目近150项次，参与群众近200万人次，既满足了群众公共体育服务的需求，又间接培育了地方性体育社会组织。

3.2.4 完善社会组织税收政策

体育社会组织的收入源主要分为四种：一是社会捐赠、政府资助和会员会费；二是投资所得；三是与公益性相关的经营活动收入；四是与组织的宗旨无关的其他经营性活动收入。同时，社会组织的免税收入包括政府补助收入、捐赠收入、会员费、不征税收入以及免税收入孳生的银行存款利息收入，但并不涵盖服务性收入与经营性收入，导致了体育社会组织开展培训项目，会员交付费用后，仍要按照营业收入缴付营业税，剩余部分在支付各项开支后再上缴所得税，该种税收制度无法很好体现出非营利性组织的税收优势。应加大特定项目的税收减免优惠力度，扩大社会组织的免税范围，把社会组织提供服务获得的收入、经营性收入与保值增值收入也纳入免税范围或者降低收税标准；社团会员培训费不纳入营业税范围。

3.2.5 加快服务消费券和报销制度建设

政府的补助资金是以消费券或消费卡的形式提供给服务使用者，消费者凭借消费卡券向地方性体育社会组织购买服务，而后组织凭借卡或券向政府报销。2019年江苏省发放5 000万元体育消费券，常州市按照人口比例分到300万消费券，最初有30加服务场所申报，根据优胜劣汰原则挑选出22家，市民免费领取消费券后可在全市22家定点服务场所使用。应该加快公共体育服务消费券和报销制度的建设，使其既能满足人民群众日益多元的体育需求、保障民众身体健康，又能促进体育消费、培育新的经济增长点，还能从侧面激发地方性体育社会组织的活力，提升其业务水平与生存能力。

3.3 结构嵌入：培育路径凸显“统分转换”

3.3.1 加强党建引领，激发内生动力

地方性体育社会组织数量庞大，组织必须紧密团结在党的周围，通过加强党建工作，激发组织内生动力。常州民政局文件《关于开展市属社会团体2017年度检查的通知》明确指出：“应建未建党组织的社会团体须及时整改，否则年度检查确定为不合格。”地方性体育社会组织党建工作应有所创新。第一，强化党对地方性体育社会组织的政治影响，提升政治认同感。在上级部门和组织之间积极搭建沟通互动的绿色平台，上级部门将各项优惠政策落实到组织中去，并帮助其引进专门人才、解决人员待遇问题，这将增强组织成员对党的认同感和归属感。第二，构建多元的党建渠道。对于规模小、人数少的组织建议采取属地组建、联合组建以及挂靠组建等模式；对规模大、人数多的组织则建议采用单独组建的模式；对市场化程度比较高、行业管理比较严格的组织采用属业组建的模式。常州市创新模式在于，对于社会组织比较集中的区域或培育基地，打破常规界限，将规模较小或不具备组建党支部条件的社会组织统筹建立联合党支部。第三，贯彻“有所为，有所不为”的党建思路。在体育社会组织的党建过程中要避免“党组织建设越多，党影响力就越强”的固化思维。过分重视党组织的建设与覆盖范围而忽视党建的根本目的在于党对于体育社会组织的政治整合就容易陷入形式主义的怪圈。“有所为，有所不为”就是要根据地方性体育社会组织的实际情况、党员数量、活动方式区分出党建工作的基础条件，进而确定是否党建的依据[11]。

3.3.2 间接、赋权式的培育模式

一方面是建立枢纽型体育社会组织完成嵌入，将枢纽型社会组织作为载体，吸纳与整合周围的公共体育资源，并建立起体育社会组织与外部环境沟通的渠道，积极整合资源并组织化。通常在地方性体育社会组织还处于初创期时，由于自身适应性较差，高效培育的关键不在于人，而是通过一定的顶层制度设计和制度安排，为多方参与组织培育提供一个开放的结构，从而使组织具有自我发展与管理的拓展空间。枢纽型组织有着自己得天独厚的优势，由于自身能力的强大，打造出有代表性的体育品牌，也促进了组织有效发挥自身作用。枢纽型社会组织的建立使得地方性体育社会组织与社会的联系面、覆盖面更为广泛，业务水平不断提升，强化为人民群众提供优质体育服务的能力。

另一方面是建立适度规模的社会组织培育基地，培育基地采用“地方政府建设，社会力量运营”的新型运作模式。一是以区级社会组织培育基地作为核心，整合基地周边多个街道社会组织发展中心与中心合作区多个社工委虚拟培育平台，充分利用互联网技术优势，构建“1+N(实体)+N(虚拟)”的区街两级培育机制。在街道(社工委)层面，通过社会组织服务中心和虚拟培育平台，发掘有潜力的草根型体育社会组织，提升公共体育服务供给能力，该模式极大地提升了资源配置效率。二是“以赛代练、深化培育”，对于入驻培育基地的组织，利用创新创业比赛引入奖励与退出机制，将培育工作融入整个过程中，以赛促练、以练促建，提升组织发展能力。结构嵌入为地方性体育社会组织搭建了完整的培育网络，在培育过程发挥统筹协调的作用，提高了培育效率，推动了地方性体育社会组织健康成长。

4 地方性体育社会组织培育的路径设计

4.1 创新驱动，深化培育顶层设计

《体育产业发展“十三五”规划》明确指出：“坚持创新驱动，引导各类主体在组织管理、建设运营、研发生产等环节创新理念和模式。”[12]通过创新政府培育地方性体育社会组织理念，有利于驱动组织的健康持续发展。一方面是加强培育地方性体育社会组织的顶层设计。地方政府负责统筹协调，体育部门、民政部门等多部门联合制定培育的总体规划，进一步协调行政、社会、市场等多方资源，明确培育目标，从而构建地方性体育社会组织培育体系。地方政府要理顺“管”“放”间的内在逻辑，要将适合地方性体育社会组织完成的事授权交由其完成，在缓解行政部门体育治理压力的同时提升地方性体育社会组织能力。另一方面是健全“管、办、监”的顶层设计。地方性体育社会组织的健康发展不仅需要适合的发展空间，同时也需要在规则范围内有序发展。体育总会重在“管”，各地方需要充分发挥当地体育总会的枢纽作用，具体由体育总会秘书处负责总会日常工作运用，承担相关体育社团的管理、指导及服务责任。单项体育协会重在“办”，各地方单项体育协会需要加强服务理念，承担相关体育项目的活动推广、赛事运营，帮助地方性体育社会组织更好地发挥自身作用。体育行政部门重在“监”，各地方体育部门要贯彻落实监督职能，对地方性体育社会组织的违规违法行为进行监督并责令整改。

4.2 建章立制，完善配套法律法规

完善配套法律法规是保障地方性体育社会组织培育成效的关键，培育组织不单单是对其“解绑”“摘帽”，更要推进组织的规范化发展。一方面是加快法律法规建设，在《体育法》中增设与体育社会组织相关配套内容，建议各地方结合当地公共体育服务、社会组织发展情况出台相应的《体育社会组织管理办法》，涵盖会员管理、业务开展、人事管理、财务管理等多个方面，为地方性体育社会组织在开展活动、履行职责时能做到有法可依。另一方面是引导服务，各地方建立体育社会组织评价体系，针对组织开展的相关业务活动进行评价考核，建立完善的奖惩制度，通过倒逼机制引导地方性体育社会组织积极开展活动，助力公共体育服务。同时，地方体育总会定期开展专题培训、政策宣讲、考察交流，对地方性体育社会组织进行针对性帮扶，引导组织规范化管理。相关行政部门要严格监督，通过完善地方性体育社会组织监事制度，建立地方性体育社会组织信用体系等方式[13]。特别是要充分利用互联网技术优势，以其独有的动态性、开放性、实时性等特点与监督手段有机结合，从而实现嵌入式精准监管。通过建章立制，完善配套法律法规，以此为地方性体育社会组织创造一个运转有序、保障有效、帮扶有力的发展环境。

4.3 多元融合，营造良好培育环境

尽管《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“简政放权”的改革举措，但地方性体育社会组织的培育发展依旧需要相关行政部门提供系统性的配套制度帮扶。尤其地方性体育社会组织的生存与发展需要充足的财政保障，而财政支持是其最主要也是最稳定的收入来源。目前，体育社会组织仍是我国社会组织中发展较晚、发展不够完善的“弱势群体”，资金是地方性体育社会组织健康持续发展的生命线，组织维持机构正常运转、履行应尽职能、提供公共服务都需要资金的支持。一方面是经济嵌入：行政部门通过整体资助的形式着力于对一些初创期的地方性体育社会组织进行广泛培育，帮助其能够获得场地、设备、活动经费等基础性补助；行政部门通过专项资助的形式着力对部分已获得等级(如4A、3A、2A)的地方性体育社团进行重点培育，使其能够积极开展公共体育服务，参与体育治理。随着公共体育治理结构与方式的转变，体育社会组织治理正从“碎片化管理”向“整体性治理”转变。地方性体育社会组织在培育过程中需要将其置入公共体育治理的整体治理环境中，要充分利用好科层制管理体制的优势。另一方面是结构嵌入：加快建立地方性枢纽型体育社会组织，将其作为“龙头组织”，对同领域的相关地方性体育社会组织在发展、管理、服务等工作中进行指导帮助，发挥桥梁枢纽作用；建立地方性社会组织培育基地，对入驻的地方性体育社会组织进行全面帮扶。

4.4 深入内核，提升内部治理水平

地方性体育社会组织的良性发展必须要重视内部治理水平，让其回归“使命”本位。随着政府对社会组织培育力度的加大，地方性体育社会组织的数量也呈现出稳步增长态势，但是其内部治理的短板也逐渐凸显，组织承接能力不足，服务质量不高等现实问题则是组织内部治理水平不高的外在表现。未来应深入内核，不断提升地方性体育社会组织的内部治理水平。一是加强权力机构的行为能力，地方性体育社会组织的权力机构是会员大会，要有组织章程予以明确。要充分发挥会员大会的决策功能，包括制定修改章程、选举罢免理事、工作规划等事项。二是形成科学合理的治理结构，建立相互制约、相互平衡的组织体系，清晰地划分组织各主体间的“权责利”，要使组织行为和目标保持一致。理事会作为地方性体育社会组织的决策机构，要对会员大会负责，因此常务理事选拔就显得尤为关键，既要能代表组织会员的利益，又应对组织发展作出较大贡献。要通过规则和程序来保障内部治理结构的科学性，克服人治的弊端。三是明确组织自身使命，地方性体育社会组织的使命是确定和规约组织行为目标和方式的关键。新时代地方性体育社会组织的使命涵盖面广，既能紧贴人民体育需求，推动基层公共体育服务均等化；也能弘扬体育文化，践行社会主义核心价值观；更能落实国家战略，为健康中国、体育强国等战略赋能增效。

5 结语

我国体育社会组织已经站在了新的历史起点，地方性体育社会组织的培育工作更是一大实践挑战。应充分审视地方性体育社会组织的现实发展困境，逐步完善发展对策。嵌入式治理理论对于加强地方性体育社会组织的培育具有深刻的现实意义。常州市作为国家公共体育服务体系示范区，通过制度嵌入、经济嵌入、结构嵌入三大培育路径促进地方性体育社会组织健康持续发展。根据常州市的经验，提出了培育地方性体育社会组织的路径，以期满足人民日益增长的体育需求。