常态化疫情防控期间的体育赛事政策研究——基于14份省级政策文本的要素分析与政策建议

吴小圆，任占兵

(深圳大学 体育部，广东 深圳 518060)

为贯彻党中央和国务院关于常态化疫情防控工作的决策部署，国家体育总局在5月29日出台了《体育总局统筹推进新冠肺炎疫情防控与体育工作领导小组关于有序恢复体育赛事活动的指导意见》(以下简称为《意见》)。7月6日，《体育总局关于印发〈科学有序恢复体育赛事和活动推动体育行业复工复产工作方案〉的通知》(以下简称为《方案》)也下发到全国各地。这两份国家层面文件的颁布，无疑给我国的体育赛事提供了新的发展方向和应变思路。由于我国各地的新冠肺炎疫情防控状况不一，对国务院和国家体育总局的指导意见或通知的反应也各有不同。截止到2020年7月31日，共有十多个省、自治区、直辖市政府在常态化疫情防控期间发布了各自的体育赛事政策。然而，目前我国体育学者针对新冠肺炎疫情的相关研究还未涉及政策层面，而是集中在学校体育[1]、体育产业[2-3]、奥运备战[4-5]等方面。作为体育赛事治理的外在表现形式，体育赛事政策是一定时期内体育赛事发展理念的可操作性表述，也是其政策执行的依据与方向，理清相关政策脉络对于促进体育赛事的有序举办具有重要意义。因此，本研究将对省级政府在常态化疫情防控期间发布的体育赛事相关政策(以下简称为体育赛事常态化政策)进行分析。

根据著名学者陈振明对政策内涵的界定：政策是由特定的主体制定或执行，并为实现特定的政策目标而采取的一系列行动或所规定的行为准则[6]，我们认为政策一般包括政策主体、政策工具与政策目标等要素。因而我们参考武东海、蔡朋龙的研究视角[7-8]，选择了政策主体、政策目标等维度来建构本文的分析框架，其中政策主体具体细分为政策制定主体和政策执行主体。

1 体育赛事常态化政策“主体-目标”二维要素分析

《意见》指出：要遵守人民至上、属地管理、压实责任的原则，在研判赛事必要性与风险、落实防控措施的前提下审慎有序举办非身体接触类全国性体育赛事活动。《方案》则在此基础上对防控措施作了进一步的说明。截止到2020年7月31日，共有14个省区市先后出台了本地区的体育赛事常态化疫情防控政策，对常态化疫情防控期间体育赛事的有序恢复进行了政策安排。17个省区市并未出台与体育赛事相关的省级政策文本。所有纳入研究的政策文本如表1所示。

表1 常态化疫情防控期间省级政府颁布的体育赛事政策

1.1 政策制定主体要素分析

政策制定主体是指在政策制定过程中主导、影响或参与政策研究、政策制定的组织者和领导者[9]，一般也是政策的颁布机构。而研究体育赛事常态化政策的制定主体，则能够帮助我们厘清不同政策制定主体之间的关系。从表1可以看到，目前各省级政府颁布的体育赛事常态化政策的制定主体以体育主管行政部门为唯一主体，没有其他同级部门或组织的参与。各省份涉及的颁布机构总数仅有1个，唯一不同的是山东省只出台了由山东省体育局群体处制定的仅针对群众体育赛事的政策文本，而四川省则是由体育局内部专门负责应对新冠肺炎疫情的工作领导小组来颁布相关文件。因此，目前体育赛事常态化政策的制定主体较为单一，缺乏横向部门之间参与体育赛事常态化政策制定的实践与探索。如果仅从行政效率的角度来看这种单一、纵向的行政隶属关系为主的政策制定主体，无疑是值得肯定的。但从科学性看，单一部门的利益痕迹或许难以规避，不利于实现体育赛事常态化政策的协同效应[10]。

一般来说，一项政策文本的联合发文机构的数量与级别，在一定程度上与后期治理实效存在着密切关系[11]。发文机构越多，级别越高，表明参与或关注该项治理工作的部门越多，可能获得的注意力资源也就越多。政策的制定是一项复杂的系统性工程，在常态化疫情防控期间，体育赛事的有序举办不可能仅仅依靠体育行政管理部门。举办一项体育赛事必然会涉及公安局、交通运输局、旅游局、卫生健康委等多个部门。所以，政策制定主体的单一性可能会导致政策的片面性，或者说在实际的执行过程中可能会产生一些障碍，从而导致一些问题难以得到解决。

1.2 政策执行主体要素分析

孙观清指出，文件是发文机关单位意志和利益的体现，其权威性、严肃性及庄重性即要求收文机关在现实社会中必须彻底、完全地贯彻、执行、落实文件的内容[12]。但不是所有的文件都是政策，也不是政府发布的官方文件就能称之为政策。政策是指国家或政府在一定的历史时期内，为了解决社会中的公共问题与公共矛盾，实现一定的目的和任务所采取的用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或行动指南[13]。在政策的表现形式上，各种文字材料是最基本、最可靠的，较为典型的就是政策文件、领导机关与机关联合发布的决定、决议、通知等文件[14]。因此，常态化疫情防控期间各省、直辖市、自治区所发布的相关体育赛事文件，即为体育赛事政策。结合所有纳入研究的政策文本的实际内容，我们认为政府文件的收文机关，即是体育赛事常态化政策的执行主体。

1.2.1 政府行政部门分析

除西藏外，现有的13份体育赛事常态化政策在收文单位一栏均明确提及政府行政部门，但只有天津、北京两地涉及地方人民政府，而不单单是体育主管行政部门。其中，安徽、广东、云南、江苏、四川、山东、上海等地的体育主管行政部门仅限于在地级市、省局直属单位，而陕西、广西、重庆、浙江四地则提及市、区、县一级的体育行政部门，且包括文化和旅游局、社会发展局、政务和社会事务中心等其他政府单位。如陕西省点名了韩城市文化和旅游局，重庆市将政策触角深入到高新区政务和社会事务中心、两江新区社会发展局。但总体来看，当前我国各个省级政府在贯彻落实国家体育总局文件的过程中以当地的体育局为主，体育赛事常态化政策的执行主要还是由地方的体育行政部门或教体部门来完成，其他的政府部门鲜有参与。

然而举办一项体育赛事需要耗费大量人力、物力和财力，需要政府多个部门的协同运作方能成功完成。在当前新冠肺炎疫情肆虐全球、国内疫情防控常态化的背景下，疫情防控是各个省级政府举办体育赛事首先要考虑的问题，而这绝不是仅仅依靠体育主管行政部门就能完成的。体育赛事政策的执行主体具有单一性特征，若级别和权力有限，则会难以调动相应的政策资源保障政策的实施；或是容易导致在政策执行过程中权责分配不均问题的出现。

1.2.2 体育社会组织分析

除无法获知文件原件的西藏外，我们发现13个省级政府所发布的体育赛事常态化政策文本中，在收文单位一栏，“体育协会”出现了4次，而“体育社会组织”仅出现了1次。也就是说，13个省级政策文本里，体育社会组织出现的频率仅有0.38%。显然，体育社会组织在当前我国体育赛事常态化政策执行中的作用有所显现，但还难以形成政策执行的主体力量。体育社会组织是指人们为实现特定的目的，自愿组成按照其章程从事各种跟体育相关的活动的非营利性、民间性社会组织[15]。我国体育社会组织大体上有体育社会团体、体育类民办非企业单位、体育基金会以及草根体育组织(即未在民政部门登记)等类型。从服务的对象和范围上来看，体育社会团体又可分为体育总会、体育单项协会、人群体育协会、行业体育协会、体育科学学会和草根体育组织等。因此，我们所提及的体育协会不仅仅指体育单项协会，还包括行业体育协会、人群体育协会等体育社会团体。具体而言，广东、浙江、上海所提及的体育协会仅限于省级层面，而四川则是没有特指某一级的体育协会，说明四川的政策触角深入到了基层的体育协会。但与广东、上海、四川不同的是，浙江发布的政策文本仅提及单项体育协会，而广东、上海、浙江等地却是将单项协会、人群体育协会、行业体育协会等体育社会团体都包括了进去；云南省发布的政策文本里出现了“体育社会组织”，说明云南省较先前提到的四省(市)对作为独立于政府和市场的第三方组织角色的体育社会组织的重视程度更高。

当然，鉴于我国体育社会组织的独立性不强，基本上是挂靠政府或事业单位，如广东省体育总会、上海市体育总会、北京市体育总会就负责拟订当地社会体育社会团体的发展规划及有关政策，体育社会组织相关登记事宜的审查和其他事项的监督。所以，有可能存在体育社会组织归某个政府部门分管、已经下达执行的情况，如转发相关的政策文本，这类体育社会组织虽然在政策的收文单位一栏没有写明，但实际上也是政策的执行主体。如北京市篮球运动协会官网就有转发相关体育赛事常态化政策，而广东省篮球协会官网则没有。但可以确定的是，在政府的红头文件中作为收文单位，与没有出现在政府红头文件中、而只是作为实际的执行主体相比，前者参与体育赛事治理的空间、力度都要更大一些。总的来说，通过对收文单位一栏当中涉及体育社会组织的政策分析，可以发现：当前我国体育社会组织(除草根体育组织外)虽然在法律层面已经获得了参与社会治理的合法性，但仍然面临着“行政合法性”有待提高的尴尬境地，参与的空间、力度不足。北大学者高丙中指出，行政合法性是一种形式合法性，其基础是官僚体制的程序和惯例，其获得形式是多种多样的，如机构文书、领导人的同意、机构的符号和仪式等[16]。由此可见，“体育社会组织”出现在政府文件的收文单位一栏中也是一种符号或仪式。只有保证体育社会组织的合法化和实体化的身份，它才不会成为政府行政部门的延伸，甚至“同质化”，以至于在体育赛事常态化治理乃至社会治理中无法发挥其应有的功能。

1.3 政策发布目标要素分析

政策目标是指政府为了解决有关公共政策问题而采取的行动所要达到的目的[17]，因此政策发布目标可以说是政府发布某份政策文本所要实现的最终目的。而体育赛事常态化政策的发布目标，我们可以理解为政府为了解决在疫情防控常态化周期当中体育领域所面临的“赛事能不能办、什么时候能办、怎么办”等一系列问题，所发布的相关政策所要实现的目的。在同一份政策文本中，政府所期许的政策发布目标不是单一的，而是有两个或两个以上的，它们存在着相互促进或相互约束的矛盾关系[18]。

目前13个省级政府发布的体育赛事常态化政策，其目标主要集中在疫情防控和赛事举办两方面。其中赛事举办，更可进一步扩展为竞技体育、青少年体育、群众体育等赛事的举办。而有序推进群众体育赛事的恢复举办，才是满足人民群众体育需求、营造全民健身浓厚氛围的最有力措施。从政策发布目标的优先级来看，有些省份是强调疫情防控为先，有些省份则是疫情防控和赛事举办两手都要抓。比如，天津市是唯一一个在发布的政策文本里直接以各区防控指挥部、市防控指挥部各成员单位为收文单位的省级政府，从政策文本的具体内容也可以看出天津市对疫情防控的重视程度高于恢复体育赛事的举办。而重庆市则是要求各执行主体全力做到疫情防控与体育工作“两手抓”“双胜利”。除重庆市之外，其他12个省级政府都将疫情防控工作的重要性置于政府工作的最优先级。然而，我们发现13份体育赛事常态化政策文本在政策条款或具体的政策内容当中明确提及“线上体育赛事”“线上群众体育活动”“线上健身活动”“网络赛事活动”并不多，只有安徽省、重庆市、陕西省、广东省、山东省等地注意到要开展线上体育赛事或活动、满足群众的体育需求。客观地说，在当前新冠肺疫情还未结束的情况下，将疫情防控工作作为当前政府最重要的工作来抓是必须且紧迫的，国家体育总局也强调全国性马拉松等人群聚集、跨区域举办的群众性体育赛事和活动暂不恢复。然而，群众性体育赛事，特别是受众群体广泛的马拉松赛事，是推进全民健身战略、满足群众体育需求的有力抓手和重要途径，所以《意见》提出“各单位要继续通过网络、视频等多种方式，组织开展丰富多彩的体育赛事和活动，丰富人民群众体育文化生活”。由此可见，疫情防控需要重视，人民群众的体育需求也应得到满足，如何在疫情防控与赛事举办之间寻求平衡点是各个政策制定主体理应考虑的问题。毋庸置疑，线上体育赛事或活动的举办是当前疫情防控常态化期间满足人民群众体育需求的良好手段或途径。

2 我国政府在应对重大突发卫生事件期间颁布体育赛事政策的建议

综上所述，在政策制定主体方面，目前我国体育赛事常态化政策以体育主管行政部门为唯一主体，没有其他政府部门或单位参与体育赛事常态化政策的实践或探索。在政策执行主体方面，也是以地方体育行政部门为主，鲜有其他政府部门或单位参与。体育社会组织的作用虽然有所体现，但行政合法性还有待继续提高。在政策发布目标方面，疫情防控和赛事举办是当前我国各个省级政府发布体育赛事常态化政策的目标。但从具体的政策条款或内容来看，疫情防控高于一切的同时有关线上活动的内容鲜有出现，缺乏具体的指导细则来规范和引导线上体育赛事。

2.1 加强多部门跨领域合作，政策制定主体多元化

据相关研究，政策制定主体的变迁模式主要有精英制定主体、共同体制定主体、公众制定主体等，具体可分为专家型、协议型、民间团体型、应征型。专家型的政策制定主体指的是相关学科领域内知名的专家学者；协议型主要是指各类同级部门或组织；民间团体型则是相关行业协会、民间组织；应征型不确定，个人、团体组织或研究机构都可能成为政策制定主体。对于体育赛事常态化政策的制定，一是要由当地体育主管行政单位牵头，吸纳相关学科领域内知名的专家学者进入政策的制定过程。对于知名专家学者来说，他们能够以其专业知识和独特视角发现并提出体育赛事常态化防控期间的有序举办过程中可能存在的某些问题。如CBA在联赛复赛前就和中国工程院院士钟南山取得了联系，后者亲自指导CBA重启的相关防疫政策。二是需要多部门跨领域的合作，加强我国各级各类体育赛事常态化政策制定主体的协同效应。体育赛事的一些关键要素，如场地设施、组织管理、卫生医疗保障、经费保障等，往往需要不同领域、多个部门的协同来完成。在常态化疫情防控期间，体育赛事政策的制定过程理应加上卫生健康委、旅游局、财政局、税务局这些跟体育赛事密切相关的部门，通过达成协议的方式，共同开发政策资源、重新分配政策利益、紧急解决政策问题。因为这种协议型的政策制定主体制定的政策具有周期短和效用高的特征，正好适用于我国当前应对重大公共卫生事件的现实需要。此外，促使民间团体型的政策制定主体加入，如中国田径协会、中国足球协会、中国篮球协会等，能够使得政策更具民主性和社会性。尽管这类政策制定主体在制定体育赛事常态化过程中处于边缘位置，但随着我国民主化进程的发展和建设服务型政府的加快推进，民间团体型的政策制定主体将在制定体育赛事政策过程中扮演着更加重要的角色。总的来说，在体育赛事常态化政策的制定过程中，通过引入相关学科领域的专家学者、其他相关政府部门、主要体育运动项目协会(如田径、篮球、足球)，可以让政策制定主体多元化，使政策制定更具科学性、民主性与合理性。

2.2 对政策执行主体再定位，推动地方政府和体育社会组织共同参与治理全过程

体育赛事在常态化疫情防控期间的有序举办，涉及政府职能的方方面面。因此，政策的执行主体不应仅是体育主管行政部门，而是整个地方政府。如北京市颁布的政策所针对的就是地方政府，天津市则是直接点名了地方防控指挥部，也是以地方政府的整体来负责整个地区体育赛事在常态化疫情防控期间的有序举办。除了政府行政部门，也应该扩大体育社会组织的参与程度，保证其取得“行政合法性”资格。具体来说，首先要将体育赛事常态化政策的执行主体定位为各级地方政府和体育社会组织；其次，政府内部要对各自部门的权责进行明确的界定，以保证政策实施过程的协同运作；再者，政策制定主体应把建设服务型政府的观念贯穿于政策的制定过程中，积极培育体育社会组织，将其引入体育赛事常态化治理的全过程，赋予其行政合法性。从“管制—依附”模式到“合作—独立”模式，体育社会组织不能仅是政府行政部门的附属或延伸，单项协会实体化改革的进程理应从让体育社会组织在行政层面拥有参与体育赛事治理的资格体现出来。国家体育总局2020年连续颁发的两份与体育赛事常态化治理相关的文件，其政策执行主体就无一不包括中国足球协会、中国篮球协会、中国田径协会、各改革试点项目协会等体育社会组织。与先前相比，政府文件的收文单位一栏中专门提及这些体育社会组织，无疑很好地反映出了我国推进单项协会实体化的成效。

2.3 政策发布目标以疫情防控为先，立足线上体育赛事或活动，并出台举办指引细则

地方政府在制定政策时，应根据当地疫情变化的最新情况，并结合相关专家学者对疫情走向的预测来提出相应的政策发布目标。以疫情防控为先，将疫情防控工作作为当前最重要的工作，并不意味着因为担心体育赛事的举办会增大疫情防控的难度或造成疫情防控工作的麻烦，而严格限制体育赛事的恢复。如果线下体育赛事不能举办，地方政府也应出台政策鼓励体育赛事管理与运营单位坚持以线上为主、线下为辅的原则，积极开展线上赛事或活动。否则可能导致以下两种情况的发生：一是相关单位或公司长期没有举办赛事，会面临无事可做、经验渐失的境地；二是体育赛事管理与运营单位可能多出多个主体，任何人任何机构都可以举办线上体育赛事或活动，而且也不用报备。目前各种层出不穷的线上体育赛事或活动，有相当一部分是一些商家或机构为营销服装、奖牌而举办的。因此，政府应出台相关举办线上体育赛事或活动的具体指导或规范细则，加强对线上体育赛事活动的监管，培育积极健康、向上向善的线上赛事活动文化。线上体育赛事或活动的举办，归根结底是为了满足人民群众的体育需求，适应我国建设体育强国、推进全民健康和全民健身深度融合的现实需要。

3 结语

特殊时期的顶层设计不仅要体现出科学性、合理性，还应兼具可行性和前瞻性，加大管控力度。不可否认国家体育总局颁布的两份文件在我国体育史上的重要性，但政策前瞻性或许还有待提高。在重大突发公共事件发生之际，体育赛事的举办如何在保证人民群众的生命安全和身体健康的前提下满足人民群众日益增长的体育文化需求是需要考虑的问题。