湖泊湿地的生态补偿与绿色减贫协同机制

欧阳海龙

[摘   要] 在长江流域湖泊湿地开展生态补偿扶贫，对于协同推进长江经济带发展、修复长江生态环境和解决相对贫困，具有重要意义。然而目前我国湿地生态补偿还存在力度不够、模式单一、相关制度不够健全等问题。有效解决这些问题，实现生态补偿与绿色减贫的协同发展，可以从以下方面入手：提高标准，加大生态补偿资金投入力度;提供生态劳务，提升转产就业安置工作实效;大力发展生态旅游业等生态产业，合理开发利用生态环境;丰富形式，开展多种不同类型的生态补偿;实施“城管革命进农村”活动，建立新农村建设补偿机制;拓宽渠道，建立多元化的生态补偿资金投入;扩大试点，探索跨市跨区湖泊湿地的生态补偿路径;加快立法，适时出台生态补偿和生态扶贫政策法规;科学评估湖泊湿地生态服务价值，调动生态补偿积极性;加强全社会宣传教育，增强生态补偿意识、认知和参与度。

[关键词] 长江经济带;湖泊湿地;生态补偿机制;绿色减贫;协同治理;环境保护;生态文明建设

[中图分类号] F323  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2021）05-0071-10

一、引言

许多曾经的贫困县、贫困村都处于我国的生态资源匮乏区、生态环境脆弱区、生态功能保护区，贫困问题与生态问题在地理空间上存在较高程度的重合性[1]，这些地区通常也是精准脱贫和污染防治攻坚战共同瞄准和聚焦发力的攻坚对象。因此，如何兼顾生态保护和脱贫攻坚的双赢，通过探索绿色发展的新举措、新形式、新路径，把生态文明建设与反贫困有机结合，不断巩固生态保护和脱贫攻坚已经取得的成果，并有效防止生态环境问题反弹、防止返贫，积极推进绿色与减贫无缝对接[2]，2020年实现在“一个战场”打赢污染防治和脱贫攻坚“两场战役”，成为各级政府一度面临的重要课题[3]。

习近平总书记“绿水青山就是金山银山”理论所蕴含的绿色发展新理念，核心思想就是消除“青山绿水”与“金山银山”之间的对立，实现经济发展与生态环境保护的互动双赢，无疑为这                                                           一难题指出了一条切实可行的路径。在“两山理论”的指导下，生态环境保护与绿色减贫是两项同等重要的任务，“既要金山银山，也要绿水青山”。减贫工作与环境保护二者应该相互促进、相互协调，在保住青山绿水的同时实现产业的可持续发展[4]。2015年10月，习近平总书记在减贫与发展高层论坛上首次提出“五个一批”的脱贫措施，为打通脱贫“最后一公里”开出破题药方，其中就包括“通过生态补偿脱贫一批”。随后，“五个一批”的脱贫措施被写入《中共中央国务院关于打贏脱贫攻坚战的决定》，并经中共中央政治局会议审议通过，其中就强调要坚持“扶贫开发与生态保护并重”。

在学界，近年来生态补偿同样已经成为国际地理学、生态学和经济学等学科研究的热点和前沿[5]，通过这一生态系统服务管理的重要途径，最终落实到人类福祉提升[6]。生态补偿是在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，采取财政转移支付或者市场交易等方式，对生态保护者给予合理补偿，调节生态保护利益相关者之间利益关系[7][8]。在国外时常被称为生态服务付费或者生态环境服务付费。在中国国内政策性文件中，有时也被称为生态保护补偿、生态效益补偿等，目前主要有两种观点： 一是以提供者为侧重，仅对提供生态服务的提供者进行补偿; 二是奖惩并用，在对保护生态环境行为进行补偿的同时，也对破坏生态环境的行为进行干预并采取收费。具体来看，生态补偿扶贫主要通过下列几类方式对贫困人口进行扶持[9]： 第一类是以中央政府为主导的生态补偿扶贫机制，主要是政府实施生态补偿政策，通过对贫困人口进行一定经济补助达到减贫效果。第二类主要通过地方政府参与设立专项基金进行扶贫。第三类主要是依靠国际生态补偿机构进行合作扶贫，生态补偿在国际上发展实践较长，机制较完善，通过长期合作对贫困地区减贫效果显著。从生态补偿的范围来看，其重点领域包含森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等方面。目前，我国的湿地生态补偿处于试点探索阶段，湖泊湿地同样如此[10]。

通过探讨湖泊湿地生态补偿与绿色减贫的协同机制，能够深度体现习近平总书记让良好生态环境成为人民生活质量增长点的这一高度期望[11]，是对习近平总书记“绿水青山就是金山银山”理论的践行和细化，能够成为实现湖泊湿地生态保护、助力如期打赢精准脱贫攻坚战并防止返贫的重要手段[12]，为在“一个战场”打赢“两场战役”贡献智慧和力量。同时，对推动长江经济带发展、修复长江生态环境，实现共抓大保护、不搞大开发，走生态优先、绿色发展之路，实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦也具有重要意义。

二、近年来有关湖泊湿地生态补偿的政策法规

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视生态补偿机制建设。党的十八大明确提出，要建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度，党的十八届三中、四中、五中全会从改革、法制、规划层面对生态补偿机制提出了总体要求。2015年出台的《生态文明体制改革总体方案》将生态补偿制度作为生态文明制度体系的八大制度之一并作了明确要求。2016年4月，国务院办公厅印发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，对进一步健全生态保护补偿机制，加快推进生态文明建设作出指导。2017年10月，党的十九大报告明确指出，要“健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度，建立市场化、多元化生态补偿机制”。2018 年1月，国家发展改革委、国家林业局、财政部等六部委共同制定并下发了《生态扶贫工作方案》，方案明确指出要切实做好生态扶贫工作，充分发挥生态保护在精准扶贫、精准脱贫中的作用。生态扶贫以帮助生态贫困地区人民脱贫致富为根本目的，以绿水青山就是金山银山为行动理念，以解决好贫困地区保护环境与发展经济之间的矛盾为出发点，坚持生态建设、生态保护与扶贫开发并重，不断推动贫困地区人口从生态保护与修复工程中获益，最终达到脱贫攻坚与经济绿色发展双赢，是扶贫开发与生态保护动态平衡的一种可持续性扶贫方式[13]。该方案也明确涵盖了通过生态补偿脱贫这一重要内容。2018 年12 月，生态环境部《关于生态环境保护助力打赢精准脱贫攻坚战的指导意见》提出把坚持绿色发展作为基本原则之一，要推动贫困地区绿色发展、加快解决贫困地区突出环境问题、巩固贫困地区生态资源优势、健全生态保护补偿和贫困人口参与及环境保护部门和扶贫部门合作联动的长效机制[14]。

武汉市具有“百湖之市”的美誉，自然资源禀赋丰富，水面居全国各大城市之首，是全国内陆湿地资源最丰富的特大城市之一，这也是全市人民共同的宝贵财富。其中湖泊湿地发挥着调节河川径流、防洪减灾，灌溉农田、沟通航道、发展水产品，改善生态环境，提高环境质量等重要功能。开展湖泊湿地保护与治理是实施国家水资源保护战略的重要一环，武汉市委、市政府高度重视建立健全生态补偿机制，认为其有助于调整相关利益各方生态及其经济利益的分配关系，促进生态和环境保护，加快建设生态宜居武汉，推进国家中心城市建设。早在2001年、2010年、2011年，武汉市就先后出台《武汉市湖泊保护条例》（后于2015年和2018年两次修订）、《武汉市湿地自然保护区条例》和《武汉市水资源保护条例》。其中《武汉市湖泊保护条例》曾提出：“市、区人民政府应当建立保护区生态效益补偿机制。对因保护湿地资源需要而受到经济损失的原有居民和单位，依法给予补偿。”但因为种种原因，生态补偿机制一直难以破题。2012年3月，武汉市出台《武汉市基本生态控制线管理规定》，对生态补偿作出初步的规定：“市、区人民政府应当逐步建立完善各项扶持政策，按照补偿与发展相结合的原则，建立生态补偿机制，对因承担生态保护责任而导致合法利益受到损失的单位和个人给予合理补偿。”2013年10月，武汉市在全国率先制定《武汉市湿地自然保护区生态补偿暂行办法》，对湿地自然保护区生态补偿的适用范围、遵循原则、补偿对象、资金来源、补偿标准、责任部门等内容作出了更详细的界定。2016年出台的《武汉市基本生态控制线管理条例》也有要求在基本生态控制线内实施生态补偿的内容。2018年4月，武汉市政府发布《关于进一步规范基本生态控制线区域生态补偿的意见》，就基本生态控制线区域内包括湖泊湿地等生态补偿的基本原则、补偿对象和范围、资金筹措、拨付与使用和保障措施等提出指导意见。

三、安山国家湿地公园生态补偿与绿色减贫现状

（一）安山国家湿地公园概况

安山国家湿地公园的湖泊主体——斧头湖，是湖北省第4大湖泊，属金水流域，地处长江中游南岸[15]，湖泊涉及武汉市江夏区和咸宁市的嘉鱼县、咸安区3县区[16]，因东北部斧头山（江夏区境内）而得名[17]。流域控制总面积2615.9km2，湖泊正常蓄水面积211.2km2。湖岸线长430km，平均水深2.9m。主要的入湖一级河流有淦河、北洪港（截流河）、王生茂河、贺胜河等，出湖河流为金水河，通过金水河与长江相连，是长江中下游一个典型的集渔业、调蓄、灌溉、航运等功能于一体的浅水型吞吐型湖泊。湖泊水位变化剧烈，湿地类型多样化，其物种多样性、生物量、植被覆盖率均居湖北五大湖的前列[18]。湿地内雨量充沛、阳光充足、气候温和、四季交替明显、湖水清洁、透明度大，先天优越的条件，决定了这里是野生动植物生存的天堂。

安山国家湿地公园位于斧头湖流域东北侧的武汉市江夏区安山街，东接鄂州，南通咸宁，西临长江，北连武汉东湖高新技术开发区，总面积1215.26公顷，湿地面积943.68 km2，湿地率高达77.53%，武汉安山国家湿地公园作为城郊淡水型湿地的代表，其湿地种类主要为湖泊湿地和沼泽湿地[19]。2014年3月，经原国家林业局批复，入选国家湿地公园试点;2018年通过国家林业和草原局验收，正式成为“国家湿地公园”;2020年3月，被国家林业和草原局列入国家重要湿地名录[20]。根据《国家湿地公园总体规划导则》要求，结合安山湿地公园的资源分布特征，湿地公园划分为湿地保育区、恢复重建区、宣教展示区、合理利用区和管理服务区。安山国家湿地公园以湖泊湿地为主，同时分布有部分的沼泽湿地，湿地率为77.53%，已发现分布有国家I级重点保护野生动物2种，国家II级重点保护植物4种，国家II级重点保护野生动物11种，湖北省级保护野生动物51种。安山国家湿地公园的保护目标主要有二：一是保护城郊湖泊湿地生态系统及其生物多样性;二是保护青头潜鸭、白琵鹭、小天鹅等珍稀濒危物种及越冬候鸟栖息地。

（二）安山国家湿地公园流域内生态补偿与绿色减贫的治理措施

作为重要的湖泊湿地，近年来安山国家湿地公园围绕生态补偿与绿色减贫，从不同方面采取了一些措施。经走访江夏区水务和湖泊局、农业农村局、扶贫办、园林和林业局、发改委等部门和实地调研发现，相关措施主要包括以下几个方面：

1. 治理陆地养殖污染，推行畜禽退养奖补政策。2019年6月，江夏区印发《江夏区限养区、适养区中小规模畜禽养殖场、适养区散养户畜禽退养工作实施方案》，安山街按方案要求分类推进流域内畜禽退养有关工作。截至2019年底，安山街畜禽退养拆除情况如期完成，涉及拆除、处理种猪的畜禽养殖户共13户，房屋58栋，总建筑面积7678.18 m2。目前畜禽养殖設备全部处理完毕，场地无残留垃圾及污染物和残留粪污。已拆除面积6429.20 m2且场区已拆至平地，处理种猪409头。

奖补标准如下：规定时限内，自行退养并拆除畜禽栏舍及设施的，以面积为基数，按300元/m2标准给予一次性拆除奖补;街道帮拆补助资金按照100元/m2标准，从帮拆养殖场（户）的退养补助资金中扣减。对退养单位拆除栏舍的不予奖补。对种畜补助，退养的种猪按2000元/头、种公牛和奶牛按3000元/头给予奖补。其他畜禽自行清栏，不予奖补。

2. 防控养殖水面污染，拆除“三网”设施，将短期奖补与长效保障相结合。按照湖北省水产局、省斧头湖管理局和武汉市农委工作要求，江夏区斧头湖于2017年全面完成“三网”（拦网、围网、网箱）拆除目标任务，达到水面无一网、水上无一棚、水下无一桩的“三无”要求。江夏区湖泊“三网”养殖面积共298976亩，其中斧头湖涉及江夏水域“三网”养殖总面积63021亩，占比超过20%，涉及88个业主，分属山坡、安山、法泗三个街道。斧头湖属跨界湖泊，对按期完成“三网”拆除的渔民业主，按照省斧头湖管理局确定的350元/亩的统一标准进行补偿。

斧头湖“三网”拆除后，江夏区还围绕湖泊生态养殖及长效管理采取措施。严格遵循生态农业的要求，改变传统的渔业生产模式向现代生态渔业的方向发展，由围网集约化养殖向天然放养模式转变。2019年6月江夏区政府发布养殖水域滩涂规划，斧头湖为限养湖泊;区农委按照《武汉市农委关于在全市养殖湖泊进一步推行渔业生态养殖技术的指导意见》，推进水产养殖绿色可持续发展，目前正策划斧头湖养殖尾水治理试点示范工程。同时加强执法力度，开展湖泊“四不”养殖专项治理行动，对目前在增养（限养）湖泊严格执行“四不”增养殖原则，即：不建养殖设施、不投饵、不施肥、不给药。坚决取缔和严厉打击湖泊施肥（粪）养殖行为，把湖泊污染的机率降到最低，逐步退出养殖。

3. 将禁渔期管理与转产渔民安置相结合，兼顾湖区生态保护和扶贫工作。江夏区从2018-2020年已连续3年对斧头湖实行禁渔期管理，规定每年4月25日至9月25日的5个月为禁渔期。禁渔期内斧头湖全域禁止一切捕捞作业，禁止垂钓。禁渔期间，有关部门还组织增殖放流行动。通过禁渔期制度的实施，减少对鱼类和水生生物资源的掠夺和破坏，减少船只活动，加强对斧头湖湿地功能的修复和强化，有利于养护斧头湖水生生物资源和保护生态环境。在非禁渔期，控制捕捞强度，推行大规格捕捞，严厉打击密眼网具、迷魂阵以及电鱼等违规渔具渔法和非法捕捞行为。

同时做好转产转业渔民的安置工作[21]，逐步实行退渔上岸。据统计，安山街40余户贫困渔民和边缘户中，到千湖水产公司务工2户（每户月收入3500元），得到生态保护公益岗位安置5户（每户月补助500元），享受教育补助政策1户，低保兜底1户。所有转产转业渔民均已保障住房安全，均已脱贫出列。

4. 加大对退垸还湖的资金投入，做细工程征地移民生态补偿。堤防隔断使水体连通受阻，降低湖区水体自净能力，造成水生态系统功能退化。隔断水面的水产养殖投放饵料，也会造成水质下降，影响湖泊水体健康。湖面分割也会增大湖泊防洪压力。基于此，安山国家湿地公园实施退垸还湖工作方案，预计将产生土地增值效益、休闲旅游效益、改善水环境生态效益和保护生物多样性等综合效益。同时对为了湖泊生态效益付出牺牲和代价的渔民、农民进行生态补偿。

2020年5月，属斧头湖内垸的枯竹海开始实施退垸还湖，计划拆除堤防1100余米，并在拆除位置设置生态堰;拆除水闸2座、泵站1座;拆除砖木结构房屋268m2。退垸还湖面积达到11521亩，其中水域面积11244亩，旱地面积277亩。建设征地移民补偿投资金额预算达到1213.25万元。退垸还湖水域面积为原湖泊水面，对其按1000元/亩进行安置补助，补偿金额达1124.39万元，占总补偿金额的比例高达92.7%;旱地面积属于原湖泊滩地，只对青苗补偿，其中征收耕地、菜地、果园、茶园、精养鱼池等按统安山街一年产值的1倍标准（1900元/亩）支付给被征地农户。房屋补偿标准为800元/m2。

5. 综合防治流域内种植业面源污染效果初显，资金投入和生态补偿有待加强。斧头湖水域种植业涉及安山、山坡、法泗3个街道26个村（社区），耕地面积5.2万亩，其中种植面积10.5万亩。3个水田3.3万亩、旱地1.9万亩。3个街道常年农作物种植肥料施用量23300吨左右、农药200吨左右，是斧头湖水域种植业面源污染的主要污染源。区、街以测土配方减量施肥、农药减量增效、病虫害统防统治、蔬菜基地水肥一体化综合利用和秸秆还田等为抓手，统筹防治斧头湖水域种植业面源污染综合防治，并在2020年底基本实现“一控两减三基本”目标。但需要注意的是，对种植业面源污染防治的资金投入仍有待加强，对具有较强意愿使用测土配方施肥、病虫害绿色防控技术、进行减肥减农药的农户的生态补偿机制尚未建立。

6. 在野生动物保护与生态补偿结合方面作出初步尝试。武汉是我国三条候鸟南迁线路之中的重要一站，每年有20万只候鸟在武汉各类湿地栖息、觅食，有293种脊椎野生动物生活在这些湿地附近。斧头湖流域就有国家级、省级保护野生动物60余种，分布着青头潜鸭、白琵鹭、小天鹅等珍稀濒危物种，也是重要的越冬候鸟栖息地。农户的稻田易受到野生鸟类侵入，淡水养殖鱼塘也会因鸟类觅食而使产量受损。根据市有关规定，在湿地保护区内的农民、渔民等可自愿同政府签订协议，承诺不捕杀驱赶鸟类等野生动物。这些权益人在从事种、养殖业生产过程中因遭受鸟类等野生动物取食而造成经济损失的，由政府进行生态补偿。此举激发了农民、渔民主动保护野生动物的积极性。但补偿的标准、受损金额的确定等内容，尚无明确规定。

四、我国湖泊湿地治理的现状与存在的问题

为更好地保护湿地，原国家林业局（现国家林业和草原局）印发《国家湿地公园管理办法》。国家湿地公园是指经国家湿地主管部门——国家林业和草原局批准建立的湿地公园。这一概念主要适用于我国，是指以具有显著或特殊生态、文化、美学和生物多样性价值的湿地景观为主体，具有一定规模和范围，以保护湿地生态系统完整性、维护湿地生态過程和生态服务功能并在此基础上以充分发挥湿地的多种功能效益、开展湿地合理利用为宗旨，可供公众游览、休闲或进行科学、文化和教育活动的特定湿地区域。国家湿地公园是自然保护体系的重要组成部分，属社会公益事业。

截至2020年，全国共建立国家湿地公园899处（含试点）[22]。其中湖北省有66处，其中位于武汉市的有6处，分别为东湖国家湿地公园、金银湖国家湿地公园、安山国家湿地公园、后官湖国家湿地公园、杜公湖国家湿地公园、藏龙岛国家湿地公园。

此外，长江经济带覆盖我国11 个省（市、区），其人口及GDP 总值占到了全国的40%左右，是我国经济实力及综合实力最为发达的区域之一。同时，长江经济带亦是我国河流、湖泊、沼泽等湿地资源类型极为集中的区域，湿地资源极为丰富。当前，长江湿地面积接近2500万公顷，占到全国湿地总面积的20% 左右，其中自然湿地接近900 万公顷，被列入国际湿地重点保护名录的有17 处，国家级与省级湿地自然保护区达到了168 处[23]。可以说，湖泊湿地是长江经济带发展的生态基础，也是维持长江流域生态安全的重要保障。国家湿地公园也因此成为发挥湖泊湿地管理职能与作用、推动长江经济带发展的重要载体。

从上述内容可以看到，近年来武汉市、江夏区和安山街三级政府及派出机构同安山国家湿地公园，在斧头湖流域内多措并举推动污染防控（养殖业、水产业和种植业）、禁渔期管理、破垸还湖、野生动物保护等环境保护和生态修复等核心问题的解决。同时兼顾脱贫攻坚，对转产专业渔民安置、生态移民、改良生产方式的农民、保护野生动物的农户等，尝试开展多种形式的生态补偿，取得了明显成效。但在生态补偿与绿色减贫二者有机结合方面，还存在一些不足，可以从以下方面来进行完善。

第一，生态补偿力度有待进一步加大。主要体现在流域内部分生态要素的补偿标准有待提高。总体上，湿地内生态补偿标准已高于全国平均水平，但和部分城市相比还存在一定差距。对因保护生态环境而利益受损的部分农、渔民来说，其得到的补偿仅能维持生计。

第二，生态补偿资金来源有待进一步拓展。目前的补偿主要依靠中央财政的湿地补助资金、国家发改委的湿地基建和恢复项目资金等国家资金支持，以及省、市、区政府的转移支付资金和为确保生态效益的生产投入的项目资金等，即以财政资金为主，来源较为单一。企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等社会领域渠道还需拓展。

第三，生态补偿的模式有待进一步丰富。目前开展的生态补偿方式单一，以退耕、退渔还湖的面积由政府进行现金补偿为主，缺乏多元化补偿方式和市场机制的运用，缺乏对退耕退捕农民渔民生存技能的培训，缺乏住房和教育等补偿方式，缺乏对促进农业劳动力转移方面的投入。这就导致部分农户在离开原有生存环境且缺少生存技能的情况下，存在生活质量降低的风险。

第四，生态补偿对象的认定有待进一步明晰。随着社会经济的不断发展和工业化城镇化进程的加快，在湿地保护的影响下，参与湿地保护的农民、渔民对家庭生产方式、收入结构和劳动力结构进行调整，导致湖区劳动力转移进程加快，农户家庭经济和劳动力结构呈现出显著的非农化特征。据走访调查可知，目前斧头湖流域农户非农务工收入明显增加，农村中青壮年劳动力从事农业劳动的比例较低。由于劳动力随时发生转移这个因素没有在实施生态补偿措施时给予考虑，会导致补偿对象难以认定，存在补偿资金浪费和低效率使用的风险。

第五，生态补偿相关配套制度有待进一步健全。目前开展的生态补偿主要是针对利益受损农民、渔民开展、配套的制度体系有待健全。自然资源资产产权制度不健全，产权不够明晰，会导致生态补偿的牺牲方和受益方等内容模糊。自然资源资产价值核算体系建设的滞后，则会导致难以有效估算生态服务价值，生态补偿的标准也难以科学确定。

第六，生态补偿相关政策法规建设有待进一步完善。受限于国家层面生态补偿的法律法规尚未建立，武汉市同样缺乏生态补偿综合层面的法规政策。近年来虽出台不少专项领域生态补偿的政策文件，但其权威性和约束性有限，难以形成合力。立法的滞后，又导致现有湿地生态补偿政策和规章制度无法突破湿地由多部门交叉管理的矛盾困局。

第七，湖泊流域内面源污染防治市场化机制有待进一步完善。农户对面源污染概念的认知普遍不足，对农村面源污染相关市场防治制度知晓也不够。目前减肥减药和有机肥投入补贴力度尚未符合大多数农户期望。政府由于财政资金有限，发放给农户的施用有机肥的补贴尚无法满足农户需求。

第八，区域性横向生态补偿有待进一步落实。近年来武汉市在区域之间的横向生态补偿政策方面作出了积极探索和有力尝试。但如斧头湖，还涉及跨市域的生态补偿，需要上级政府部门的协调和相关城市、区域的配合，实施起来难度还较大。

五、协同推进湖泊湿地生态补偿与绿色减贫的对策建议

2020年，现行标准下的绝对贫困如期消除。未来对湖泊湿地的生态环境保护举措应将绿水青山和金山银山统筹兼顾，协同推进湿地内、湖泊流域内的生態补偿和绿色减贫。在保护生态环境的同时，实现可持续高质量的减贫，防止返贫，并进一步消除相对贫困，同时实现推动生态振兴与乡村振兴。

（一）提高标准，加大生态补偿资金投入力度

规范整合现有生态补偿相关的专项资金，完善资金分配管理办法，逐步扩大补偿范围。如为了能够取得最好的生态环境和社会经济效益，地方政府可将湖泊湿地生态补偿项目同农业发展、饮水安全、水土保持、新农村建设和扶贫等其他涉农资金进行整合，加快农户生产结构的改变和农业劳动力与人口的转移。

同时，应综合考虑当地农户维持基本生活标准、政府财力、湖泊湿地保护造成的损失以及农户受偿意愿等多方面的因素，合理提高补偿标准。并将生态补偿列入市、区财政预算，确保补偿资金及时足额发放。加强对生态补偿资金使用和权责落实的监督管理。

（二）提供生态劳务，增强转产就业安置工作实效

结合湖泊湿地内退耕退捕、退养退渔、退垸还湖、渔业升级等重点生态工程，挖掘生态建设与保护的生态公益性就业岗位，让有劳动能力的贫困人口参与到生态保护、生态修复、生态产业等生态工程建设中，或就地转为巡湖员、护湖员等生态保护人员，为生态保护区的农民、渔民特别是曾建档立卡贫困人口提供更多的就业机会，并保证增加其收入。引导曾经的贫困农户或现行的边缘户向生态工人转变，提高其收入水平，降低直至消除返贫风险。同时也要警惕岗位类生态补偿方式本身提供的工作岗位的待遇较低，会影响农户进一步拓宽就业渠道的积极性，安于现状。

（三）大力发展生态旅游业等生态产业，合理开发利用生态环境

有针对性地引进对生态补偿区有产业替代和农村劳动力吸收效应的项目，如引进资本开发集生态景观、生态旅游、休闲和娱乐于一体的生态农庄等，增加农户收入，促进补偿区经济发展。探索“开发业主+村组+农民+行政组织”联动的景区开发模式，结成“联股、连心、联利”的利益共同体，把湖泊流域内丰富的山水资源和农业资源变成发展旅游产业的新优势。探索成立合作社，村民实现入股分红，通过大力发展生态旅游、林果加工和特色经济林等，稳定贫困群众收益。

這些都可以在增强农民保护景区景点生态特色和环境的意识的同时，改变其生产生活方式和精神面貌。发展生态产业后，受益企业反过来可为生态补偿资金提供来源。从而达到生态产业资金为生态补偿和绿色减贫提供重要保障的目的。

（四）丰富形式，开展多种不同类型的生态补偿

生态补偿的形式不仅限于资金补偿，还可探索开展多种不同途径的补偿。对于响应政府号召从事生态保护以至于基本生活供给都受到威胁的农户，政府可采取基本生存物质供应方式进行“实物补偿”，满足居民生存需求，避免资金补偿诱发的补偿资金的滥用。还有“政策补偿”，即通过制定一些优惠政策如优惠信贷，向补偿对象提供经济上的援助，帮助其通过自己的努力提高生活质量，转变以往传统的对湖泊湿地自然资源依赖程度较高的生存方式，开拓其他的谋生渠道。

此外，还应积极开展教育培训、就业技能培训、生态环保培训、投资培训等“智力补偿”，以提高湖泊湿地生态补偿区内农户的知识水平、生产技能、就业能力和生态环境保护意识。因为湖泊湿地内的补偿对象主要是渔民、农户，只有真正为其转产转业创造条件，开辟其他可行的生存途径，变“输血”为“造血”，提高自身竞争力，才能改变他们对湖泊湿地资源过度依赖的现状。

（五）实施“城管革命进农村”活动，建立新村建设补偿机制

积极引导社会资金在农村地区推广利用清洁能源，建设大中型沼气工程和适用性光伏发电项目，开展秸秆等农业大宗废弃物综合利用。探索建立农民新村建设、绿化等市政基础配套建设补助机制。对转产转业从事农家乐的农户，在购买家电、营业过程中享受补贴，以激励产业转移。对推广使用沼气、风能、太阳能、节能灯具等予以补助。调整农业结构， 鼓励农民减肥、减药，种植无公害作物，提倡施用有机肥，加强宣传施用有机肥的政府补贴政策，加大补贴力度。

（六）拓宽渠道，建立多元化的生态补偿资金投入

拓宽生态补偿资金渠道，探索建立由国家财政投入主导、带动社会资本参与的多元化生态补偿资金保障机制应，尽快形成健全的生态补偿资金管理体系。继续深化运用碳排放权交易、排污权交易、水权交易、用能权交易等补偿方式。完善生态补偿资金筹集模式， 探索设立生态补偿的专项基金。争取社会责任感强烈的企业、社会公益性组织向基金组织捐助生态保护补偿资金。

还可创新绿色金融为生态补偿广辟资金渠道，将金融政策融入区域生态保护规划和经济社会发展规划，强化绿色金融与相关扶持政策对重点生态功能区的支持力度。拓宽社会资本来源渠道，缓解政府财政压力，有效分散风险，提高资源优化配置及项目运作效率，保障各方利益。

（七）扩大试点，探索跨市跨区湖泊湿地的生态补偿路径

继续扩大市域内跨区湖泊湿地生态补偿试点，进而加强和省对口部门的对接及相关城市和区域的合作，开展跨市域湖泊湿地生态补偿合作，尝试积极协商并签署补偿协议，探索资金补偿、产业转移、对口协作、人才培训和共建园区等多种方式开展横向生态补偿，鼓励所涉市县开展排污权和水权交易，积极探索湖泊湿地生态补偿导向的横向转移支付机制。同时，完善相关管理体制机制。探索“湖长制”在斧头湖的跨区域管理路径，进一步强化省斧头湖管理局的职能作用，建立省级斧头湖生态环境保护协调机制。

（八）加快立法，适时出台生态补偿和生态扶贫政策法规

2013年10月，武汉市政府印发的《武汉市湿地自然保护区生态补偿暂行办法》仅规定5年有效期，到期后并未及时更新。应抓紧出台落实《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》和国家六部委联合印发的《生态扶贫工作方案》等政策文件，在认真总结近年实践经验基础上，研究提出推进包括湖泊湿地在内的自然要素生态补偿的主要目标和措施。争取适时启动《武汉市生态补偿条例》的立法工作。

（九）科学评估湖泊湿地生态服务价值，调动生态补偿积极性

安山国家湿地公园的生态补偿主体和客体包括中央政府、湖北省、武汉市、江夏区、安山街、咸宁市、嘉鱼县、咸安区和湖泊流域内的农民、渔民等。充分利用随互联网发展而兴起的大数据、云计算、区块链、人工智能、地理信息系统（GIS）等技术手段，科学评估湖泊湿地生态系统的生态服务价值，探索建立自然资源资产价值核算制度，精准计量生态补偿数额，是调动生态经济区湿地生态补偿主体、客体，特别是生态服务提供者即农户积极性的关键。

（十）加强全社会宣传教育， 增强生态补偿意识、认知和参与度

湖泊湿地流域内的城乡地区是生态补偿机制落实的最终对象，城乡公众的知识、认知和意愿直接影响到生态补偿的效果。因此， 生态补偿必须有街道和社区的广泛参与、关心和支持。以节能宣传周、低碳日、世界地球日、世界环境日主体宣传为契机，进一步加强生态补偿科普教育和公众宣传力度，增强各级领导干部和群众的生态补偿意识， 明确生态补偿的政策， 使公众积极主动参与到生态补偿中来。

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