党政责任制立规的生成逻辑及其规范进路

刘梦菲

[摘    要] 从党的领导视域出发，“党政责任制立规”是党的领导法规中一类特殊规范的制定过程，即党政联合开展的、在特定国家治理领域内建构专项党政责任制度的立规活动。立规主体的党政二元性、立规领域的关键性与复杂性、立规模式的相对稳定性是党政责任制立规的主要形式特征，是将党政主体统合于一部规范之中，介入由政府直接行使管理权的国家治理领域，并且形成了“责任制”的稳定立规模式。党政责任制立规的生成，得益于党政体制所赋予的立规基础、现实治理诉求与党长期执政需求所带来的立规动力、法治中国建设所形塑的规范形态，是政治逻辑、实践逻辑、法治逻辑统合后的制度创新。为充分发挥立规制度优势，应当进一步明晰立规行为性质、夯实规范基础，进一步明确立规领域介入标准和职责设定，以避免立规泛化，防止权责失衡，从而在规范层面继续贯彻落实党的全面领导。

[关键词] 党政责任制立规;党政关系;党内法规;法治中国建设;国家治理

[中图分类号] D26  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2021）05-0033-12

“党内法规制度体系是国家治理体系的重要组成部分，能否有效依规治党是衡量国家治理能力现代化的重要指标”[1]。党的十九届四中全会指出，要“加快形成完善的党内法规体系”[2]，提高党依法治国、依法执政能力。伴随党内法规制度建设驶入“快车道”，近年来党内法规理论研究也逐步深入，不仅有着眼整体的恢宏蓝图式研究，也有立足局部的精细化研究;不仅有制度现象研究，更有基础理论研究。但总体而言，面对纷繁复杂的立规活动，研究的精细化程度和深度仍有所欠缺，加之党内法规制度建设本身也在不断创新发展，对党内新兴立规活动的理论观照显得更为匮乏。基于此，笔者重点关注十八大以来党的领导法规中“党政责任制立规”这一类崭新的规范制定活动，尝试挖掘共性立规现象背后的共通立规逻辑，以期为探寻和论证党领导“中国之治”的制度密码提供些许助益。

一、党政责任制立规的概念

党内法规是规范党的领导和党的建设活动的专门规章制度，不仅调整一般意义上的内部党务关系，而且延伸至党领导国家治理的层面[3]。“党政责任制立规”概念形成于党的领导这一外部视角，突出反映党的领导方略、党政关系协调等内容，是党的领导语境下一类规范制定活动的统称，具备共同形式特征。

（一）党政责任制立规概念的形成

坚持中国共产党领导，既是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义制度的最大优势。党的十八大以来，党中央反复强调“加强党的全面领导”“坚持全面从严治党”两大要求，折射出在横向和纵向维度拓展党的领导广度与强度的时代面向，同时也表明加强党的领导是一项极具现实紧迫性的时代任务。坚持和加强党的领导不是空洞的、抽象的，而应具化至“改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各个领域各个方面”[4]，“落实到国家治理各领域各方面各环节”[2]。在法治中国建设背景下，如何从法治层面适应强化党的领导的现实需要，也就顺势成为了一项重要的法治议题。基于中国特色的“复合型”党政体制，党的领导“下沉”必然触及国家权力的运行，这也意味着在规范层面贯彻落实党的领导需要高超的立法智慧，既不能逾越党政技术性分工的边界，也不能弱化虚化党的领导。

从立法立规实践来看，当前党的领导的贯彻落实主要着眼于两个层面：一是宏观层面的原则强调，此项任务主要由国家立法完成。例如将党的领导地位明确纳入宪法第一条，从而实现“党的领导由政治原则向宪法规范的转化”[5];抑或将坚持党的全面領导的要求逐步载入相关法律法规、组织章程①，以健全党领导国家社会组织的制度规定。二是中微观层面的落地落实，此项任务主要由党内法规制度尤其是党的领导法规制度完成。在党内法规“1+4”制度体系中，党的领导法规集中规范“党的外部领导制度”[6]，保障党的领导活动在制度轨道上推进。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》等政策性指导文件，以及《中国共产党政法工作条例》《中国共产党统一战线工作条例》等明确党组织归口管理职责的党内法规构成了党的领导法规制度的主体部分，夯实了党的领导制度基础。

围绕党的全面领导与党的领导法规制度建设等命题，近年来党内法规研究领域成果迭出②，但大部分主要着眼于党的领导法规制度整体或者其中的主干法规，较少注意到从2015年起，党中央、国务院先后联合颁布了多部在外形构成上极具共性的规范性文件（见表1）。与传统党的领导法规制定模式相比，此类规范性文件均以“责任制”为核心命名要素，均处于“办法”“规定”的较低位阶，均由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布，覆盖了党政机关及其领导干部在生态环境保护、社会治安综合治理、脱贫攻坚、法治建设、信访、安全生产、食品安全等领域责任设定、履行、监督和追究全过程。当前，直接或间接涉及此类规范的研究成果，或是针对单部规范进行学理解读[7]，或是将其作为党政联合发文的一种类别予以提及③，或是聚焦其中蕴含的“党政同责”“党和国家机构职责配置”等问题[8]，或是围绕“责任”“责任制”等主题展开讨论[9]，鲜少将其视作党的领导法规制度中的一类特殊规范。

实际上，在党的领导视域下，此类规范直面的是如何实现党的领导的全面性、有效性问题。不同于《中国共产党机构编制工作条例》等党的领导法规对党的领导行为、领导职责等党内事务的单纯规范，此类规范直接介入了主要由各级政府履行管理职责的国家治理领域，触及了行政机关等党外主体具体职权的分配和具体责任的承担，属于“非典型”的领导法规制度。同时，它又通过一定的立规技术实现了形式上的合法正当，有效避免国家权力与政党权力、国家法律与党内法规产生张力。从这一角度来说，此类规范能够并且有必要成为单独的研究对象，以全面探究新时代中国共产党领导国家治理的规律性内容。鉴于制度实践和党内法规理论研究中尚不存在准确清晰的规范表述或学术术语，此类规范暂时位于多个学术概念的交叉地带，其在形式上属于党政联合发文，在层级上属于配套立规，在法规类别上属于党的领导法规制度。笔者不妨将此类规范性文件的制定活动统称为“党政责任制立规”。

（二）党政责任制立规的形式特征

所谓党政责任制立规，是指党政联合开展的、在特定国家治理领域内建构专项党政责任制度的规范制定活动。党政责任制立规的概念释出过程表明，这一概念并非逻辑推衍产生的纯粹理论范畴，而是立足当前中国法治实践、对一类共性立规现象归纳形成的描绘性表达。从立规活动的外在表征来看，其在立规主体、立规领域、立规模式上的形式特征较为突出，与一般的党内立规或国家立法有所不同。

第一，立规主体的党政二元性。党政责任制立规由党委、政府联合开展，属于“党政合意”[10]行为，体现党政主体在同一国家事项上的共同意愿，其调整对象、调整事项、条款关系有别于党组织的单独立规。（1）调整对象覆盖党政双系统。不同于《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等单系统内的责任制立规，党政责任制立规将党组织、党员和非党组织、党外人士均纳入调整范围，基本囊括了所有公权力行使主体。（2）调整事项属党务政务重叠地带。党政责任制立规所涉事务如脱贫攻坚工作、环境治理工作等，是各级党委、政府及其成员的共同工作内容，但职责分工上有所侧重，充分展现了党政二元主体共同参与国家治理的协同格局。（3）规范条款系统性、耦合性强。党政责任制立规并非两个系统内责任制度的简单叠加，而是要实现党政之间职责的合理配置以及监督追责的有机衔接，因而其规范条款的系统性与耦合性强于其他党内法规，要求立规过程中党政主体密切沟通协作。立规主体的党政二元性，是党政责任制立规在形式上区别于其他以责任制命名的党内规范的重要特征。

第二，立规领域的关键性与复杂性。当前，党政责任制立规活动集中于生态环境保护、社会治安综合治理、脱贫攻坚、法治建设、信访、安全生产、食品安全七大领域，与民生、社会稳定高度关联，迫切需要公权力介入引导以实现稳定有序运行，具备高度的人民性、公共性。（1）人民性。中国特色社会主义进入新时代，“人民群众对美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面延展”[4]，党政责任制立规恰恰是以人民群众的期待诉求为聚焦点和出发点，率先进入了人民群众反映强烈的公共治理领域，以防范重大安全事故频发、社会不稳定因素凸显、社会公平正义难以保障等侵犯人民群众利益问题的反复发生。（2）公共性。无论是环境治理、贫困治理抑或安全保障、法治建设等，均呈现利益主体多元化、利益诉求多样化的特征，这类领域所涉对象众多，并非党委、政府或社会组织等某一类主体单独进入就能够实现有效治理，对政党治理和国家治理的协调、统合能力提出了较高要求。可以说，党政责任制立规领域的高度人民性展现了中国共产党以人民为中心的深刻价值理念和价值面向，而公共性则及时回应了实践需求，契合了强化国家治理体系和治理能力的时代要求。

第三，立规模式的相对稳定性。党政责任制立规以党政责任制度的建构为主要内容，业已探索形成明责、督责、追责三个环节相互衔接的固定立规模式。完备的党政责任制度要求科学配置党政组织及其成员职责，强化其尽职履责的督促机制，并在责任履行不到位时予以充分到位的责任追究，从而达致责任分解、落实和追究三个环节层层紧扣、配合有序的状态。（1）责任分解，即将责任主体与责任内容相互匹配，明确各主体职责。目前主要包括从中央至地方的纵向分解模式，以及党委、政府、党政主要负责人及其他主体间责任的横向分解。（2）责任落实，即通过考核、督导、奖惩等手段强化责任意识，反向激励职责履行，从而推动各主体责任有效落实，本质上是一种评价和反馈机制。（3）责任追究，即通过巡视巡查、问责等手段的严格运用，对履责不力的责任主体开展责任追究，以倒逼责任履行。不同治理环境和治理需求影响下，党政责任制度的具体表现形态并非完全一致，例如《地方党政领导干部安全生产责任制规定》是着眼于县级以上地方各级党委和政府领导班子成员的领导责任，《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》则强调各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关及其领导班子、领导干部的领导责任。但总体来看，以权责为核心的总体逻辑仍贯通立规全程。

以上表明，党政责任制立规属于党的领导法规制度中一类崭新且独特的立规现象。它将党政主体统合于一部规范之中，介入了由政府直接行使管理权的国家治理领域，并且形成了“责任制”的稳定立规模式，进而使得党对国家事务的全面领导不仅停留在宏观的政策指导层面，而且通过联合立规的方式深入到国家权力的具体运行之中。由此，党在特定国家治理领域开始直接“出场”。

二、党政责任制立规的生成逻辑

党政责任制立规的生成，得益于党政体制所赋予的立规基础、现实治理诉求和党长期执政需求所带来的立规动力、法治中国建设所形塑的规范形态，是政治逻辑、实践逻辑、法治逻辑统合后的制度创新，也是党领导人民治国理政的一种全新尝试。

（一）植根于中国传统党政治理结构

党内法规是“以党建理论和实践为内核、以法规体系为形式、表征党的治理现代化水平的特殊政治现象和法治现象”[11]，因此中国特色的政党实践和理论，从根本上决定了党内法规的发展逻辑和表现形态。中国政治的显著特征在于党政体制的建构。在领导人民卓有成效地完成对近现代中国两大历史任务的探索，即实现国家民族的独立与富强后[12]，中国共产党成为“国家特殊的支配性的组织力量”[13]，能够将政党的组织、制度和价值输入国家，从而决定国家的命脉、形构、方向、进程和特征。这样一种融政党于国家并与国家权力高度结合的政治形态，构成了当代中国党政体制的内在规定和根本特征[13]。新中国成立以来，经历了从“党政不分、以党代政”到“党政分工”的探索，再到執政党逐渐“深度融入政府体系”[14]，党政一体的复合型治理结构趋于定型。除却意识形态的输入，中国共产党主要通过设置党组、领导小组，实行归口管理、合署办公等组织化方式强化对国家结构的内嵌和整合，以保持党的领导地位，适应社会转型过程对资源汲取、力量整合的迫切需求。

党政责任制立规作为一类党内立规活动，植根于中国传统党政体制，并由此获得了两项基础的立规条件：（1）在意识形态层面，政党执政目标与国家治理目标的统一。党的领导核心地位决定了政党意识形态在塑造国家治理目标、发展任务过程中起主导作用，同时也造就了以党的大政方针指导国家建设、引领国家经济社会发展任务的实践传统。党的十八大以来，党中央高度重视并主导颁布了《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》等文件，明确党和国家要共同担负多领域内建立健全党政责任制度的任务，将党中央决策部署转化为制度安排，直接催生了党政责任制立规的兴起。（2）在组织结构层面，政党组织结构与政府科层制结构的整合。在党政体制下，党的组织结构与政府组织结构整合成为一种复合型结构，既强化了政党对政府的集中统一领导，也补足了政府组织结构因“条块”分割产生的治理缝隙。正是因为政党组织和政府组织的结构耦合，党政责任制立规才能以组织为媒介，以层级为标准，在一部规范中同时对“各级党委和政府”的职责任务进行划分。

以党政体制为基础，党政责任制立规的最大特点在于，其并未改变现行的党政组织关系，产生新的结构性要素，而仅仅通过现有资源调配，反而达致了超越传统的效果。这具体体现在两个方面：（1）党政职权的合理配置。国家意志的表达与执行过程中，政党主要通过政治决策权的行使，弥合国家立法与行政机关具体执行间的中空地带，以便同政府高效推进国家工作。与此相适应，党政责任制立规一方面规范的是“党的组织、党的领导干部在行政过程中政治决策权的行使”[15]，另一方面则规范了政府的法律执行行为。譬如，《地方党政领导干部食品安全责任制规定》明确，地方各级党委主要负责人承担贯彻落实上级党委食品安全方针政策、全面领导本地区食品安全工作、及时研究解决食品安全工作重大问题等职责，地方各级政府分管食品安全工作负责人则负责领导督促本系统内的食品安全监督执法、普法宣传等任务的落实。（2）党政责任的划分衔接。“党内法规责任首先是一种因违反党内法规上义务规定而形成的责任关系”[16]，表示否定性、不利性后果。以党政职权统合为前提，党政责任制立规同时规定了政党政治责任与政府行政责任的追究情形、运用规则、承担方式等内容，阐明了组织处理、纪律处分、政务处分以及纪法衔接等问题，突出强调政党责任与政府责任承担的平等性、均衡性，从技术上避免了分别立法立规可能产生的衔接不畅，凸显了党政体制下政党与政府协同分工的“合作”关系。

（二）生发于现实治理诉求和党长期执政需要

坚持问题导向是马克思主义的鲜明特点。沿袭中国革命和改革开放的成功经验，中国共产党治党与执政过程中大大小小的战略拟定和政策选择，往往不是从宏大的意识形态和价值观出发，而是以存在什么问题以及能否解决实际问题为核心标准，故而被不少西方学者称为能够“自我调适”的“弹性”政党[17]。因此，近年来国家治理中难以解决的新旧问题首先引起了立规者注意，如部分地区“生态环境严重破坏”[18]，信访问题“久拖不决”[19]，“安全生产形势仍然严峻，重特大生产安全事故时有发生”[20]，“公共安全问题复杂性加剧”[21]，“食品安全工作仍面临不少困难和问题，与新时代人民群众对美好生活的需要还存在不小差距”[22]等等。当频发的问题矛盾与高度的人民性、公共性相结合，上述领域就成为了党政责任制立规优先介入的重点领域。换言之，党政责任制立规的出发点和落脚点是要“解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题”[23]。基于人民在国家和政党价值体系中的核心地位，人民利益受损将从根本上影响国家治理和政党执政的效果实现。因此以人民为中轴，党政责任制立规一方面回应的是国家实现治理体系和治理能力现代化的现实需求，另一方面表达的是中国共产党践行对人民负责的政治承诺，主动承担“保障和改善民生、增进人民福祉”的政治责任，以获取稳定政治认同和长久政治安全、从而满足长期执政的需要。

作为公共权力的主要行使者，党政二元主体在上述领域治理效能不佳的制度性根源，主要在于责任制度供给不足。与国家（政府）权力来源相似，政党外部的领导和执政权力由包括该党党员在内的人民将国家和公共事务的治理权让渡而形成[24]，二者均体现为委托-代理关系，要求共同对人民负责，实现权责对等。但长期以来，我国的权力制度体系都是不完善的，最主要的问题是缺乏责任和问责要素[25]。一些地方和部门责任不落实或落实不到位，责任追究失之于宽、失之于软、失之于松，导致有权无责、权大责小。对此，习近平总书记强调：“要牢牢扭住全面深化改革各项目标，落实主体责任，理清责任链条，拧紧责任螺丝，提高履责效能，打通关节、疏通堵点、激活全盘，努力使各项改革都能落地生根。”[26]党的十八大以来，《纪律处分条例》《党内问责条例》《巡视工作条例》《党内监督条例》等党内法规的颁布修订，已经构建起党内问责追责制度的基础框架。但在党政责任制立规介入的七大领域，由于与民生福祉高度关联，在责任落实上的紧迫性程度更高、实施难度更大，因而对责任制度的精细化程度要求更高，需要针对具体问题进一步固化细化。

秉持上述理念，党政责任制立規充分借鉴经济、行政、司法领域责任制度的实践经验，将政党责任制度与行政责任制度相结合，在三方面实现了制度的创新性转化。（1）突出强调党政同责。党政体制下，政党作为真正决策者和领导者，应承担主要领导责任和监督责任，但长期以来党内责任制度建设是滞后于行政领域的，此种权责失衡的局面对治理成效影响巨大。例如在环境保护工作中，“一旦出了环境事故或者环境保护目标没有实现，受处分的往往是事故责任者和环境保护部门的工作人员。情况严重时，即使追究责任，也是追究正副行政首长的责任，往往难以涉及地方党委的领导人员”[27]。而党政责任制立规对党政同责的践行，改变了以往党组织或党员用权却不担责的状况，更为到位地把握住了政党权力的运用规律。（2）以领导干部这一“关键少数”为抓手。基于“责任伦理”，党政领导干部的特殊身份使其被赋予了不同于普通党员或公职人员的权利（权力）和义务（责任），从而知道行为“向何处去”[28]。立规者认识到领导干部身份的关键性，着重强化对党政领导干部的行为规范与责任追究，找准了制度发力点，有利于充分发挥领导干部的牵引带动作用，推动责任在党政系统层层落实。（3）立规精细化程度提升。此种精细化一方面表现为党政职责的细化，即针对不同主体设置“责任清单”，具化行为规则;另一方面则是问责追责情形的细化，即分条款明确应当进行责任督导和追究的具体情形。精细化的责任条款为党政主体提供了更为准确的行为指引，也使规范内容更具操作性。

（三）定型于法治中国建设征程

法治中国建设的一大创举，就是将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，使其从政党规范上升为社会主义法治规范，丰富拓展了“法治”概念的中国内涵。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”[29]。此种保障作用“不是党的监督保障法规制度的任务，而属于党的领导法规制度范畴”[30]。因此法治逻辑上，党政责任制立规重点的选取和规范形态的塑造与国家法律息息相关，主要目的在于保障国家法的顺利实施，从而营造和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境。

由于治理领域的复杂性和治理任务的紧迫性，单纯依靠国家法律调整国家事务，确实部分存在无法可依、有法难依的情形，容易致使某些关键领域治理效果差强人意。在党政责任制立规领域，就存在些许立法空白或缺漏：（1）部分领域法律依据缺失。在信访工作中，党委、政府、人大、政协、法院、检察院、军队、武警、社会团体、国有企业事业单位等，都设有信访机构承担信访职能，并按信访渠道处理权限范围内的信访事项，形成了全社会的“大信访格局”[31]。然而，当前却只有国务院颁布的《信访条例》适用于行政机关，同时社会团体、企事业单位参照执行，这就导致其他系统、部门的信访工作缺乏法律依据，难以保证其行为在规范轨道上运行。（2）部分领域综合性立法过于原则化，而具体规定又太过分散。在社会治安综合治理工作中，虽然全国人大常委会于1991年出台了《关于加强社会治安综合治理的决定》这一综合性立法，但其内容过于原则化，且相对滞后，很多仅仅停留在政策层面的话语表述上，缺乏法律适用的可操作性[32]。同时，基于多元主体参与社会治安综合治理的需要，规范各主体行为的具体法律条款分散在了“刑事的、民事的、行政的、经济的等方面的法律”④之中，难以形成治理合力。（3）部分领域不宜由法律直接调整。在扶贫工作中，脱贫攻坚是一项运动式、暂时性的国家工作，这一特性与法律规范的相对稳定性、反复适用性间存在张力，不宜直接上升到国家立法的高度。（4）部分领域法律规范相对完备，但实际运行过程中的权责不对等致使立法效果与立法初衷相悖。在环境保护、安全生产和食品安全保护工作中，虽然《环境保护法》《安全生产法》《食品安全法》明确了各级政府应当对环境质量、安全生产、食品安全负责，但在实际工作中，由于党委享有决策权而政府主要负责具体执行，因此仅仅由法律规定政府责任难以从根本上实现保护环境、维护生产和食品安全的治理目的。

为了弥补上述领域国法治理效能的不足，党政责任制立规应运而生，成为一种较为高效且低成本的法治化工具。政党主体进入所施加的政治权威压力覆盖范围内，一定程度上降低了规范运行实施的成本，而政府主体的参与，也使规范条款中关于政府行为的调适内容获得合法性授权，保证立规活动始终在法治框架内运行。具体而言，党政责任制立规是这样发挥其互补保障作用的：（1）运用党政责任制立规的灵活性特质，解决关键领域暂时缺乏国家立法或者不宜立法而导致的法秩序混乱;（2）运用党政责任制立规的整合性特质，纾解关键领域法律规范过于分散的问题;（3）运用党政责任制立规对党政机关尤其是党组织和党员领导责任的强化，使权责一致在权力运行过程中得以真正实现;（4）运用党政责任制立规作为政党规范的政治权威特质，强化关键领域国家法律的执行力。可以说，法治中国建设征程中的党政责任制立规活动，是在坚持党的领导前提下创造性地开辟和发展法治的一种成功尝试，本质上反映的是中国共产党作为执政党，在资源动员和分配上承受巨大压力的情况下，“以党权的巩固扩张来拓展改革空间，以党权的集中统一来打破利益分割，以党权的合法运用来支持法律秩序”[33]，从而丰富社会主义现代化的探索历程。

三、党政责任制立规的规范进路

新时代迅速兴起的党政责任制立规活动，代表了新时代党领导国家治理的法治路径创新，但此种创新性带来的影响也是一体两面的。它既有效纾解了当下治理难题，实现了党的全面领导与党政技术性分工的平衡，同时也由于缺乏充足理论根基和制度基础而存在一定完善空间。从长远来看，要继续保持党政责任制立规的创造性优势，充分发挥其制度效能，应当继续规范立规行为，消解制度层面和规范层面可能产生的问题和矛盾。

（一）明晰立规行为性质、夯实规范基础

党政责任制立规概念虽然是从党的领导视域下经由党的领导法规制度导出的，但这一过程主要是出于经验和政治层面的判断。纯粹规范面向上，党政联合立规的行为性质认定暂且缺乏比较明确的规范依据。一般认为，党政责任制立规属于一类“党政联合发文”，但“党政联合发文”仅是对制定主体的描述，而非对行为性质的界定。在法治属性的归类上，这类行为的性质认定只能从党内文件或国家（政府）法律文件制定中“二选一”[34]。目前，针对这一问题的规范基础比较薄弱，尤其是2019年《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）修订前，只有《党政机关公文处理工作条例》第十七条简要提及，党政机关与其他同级机关“必要时”可联合行文。《制定条例》修订后，其中第十三条第二款规定，“制定党内法规涉及政府职权事项的，可以由党政机关联合制定”，这一定程度上为党政责任制立规的形式规范预留了制度空间，但仍未明晰联合制定后的文件属性，使其處境略显“尴尬”，可能影响后续制度建立和规范适用。

笔者认为，严格规范意义上，党政责任制立规属于一类党内规范性文件制定活动。首先，它是党内文件而非国家（政府）法律文件制定活动。按照党政责任制立规的生成逻辑，党政体制下政党权力实现了全面覆盖，党直接推动立规活动开展、直接领导中国特色社会主义法治体系建设，表明立规过程中起绝对主导作用的是中国共产党。为了将党的领导朝更加微观的国家治理领域拓展，不可避免地要涉及政府职权行使，故需引入政府作为立规主体，规避党对具体事务的过度干预。但即使政府主体加入，“党政同责”的提出也更倾向于凸显政党责任承担的主动性，因此其党内文件制定活动色彩更为浓厚。对于这一问题，相关立规背景性资料也能予以佐证：市场监管总局有关负责人就《地方党政领导干部食品安全责任制规定》答记者问时曾指出，该部规定是“第一部关于地方党政领导干部食品安全责任的党内法规”[22]。但此处“党内法规”的表述一方面存在瑕疵，混淆了广义和狭义上的“党内法规”概念，同时却也传达出立规者认可其属于党内文件范畴而非国家法律或行政规范性文件的意图。再者，作为党内规范性文件而非党内法规制定活动。按照2019年《制定条例》第三条对党内法规概念的界定，党内法规仅由具有立规权限的党内主体制定，无论如何进行扩大解释，也无法将有政府主体参与的立规活动定性为党内法规制定活动。加之立规的普遍约束力和一定时期内的反复适用性，其也应当被认定为一类党内规范性文件。

以党政责任制立规定性为基准，应逐步修订或制定相关规定、具化立规配套制度，例如明确这类规范是否只能由中共中央办公厅、国务院办公厅层级的主体联合制发，是否能够直接根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》适用党内规范性文件的备案审查程序，在条款细节上应如何与党的监督保障法规制度、组织法规制度以及国家监察法规等配套衔接，等等。

（二）明确立规领域介入标准、避免立规泛化

从一系列具象的立规活动上升为抽象概念后，“党政责任制立规”能够囊括所有符合其内在定义和外在特征的规范制定行为，并不局限于当前颁布的八部党内规范性文件。也即，如果立规活动继续开展，党政责任制立规的范围指向也将相应拓展。结合中国政治和法治实践来看，这种可能性是比较大的，主要源于当前和今后一个时期持续落实党的全面领导、推进领导法治化的需要。党的十八大以来，“尽管法治要素和法治的高调表达似乎延续甚至凸显了1997年‘法治國家的宣示，但实际上是强化和放大了法治的工具价值，进一步定义和明确了法治的政治含义，与此相应的是社会政治生活中党治要素空前活跃、党治举措频频出台、党治话语占居压倒优势”[35]。而由于同时具备法治这一形式要素和“党治”这一内容要素，党政责任制立规在通过法治手段实现政党“集权逻辑”上具备鲜明的制度优势，是新时代党内法规制度建设将政治性作为根本立足点和基本出发点的典型表现[36]。可以预见，此种优势将促使立规数量进一步增加，立规介入领域进一步扩大。

当然，立规领域扩张是有限度的，审慎立规的基本原则应贯穿立规始终。保持界限感的首要政治性因素在于，政治权威获取和政治责任承担之间具有一定张力。如前所述，党的十八大以前，接受问责的一般是正副行政首长而非党委领导人员，如此设计的原因从根本上看是“试图在一定程度上维护实质性执政者的‘政治威信，在政治权威和政治责任之间寻求平衡，赋予实质执政者更大的自由裁量权并保护他的权威职位，一般不被轻易指责犯错”[37]。如若频繁陷入“关于细节吵闹和抱怨的泥潭之中”，可能会贬损政党的政治威信与形象，不利于处理重大而深刻的全局性事务。此种“在政治权威和政治责任中谋求平衡”的考量具备合理性，但具体操作过程中考验的是政党对于时局的把握和判断。党政责任制立规介入当前七大领域来强化政党责任，是因为这些领域问题的频发已经触及人民核心利益，倘若再不加以介入，反而会削弱党的政治威信。反之，如果贸然介入不需要政党直接干预的国家治理领域，也会造成党的权力对国家权力的过度干预。因此，恪守党政主体权力边界，“实现党的领导的政治性与国家法律的规范性之间的互构、协调与平衡”[38]，是必要且现实的。

由此，在立规介入领域的标准制定方面，可结合如下要素进行综合判断。从人民性角度考虑，一是该领域所涉问题对人民利益的损害是否具有直接性，二是损害的严重程度如何，例如是否关系人民的安全诉求、生命健康诉求;从公共性角度考虑，一是该领域的覆盖对象是否广泛，二是该领域的主体类别是否众多，利益诉求是否多元复杂;从规范角度考虑，一是能否通过修订现有规则或强化规范执行力来解决该领域问题，二是能否制定纯粹的国家法律或党内法规，三是是否存在一定的政策文件基础或者立规先例。上述角度都指向一个方面，即回答立规的“必要性”问题。当某一领域的治理难题直接事关人民群众最核心、最根本的利益诉求，影响范围广泛、治理难度高，说明这类问题的解决已经迫在眉睫。无法通过现有的规则微调或者遵循原有的立法立规传统解决时，党政责任制立规应当及时介入，发挥其灵活、高效、权威的制度优势。

（三）规范党政职责设定、防止权责失衡

中国的政权体制是一种由政治权威与国家权力组合而成的结构形式[39]，党的领导权并非普通的社会公权力，也不是宪法确定的国家机构权力，本质上是一种独立的公权力类型[40]。党依循宪法赋予的职能和党内法规领导国家和社会，国家机构遵照国家法律治理国家和社会，党政责任制立规则由于党政二元性成为同时规范党政两类权力的法治场域。任何一个规则体系中，权力与责任都是一对重要范畴，权责统一要求权力与责任之间要有明确和合理的边界，不能擅自进入对方的领域，必须保持相对平衡的关系[28]。党政权力虽然性质上有所差异，但都属公共权力范畴，其运用都需符合法治的一般规律。故而理想状态下，应通过责任制立规模式将责任型政党建设与责任政府建设统一起来，实现党政权责的合理配置、党政系统内各主体的权责平衡。这意味着，党政责任的设置不能偏倚任何一方，既不能出现权大责小的情况，导致公权力行使缺乏责任制度的制约，也不能因为权小责大，致使制度执行发生“异化”。

现实情况中，由于职责设定不够精细、问责情形不够明晰、制度执行不够灵活等因素影响，一些地方的党政责任制执行突破了制度边界，给相关责任主体带来过度的责任压力。如脱贫攻坚责任制施行中，扶贫干部因4分钟内没能及时接听脱贫攻坚巡查组电话被公开通报“给予党内警告处分”、扶贫手册中写错两个标点符号被通报批评[41]等问责泛化简单化现象的发生。这暴露出督查、巡视巡察、问责等监督方式的运用缺乏细致的规范指引、严密的程序制约，本来用以保障权力行使的责任制度反过来影响到正常的党政职权履行。再如《生态环境损害责任追究办法》颁布后，一些地方为表明治污的“坚决”态度，以产业划线、以区域设界，搞“一刀切”，在中央环保督察组到来之后将一些明明合规合法的企业断电停产，妨碍了经济社会有序运行[42]。这其中固然有地方党政领导懒政怠政之缘故，有责任高压下寻求“稳妥”的心态作祟，但主要根源还在于责任制度设计和程序执行上不够完备。

从权责统一理念出发，党政责任制立规的规范面向包括：第一，职责设定和问责情形应当清晰明确，给责任主体和执规主体以稳定的行为预期。党政责任制立规属于横向立规，奖惩、监督、问责等程序性事项需借助《党政领导干部考核工作条例》等党内法规展开，立规重点主要在于不同领域的党政职责界分以及问责情形具化。如《健全社会治安综合治理领导责任制规定》和《信访工作责任制实施办法》“责任内容”章节中的条款表述比较笼统，宜在后续修订过程中以“责任清单”形式细化各级党委和政府的综治领导责任和信访工作责任。《脱贫攻坚责任制实施办法》未明确相应问责情形，《中国共产党问责条例》也未具化至脱贫攻坚领域，可考虑继续予以完善。第二，职责设定应科学适度，制度执行应当灵活。短时间内过重的责任负担不仅无益于提升党政主体尽职履责的积极性，反而可能产生消极性，甚至产生以“一刀切”等极端方式应对上级督查的情况。因此在立规阶段应综合运用专家咨询、党员参与、调研等制度举措，保证责任内容与责任主体的能力水平相适应，推动立规科学化;同时在制度执行过程中因地制宜，根据不同地方的实际情况灵活适用相关条款。第三，制度化的救济渠道应逐步确立。除却国法方面的救济渠道相对完备外，在党的监督执纪问责方面，如《中国共产党问责条例》第二十条、第二十一条关于救济机制的规定比较宏观，可在操作层面进一步细化相关程序规则，以保障被问责追责对象的正当权利。

四、结语

党政责任制立规的创造性开展，在实现党的全面领导与党政技术性分工之平衡、全面依法治国与依规治党有机统一中开辟了一条新的规范路径，是厘清特定国家治理领域中党政关系协调下具体权力配置范式、责任划分方式等问题的“钥匙”，也是明晰党创新领导国家社会逻辑理路的制度“抓手”。党的领导不仅是一种宣誓性话语，更是引领具体制度和规范制定并且贯穿其中的实践性内容。新形势下，党对国家社会的领导将朝向更为深入、细致的方向迈进，这对包括党政责任制立规在内的所有党内法规建设而言，均带来了观念冲击和制度挑战，也表达了进一步构建和完善科学的党法关系、党政关系，强化党的领导能力建设之诉求[43];对于党内法规理论研究而言，也应继续从中国实践出发，以中国特色理论回应中国特色问题，以中国特色实践印证中国特色理论。

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