政府类项目融资发展新趋势及潜在风险探析

戴贤荣

摘要：在政府债务监管趋严的背景下，政府类项目融资面临不少挑战，亟需转型发展。本文在梳理政府类项目融资发展新趋势的基础上，探析了其存在偿债风险、流动性风险、合规风险、担保链风险以及政策风险等潜在风险。在基于稳增长、防风险的大形势下，提出规范发展政府类项目融资以及有效防范和化解金融风险的几点对策建议。

关键词：政府类项目融资  新趨势  潜在风险

一、引言

多年来，政府类项目投融资发展在缓解地方政府资金缺口、助力地方基础设施建设、助推经济稳增长等方面发挥着重要的作用，但也因其存在不规范的发展暴露出一些问题和隐患，导致潜在金融风险累积。为防范政府类融资项目违规举债产生债务问题、引发金融风险，2017年以来财政部等监管部门出台了一系列规范性政策应对这些风险，保证债务风险安全可控，这些政策对政府类项目融资发展影响深远。尤其是在经济下行压力加大以及债务监管不断升级的形势下，如何有效发挥政府类项目稳投资作用以及防范化解地方政府债务风险，是地方政府迫切需要解决的问题。为此，政府类项目融资转型发展刻不容缓，存在的潜在风险值得探析，并值得加以有效防范和化解。

二、政府类项目融资发展新趋势

（一）银行融资规模增速放缓，占全部贷款比重有所下降

Wind数据显示，2018年末全国政府类贷款（包括电力、燃气及水的生产和供应业，交通运输、仓储和邮政业，租赁和商务服务业，水利、环境和公共设施管理业等行业贷款）余额37.6万亿元，同比增长10.0%，继上年持续上升后回落10.7个百分点;占全部本外币贷款余额比重为27.4%，继上年持续上升后回落0.9个百分点，见图1。

（二）偿债资金来源注重项目现金流

从融资主体看，目前主要支持未纳入银保监会政府融资平台名单客户，以及曾纳入政府融资平台名单但已整改为一般公司类，层级在地市级及以上的融资主体，重点支持自有经营性现金流充足，主要从事水、电、气、旅游、高速公路等项目建设的融资主体。对政府类的一般项目贷款要求融资项目能实现商业化运作、项目经营性现金流充足、不依赖政府及相关部门出具担保、承诺。

（三）以国企保证担保为主，经营性资产抵押为辅

目前，政府类项目融资方式主要采取国有企业提供保证担保，同时辅助采取以融资项目名下的经营性资产作抵押。对于少数资产实力强、现金流充足、符合授信银行信用贷款条件的政府类融资项目，可提供信用贷款。

（四）融资风控趋严，授信趋于谨慎

一方面，严控新增。金融机构严格按照商业化原则重点支持现金流全覆盖、核心资产具有良好变现能力，且已形成稳定的债务自偿机制的政府类融资项目;坚持不新增地方政府隐性债务为底线，严格执行国家政策和监管规定，主要基于融资项目自身现金流而非政府信用提供融资。另一方面，优化调整存量。通过将政府类存量项目划分为稳定合作、整改和压缩退出等三大类，调整一批、压缩一批、退出一批。

三、存在的潜在风险

（一）部分地方政府债务率高企，潜在偿债风险较大

目前，多数地方融资平台为功能性企业，并非市场化主体，地方政府财力是决定后期债务到期能否偿还的关键因素。从棚改融资项目看，其偿债来源是政府购买服务收入，能否按时足额支付取决于政府综合财力与信用保障。从PPP融资项目看，由于PPP项目融资额大、时间长，当年预算资金能否足额按时拨付将直接影响项目偿债，尤其是付费机制高度依赖政府补贴的PPP项目。2019年末，全国地方政府限额内债务余额213072亿元，债务率①为77.5%，低于100%的警戒线22.4个百分点，政府负债率②为21.5%，风险总体可控。但部分地市或县市区政府债务率超100%的警戒线，甚至达到200%以上。需注意的是，地方政府实际债务还包含平台融资、棚改项目融资、PPP项目融资等隐性债务，地方政府实际债务率远高于账面值，且地方政府财力对土地依赖性较大。据初步统计，土地出让金占财政收入比重超30%的省、直辖市有14个，土地出让金占比超过50%的省、直辖市有6个。若房地产市场出现较大的下行波动，土地出让金减收明显，将直接影响地方政府财力，进而或将引发政府类融资项目偿债风险。

（二）融资平台盈利弱，流动性风险不容小觑

在政府融资举债趋于规范形势下，政府类项目举借新债难度明显上升，融资平台刚性债务重、盈利能力弱，潜在流动性风险防控压力较大，尤其是县域融资平台。Wind数据显示，全国抽取的1100多家样本融资平台2019年末带息债务为18.5万亿元，同比增长12.4%，占总债务比重达65.4%;但经营活动现金流净额合计为-250.6亿元，超四成（43.1%）融资平台经营活动现金流净额为负值，平均总资产报酬率仅为1.56%，明显低于一般企业。其中，600多家县域层级融资平台经营活动现金流净额为-1946.9亿元。若按年均6%综合利率水平测算，样本融资平台带息债务年需偿付利息约11100亿元左右，明显高于主营业务利润（4130.1亿元）。在保障满足投资资金需求的同时，融资平台需依赖“借新还旧”方式来维持存量债务滚动，抽取的1100多家样本融资平台2019年筹资活动现金流净额高达18799.0亿元。同时应注意的是，由于地方政府隐性债务有关信息共享范围有限，作为地方政府隐性债务主要债权人的商业银行难以获取隐性债务相关信息，对隐性债务认定标准、化解方案等信息均不掌握，较难精准评估和化解风险，从而影响流动性风险防控。

（三）政府投资任务重，融资合规性风险或将上升

在政府债务监管不断升级以及金融机构政府类项目融资监管趋于规范的形势下，金融机构政府类项目融资审批趋严，基本仅能为经营现金流全覆盖项目、存量棚改项目以及PPP项目提供融资，一般政府类项目尤其是纯公益性项目新增融资难度明显加大。在地方政府投资任务繁重、考核力度加大、存量债务较大的情况下，或存在违规挪用资金、过度包装项目现金流、绕道其他模式等导致合规性风险或将上升。如，部分地方国有企业存有多达十多家关联子公司，之间资金往来频繁，或面临项目融资资金被挪用的风险。对于经营性现金流不足但涉及财政资金安排主要源于财政补贴的政府类融资项目，或存在地方政府履行相关程序的合规性问题。部分融资平台市场化转型以媒体公告形式开展，但尚未与作为债权方的商业银行确认债权债务关系，或将阻碍商业银行未来按市场化原则合规开展融资业务。

（四）融资平台普遍存在互联互保，易引发担保链风险

在地方政府撤担保函、撤承诺函且缺少足值有效资产抵押的情况下，商业银行多数要求政府类项目融资主体采取区域融资平台提供担保保证方式进行增信措施，导致融资平台整体或有债务增长较快，部分平台对外担保额度大、集中度高，一旦发生代偿，易引发担保链风险，影响区域金融稳定及金融生态环境。Wind数据显示，截至2019年6月末，从东部沿海A省抽取的100多家融资平台对外担保余额为4518亿元，比2017年初明显增长46.3%，高于同期融资平台贷款余额同比增速10.4个百分点，高于同期A省企业保证贷款余额同比增速27.3个百分点，占融资平台贷款余额的比例达89.1%，比2017年初提高6.4个百分点。

（五）政策风险不容忽视

一是宏观政策调整影响。如依托土地经营收益的非盈利政府类融资项目的平衡资金来源易受国家宏观调控政策、土地政策、收入分配政策、政府融资平台信贷政策等政策因素以及房地产市场变化影响。二是产业政策调整影响。由于土地出让易受政策影响，若出让土地资产时恰逢产业政策调整变化导致土地出让价格下降，可能导致偿债资金主要源于土地出让收入的政府类融资项目资金流入减少，从而影响偿债能力。三是规范性政策要求提高的影响。如近年来为规范PPP项目操作，先后出台一系列规范性政策，如财金〔2018〕54号、财金〔2019〕10号等。部分PPP项目虽报批流程合规，但涉及建设项目较多、运营期较长，是否完全符合最新政策的规范性要求尚存在一定不确定性。

四、对策建议

（一）堵疏结合，避免出现区域性风险

一是堵“后门”与开“前门”相结合。在遏制隐性债务增量的同时，适当增加地方专项债券发行额度，优化品种结构，拓宽合法合规的政府融资渠道。二是地方政府要和金融监管部门、金融机构做好沟通衔接，在确保信息安全的前提下，加强隐性债务的信息共享、处置共商，共同形成风险应对合力，以便金融机构有针对性地防控隐性债务风险。三是推动金融机构推出相关融资产品，置换部分成本高、期限短的隐性债务，缓释短期债务偿还压力，避免出现资金链断裂风险。四是督促金融机构按照商业化原则开展政府类项目融资授信评估，不断健全财务风险内控机制来防范财政金融风险，坚决遏止金融机构违法违规向政府类项目融资，特别是在开展创新融资模式时要杜绝形成新增隐性债务。

（二）多措并举，推动融资平台转型升级

一是整合优化融资平台。合并现有资产规模小、业务性质类似的小平台，逐步实现向大平台、大集团企业转变;整合现金流充足与不足的平台，以提高融资偿还能力。二是做实有效资产，重构平台业务体系。部分融资平台总资产规模很大，但真正有效的经营性资产比重较低，地方政府部门要统筹协调，将经营性资产、优质资源划拨进入融资平台，充实资本实力，发挥协同优势，加强优势互补，优化治理结构，提升经营与盈利能力;并通过财政资金补充、国有资产注入等形式，建立持续的资产与资源注入机制，实现融资平台的自我造血功能。三是高起点培养和引进高素质管理人才。融资平台企业市场化运作是项具有挑战性的工作，必须加大人才培养和引进力度，探索建立健全职业经理人经营制度，参照不同项目类型进行考核，选好队伍，让懂经营、善管理、会运作的人来做专业的事，切实做到防范投资、债务、市场等经营风险，提升企业内部管理水平。

（三）积极鼓励引导，充分挖掘和发挥民间资本潜力

地方政府在提供基本公共服务、建设公益性基础项目外，对于竞争领域的建设项目，原则上都应由市场化主体即企业去运作。一是要明确国有资本的职能定位是实现政府政策意图，平衡好保值增值的要求与服务于公益的定位，不应过多地进入竞争性领域，防止对民营资本产生挤出效应。二是要积极引导民营企业投向资源开发、基础设施建设和保障性住房等重点领域，鼓励用其掌握的资源参与提供公共产品和服务，适当满足民间资本的投资盈利目标，以便更有效率地为社会提供公共产品和服务。

（四）创新融资模式，多层次、多元化拓展资金来源渠道

在银行间接融资的基础上，要创新融资模式，拓展资金渠道：一是大力发展资本市场融资，加大公司债、企业债、中期票据等债券发行融资力度，构建多样化融资方式相结合的资金来源体系。二是加强PPP等融资模式的创新，积极主动探索引入社会资本参与基础设施建设和公共事业服务。三是加强同业合作，探索创新合作模式支持城镇化建设，包括间接银团、直接银团、债权投资计划、设立城镇化基金以及融资租赁等方式，合力支持新型城镇化建设。

（五）进一步强化监督问责机制

一是强化地方政府对政府类项目融资业务的主体责任，坚持谁举债、谁使用、谁负责，建立健全政府类项目融资查处、问责和追责机制，特别强化对新增政府类项目融资的主要负责人和相关责任人的问责力度。二是严肃问责金融机构违法违规融资行为，对虚构项目、包装融资项目、监管不力不到位的，问责主要负责人和相关责任人，督促金融机构健全内控、考核和问责机制。三是加强重点督查，坚决查处问责违法违规行为。

注释：

①债务率=限额内债务余额/政府综合财力。考虑数据可得性，设定政府综合财力=一般预算收入+政府基金收入。

②负债率=限额内债务余额/GDP。

参考文献：

[1]謝楠.地方政府融资平台转型与发展探究[J].中国市场，2018（26）：46-47.

[2]丁崇泰等.地方政府融资平台现状、挑战及转型对策 [J].经济研究参考，2018（43）：30-37.

[3]康志霞.新规下的政府投资项目融资模式探讨[J].企业改革和管理，2018（9）：100、108.

[4]陈雪芹.地方投融资平台公司金融风险防范与化解[J].中国商论， 2020（1）：54-55.

作者单位：中国人民银行杭州中心支行