浅议住房公积金与政策性住房金融

王静

摘要：我国现行的住房公积金制度存在定位模糊、管理体制不完善、运行效率低下、保障范围有限、改革滞后等问题，影响了我国住房保障制度和长效机制的建立，需要大力改革。但怎么改、往哪个方向改以及如何实现？是当前我们应当认真思考和积极探索的重大现实课题。本文通过分析当前我国住房公积金制度存在的问题，对住房公积金制度改革的方向进行了初步探讨，提出应将住房公积金制度重新定位于基本民生保障和政策性住房金融制度，重点分析了在住房公积金中心的基础上设立政策性住房金融机构的可行性方案，并对如何完善住房公积金制度提出了建议。

关键词：住房公积金制度 改革方向 政策性住房金融

近年来，关于取消住房公积金制度建议引起激烈争议。新冠肺炎疫情发生后，很多企业的生产经营受到很大影响，有人出于为企业减负的考虑，主张将住房公积金改为年金，由强制变为自愿。此建议看似为企业减负开出良方，实则与广大人民群众的期望背道而驰，与党中央、国务院进一步增强民生保障能力的改革方向南辕北辙。不可否认，住房公积金制度需要改革完善，但方向应是保障广大人民群众的利益，满足大多数人的需求，促进民生保障制度的完善，实现社会的进步与繁荣。2020年5月18日，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，对新时代加快完善社会主义市场经济体制的目标、方向、任务和举措进行系统设计，其中在完善覆盖全民的社会保障体系中，提出要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，改革住房公积金制度。至此，住房公积金制度的存废之争算是告一个段落。住房公积金制度需要大力改革，但怎么改、往哪个方向改以及如何实现？是当前我们应当认真思考和积极探索的重大现实课题。

一、我国住房公积金制度存在的问题

住房公积金制度是一项长期性住房储蓄制度，其目的是通过单位和个人共同积累，形成稳定的住房资金来源，通过提供住房消费资金和融资的形式，转化住房分配机制，提高职工解决自住住房能力。经过二十多年的实践与探索，住房公积金制度为支持城镇职工提高个人住房消费水平、改善城镇居民住房条件、推进住房体制改革、促进房地产市场快速发展发挥了重要作用。但是，随着我国经济体制市场化进程的加快、住房公积金制度与社会经济的发展和人民生活日趋密切，住房公积金制度也暴露出诸多亟待解决的问题。

（一）从目标定位来看

住房公积金兼具住房保障和住房政策性金融的双重性质。正因如此，住房公积金制度引起诸多争议。因为，这种双重目标之间存在内在的冲突。从住房金融的属性看，这是一种解决住房问题的融资机制安排，其目标对象就应该主要是中高收入群体，因为高收入群体资信状况较好，还款能力强，有利于降低还款违约风险，以这类群体为主更能保证住房公积金资金安全，降低住房公积金制度的运营风险。从住房保障的属性看，是一种具有政策性收入再分配的工具，应当向中低收入者倾斜，以解决其住房问题，但这就会存在住房公积金流动性不足和运营风险过大的问题。目前沿海经济发达地区普遍出现住房公积金使用率过高、流动性不足的问题，正是由于现行的住房公积金运营机制的设计与此目标定位存在内在冲突。

（二）从管理体制看

存在著约束监管不到位、职能定位不清晰、管理架构不完善等问题。一是住房公积金管委会决策流于形式。各地（市）组建的住房公积金管委会是住房公积金的最高决策监督机构，由于并非常设机构，没有固定的办公人员和场所，仅是类似于听证机构的松散组织，导致在实际运行过程中其法律地位被虚化，既不承担任何风险，也无法真正履行监管职责。二是机构属性与实际功能存在错位。住房公积金管理中心是直属于城市人民政府不以营利为目的的独立的事业单位，具有准政府机构性质，从其人员构成和组织架构看，缺乏专业的金融管理人才和风险控制机制，但又承担着“住房公积金的归集、使用、保值及增值”的责任，扮演着准金融机构的角色，存在机构属性和实际功能的错位，易导致运行效率低下，内控机制不健全，存在安全隐患。三是没有统一的行业管理建制。全国各地的住房公积金管理中心机构规格不一、单位性质不一、员工身份不一，业务管理更是各行其是，缺乏统一的、自上而下的管理机制，成为制约住房公积金制度发展的最大瓶颈。此外，《住房公积金管理条例》虽然赋予住房公积金管理中心行政执法的职能，但相关配套法规滞后，缺乏征缴的强制性法律地位和处罚性的法律措施，制度推行极为困难。

（三）从制度执行看

缴存制度设计存在缺陷，拉大贫富差距，贷款运用人数少，存在劫贫济富嫌疑。一是缴存覆盖面小，个私企业人员、自由职业者、进城务工人员等基本游离于制度之外。二是缴存金额差距大，不同单位、不同行业的职工缴存工资基数和比例存在较大悬殊，收入越高，缴存越多，人为拉大了收入差距。三是住房保障功能弱化，由于房价的连续上涨，低收入缴存职工无力购房，而住房公积金“低存低贷”的利率体系，使低收入者承受的存款利息损失恰恰支持了中、高收入者获得的贷款利率优惠，实际效果是“穷人补贴富人”，导致社会不公。

（四）从资金使用看

存在保障范围有限、使用效率不高、资金收益率偏低等问题。一是政策对资金的安全性要求高，使用渠道单一。二是住房公积金属地管理的原则，造成区域流通受阻，流动性状况差异显著，经济发展水平较高的地区，出现了流动性不足的问题，管理部门只能通过紧缩信贷来维持正常运转;经济欠发达的地区，则出现了大量资金沉淀和低效率使用。

可见，住房公积金制度存在定位模糊、管理体制不完善、运行效率低下、保障范围有限、改革滞后等问题，影响了我国住房保障制度和长效机制的建立，因此需要加快改革，找准定位，降低风险，提高效率，促进房地产市场平稳健康发展，促进民生保障制度的完善。

二、住房公积金制度改革的方向：政策性住房金融

目前，我国住房货币化改革已基本完成，新型城镇化快速推进，城镇普通居民的住房需求亟待满足。在此背景下，针对住房公积金制度存在的问题，应该将住房公积金制度重新定位于互助性政策性住房金融。2013年，党的十八届三中全会明确提出，“要发展普惠金融，研究建立住宅政策性金融机构”“应当建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”。2016年，中央经济工作会议提出，“研究按照建立政策性住房金融机构的方向，探讨住房公积金制度改革，支持居民自住需求”。2017年，中央经济工作会议提出，“改革住房公积制度，研究设立国家住宅政策性金融机构”。2019年，党中央、国务院印发的《中共中央国务院关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》提出，“支持在雄安新区设立住宅政策性金融机构，探索住房公积金制度改革”。有关住房公积金与政策性住房金融机构的表述引起了社会各界的极大关注，中央有关部门正在研究设立住房政策性金融机构的可行性方案，将住房公积金管理机构改制为住房政策性银行正是主要途径之一。这一切都表明，住房政策性金融的脚步离我们越来越近，这将给住房公积金行业带来较大影响。

三、住房公积金制度的重新定位

当前我国新型城镇化快速推进，住房保障体系有待进一步完善，在此背景下，改革住房公积金制度，应重点着眼于提高中低收入群体的住房消费能力，满足其基本居住需求，因此，在制度的目标定位上，应协调住房保障功能和住房金融功能，从而实现公平性和互助性政策目标。依据社会主义市场经济规律，参照世界各国有关民生保障制度的成功做法，可把我国住房公积金制度定位于基本民生保障制度、政策性住房金融制度。

（一）基本民生保障制度

住房问题既是经济问题，更是影响社会稳定的重要民生问题。住房保障与国家社会保障事业息息相关，关系到广大城市中低收入者的住有所居问题，关系到国家发展的全局、社会的可持续发展。住房公积金制度在本质上是属于住房保障制度的一个重要部分，是政府在住房市场上对居民收入和财富进行二次分配的重要手段，是对市场机制的有效补充。因此，将住房公积金制度定位于基本民生保障制度，从制度层面促进我国社会保障体系更加完善，能够更好地保障人们住房和养老等基本生存权利，符合我国社会主义市场经济发展的目标和要求。

（二）政策性住房金融制度

住房公积金制度具有金融功能，但现行的住房公积金运行管理中，这一重要属性却并未充分体现出来，突出表现在属地化、封闭式管理，运行效率低下，缺乏资金融通机制。住房公积金制度的改革应着眼于进一步强化其金融属性，丰富住房公积金投融资渠道，参与全国性同业拆借，发行住房政策性金融债券，使用住房公积金贷款资产证券化等金融工具，以实现住房公积金保值增值和补充流动性。

四、在住房公积金中心的基础上设立政策性住房金融机构

（一）当前我国住房政策性金融的实现形式

住房公积金制度具有政策性住房金融的属性，在此基础上设立政策性住房金融机构具备可行性，是直接把住房公积金管理中心转化为政策性住房金融机构，还是二者并立，抑或是通过托管的方式跟商业银行合作，尚有待探讨。

1.将住房公积金管理中心改组为政策性住房金融机构。这是呼声很高的一种意见，从实现路径上看，难度并不大。在组织架构上，可以由财政部出资，在中央层面设立国家住房保障银行，将各地住房公积金管理中心人员、资产、负债整体划转，成为国家住房保障银行在各地的分支机构;在法律层面上，修订《住房公积金管理条例》，或出台《国家住房保障银行条例》，明确国家住房保障银行的职能定位、资金来源、业务范围、公司治理及监管机制，为其可持续发展提供法律保障。

然而，“改组”面临的最大难点，是利益协调的问题。一是缴存者的利益。住房保障银行不以盈利为目的，其主要业务方向是为保障房建设提供低成本资金支持，是为了低收入群體能住上房子，而住房公积金是“强制缴存”的，属于私人财产的集合，在区域范围的缴存者内部实行互助优惠借贷是合理的，扩大到缴存者范围之外，则侵犯了缴存者的利益。二是地方政府的利益。目前住房公积金管理中心隶属于地方政府，一旦进行“改组”，将剥夺地方政府的住房公积金的管理权限，也变相动了其“蛋糕”。三是监管部门的利益。目前，住房公积金的管理结构是业务归口住建部监管、人财物则由地方政府各自为政，“改组”后，机构的属性发生变化，地方属性转为中央垂直管理，与此对应的监管机构也就会发生变化，可能会由此前的住建部转为央行或银保监会监管。因而，目前的监管层缺乏“改组”的动力。

2.以住房公积金管理中心入股的方式组建国家住房保障银行。由财政部出资新组建国家住房保障银行，保留住房公积金管理中心，并把住房公积金增值收益及风险准备金以股金的形式投入国家住房保障银行;保留住房公积金强制缴存制度，规定住房公积金存款、住房保障部门管理的住房发展基金和维修基金由现有的商业银行分散存储改为统一存储到国家住房保障银行，为其提供稳定的资金来源。住房公积金管理中心将归集和贷款等业务委托给住房保障银行代理，其中住房保障银行由央行或银保监会监管，而住房公积金管理中心业务仍由住建部监管，同时保留原有的属地管理的运行机制。

这种意见得到许多人的支持，这个方案的优势在于解决了住房保障银行的长期资金来源问题，同时较好地协调了各方的利益，但缺点也是显而易见的，它不能完全解决住房公积金制度面临的困境，即效率与公平问题。况且，在现有住房公积金体系之外，重造一个住房保障银行的架构，存在资源浪费之嫌。

3.整合职业年金，创建新的住房公积金制度。提出这一建议的人认为，住房公积金与年金在缴存依据、缴存方式等方面具有相同或相似之处，整合两项制度，可以使退休前个人不使用的职业年金，以住房公积金的方式进入政策性住房金融机构，增加投入住房建设的资金实力，可以减轻企业负担，打通制度壁垒，消除资金横向隔断，优化资源配置，提高运行效率，对发挥制度的整体作用具有十分重要的意义。

笔者以为，以住房公积金为基础依托整合住房公积金和职业年金制度，是制度资源的优化，有利于集中资金资源发挥优势功能，实现效能的最大化。但并没有解决住房公积金制度原有的目标定位、管理体制、运行效率等方面存在的问题，需要从制度顶层进行重新设计，重新审视住房公积金在整个住房保障体系中的功能与作用，建立符合我国国情、公开规范的住房公积金制度。

（二）对住房公积金制度的展望

住房公积金制度在我国经过20多年的摸索和发展，在推进住房体制改革、促进城镇化建设和完善住房保障体系等方面发挥了重要作用，也出现了种种问题。那么，住房公积金在未来应该承担什么样的历史使命？一个基本判断是，住房公积金制度在未来很长一段时间内对健全我国住房保障体系将发挥十分重要的作用，它将是我国政策性住房金融的主体组成部分，当然这要在对现有制度进行必要改造的基础上。

党的十八届三中全会《决定》提出“健全符合国情的住房保障和住房供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”。这一论述是进行住房公积金制度顶层设计的立足点和出发点。

1.强化住房公积金的社会保障职能。强化住房公积金制度的社会保障职能，首先，要从政策、法律层面明确其定位，将住房公积金制度作为住房保障的核心支撑给予肯定。其次，要强化住房公积金强制缴存。我国正处于经济社会的重大变革时期，因地域、行业等因素限制，人们对住房公积金的理解偏差较大，认识水平参差不齐，住房公积金的强制缴存不能放弃。否则，会失去制度优势，缺乏吸引力，严重削弱制度的社会保障作用。第三，从制度内容上扩大覆盖范围，使需要保障的对象都能享受住房公积金保障，实现覆盖公平。最后，继续坚持缴存环节的“限高保低”，重点是“保低”，纠正缴存中的不公平现象，实现缴存公平。

2.拓展住房公积金制度的职能作用。强化住房公积金制度的社会保障地位，必须通过职能作用的发挥才能得以体现。现行住房公积金制度只限于提供住房消费方面的货币保障，而且使用范围十分有限，与缴存职工的期待相距甚远。因此，必须拓展住房公积金使用范圍及渠道。一是扩大住房公积金使用范围，支持把住房公积金用于个人及家庭与住房消费有直接关系的重大项目支出;二是扩大住房公积金使用渠道，允许住房公积金用于发放保障性住房项目贷款，赋予省级机构融资、调剂资金的一定权限，提高资金使用效率。三是探索住房公积金实物保障的途径，向缴存职工提供购买和租赁住房房源，发挥制度“住房+公积金”双重保障。

3.改进住房公积金监管机制。完善住房保障制度需要与之相适应的监管机制。目前，住房公积金管理中心业务归口住建部管理，但行政上却隶属于地方政府，这就导致住房公积金政策具有浓厚的地方色彩，住建部仅能起到业务指导作用，监管力度非常有限，无法有效防控风险。因此，必须改进住房公积金监管机制。可以考虑将住房公积金监管机制整合，组建国家住房公积金监管总局和省级住房公积金监管局，承担起住房公积金监管职能，变分散管理为全国统一管理，其好处是有利于制度实施的进一步规范，有利于通过资金的融通和调剂发挥制度的保障作用。统一管理后，区市住房公积金管理中心的主要职责是负责住房公积金的归集、使用，淡化其管理职能，强化其服务职能。

4.赋予住房公积金管理机构金融手段。赋予住房公积金管理中心金融手段，可以有以下两种思路：一是丰富住房公积金中心管理的投融资渠道，允许直接发放贷款、参与银行票据交换、向银行或同业拆借资金等，通过金融手段实现资金使用的便捷高效;二是将住房公积金管理中心改组为住房保障银行，其实现路径前文已有提及，此处不再

赘述。一旦选择改组为住房保障银行，其关键是现行机制的平稳过渡，主要涉及机构的整合、人员的调整分流等一系列问题。要加强宣传，统一各方认识，化解阻力，确保工作顺利推进。

参考文献：

[1]谭文芳.浅谈我国现行住房公积金制度存在的问题及对策[J].经营管理者，2010（11）.

[2]陈杰.中国住房公积金的制度困境与改革出路分析.公共行政评论（广州），2010.3.

[3]黄燕芬，李怡达.关于我国住房公积金制度改革顶层设计的探讨. 国家行政学院学报，2017.5.25.

[4]岳娥.关于住房公积金向住房金融方向发展的思考.今日财富，2020年18期.

作者单位：三明市住房公积金管理中心