从法治层面保障现代中央银行制度建设

罗喆 刘若锋

中央银行制度是国家最重要的货币金融管理制度，在国家金融体系中居于基础地位。党的十八大以来，党中央、国务院对人民银行职能做出新规定，强化了人民银行宏观审慎管理、系统金融风险防范、统筹金融基础设施监管等职责，使我国的中央银行制度与高质量发展更相适应。党的十九届四中全会首次提出“建设现代中央银行制度”。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，要建立现代财税金融体制，建设现代中央银行制度，完善货币供应调控机制。建设现代中央银行制度，是完善国家治理能力和治理体系的重要工作，更是适应新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程提供战略支撑。加快修订《中国人民银行法》，有利于从立法层面保障现代中央银行制度建设，有利于从法治层面保障贯彻落实党的十九届四中、五中全会精神，具有重要意义。

一、建设中国特色现代中央银行制度的基本内涵

（一）坚持党对中央银行工作的集中统一领导

坚持党对中央银行工作的领导，符合人民银行历史。人民银行诞生在战火纷飞的年代。1932年2月，中华苏维埃共和国国家银行在瑞金叶坪成立，党的红色金融事业至此生根发芽。1948年12月1日，中国人民银行正式成立。随着新中国成立、改革开放全面推进，再到中国特色社会主义迈入新时代，人民银行始终在党的领导下锐意进取、开拓创新，引领和推动我国金融业改革发展取得一个又一个的历史性进步，以实际行动诠释和践行了对党忠诚、服务人民的初心和使命。纵观人民银行的历史，是一部党领导下的金融发展史。坚持党对中央银行工作的集中统一领导，是确保建设现代中央银行制度沿着正确方向前进的根本保证。

坚持党对中央银行工作的领导，符合我国国情。我国坚持党的集中统一领导、建设社会主义市场经济的基本体制，决定了中央银行是政府的一个重要组成部门，其职能目标必须与政府的财政政策、产业政策、金融监管政策等相统一、相一致;相对而言，增强中央银行的独立性、单一盯住通胀目标等，并不符合我国基本经济管理体制的内在要求。作为中央银行，人民银行是在国务院领导下制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务的宏观调控部门，是重要的国家机关，具有鲜明的政治属性。

坚持党对中央银行工作的领导，符合人民银行发展实践。上世纪80年代末，为抑制严重的“经济过热”和通货膨胀，人民银行在中央领导下，加强了货币信贷总量控制和金融治理整顿;2008年国际金融危机爆发后，人民银行坚决贯彻落实中央决策部署，及时调整货币政策方向、重点和力度，探索建立双支柱调控框架;2018年以来，面对经济周期性下行，人民银行坚持预调微调，健全双支柱调控框架。这些虽是专业的金融调控工作，但同时具有极强的政治性，是不折不扣贯彻党中央决策部署的体现，捍卫的是国家安全和人民利益。目前，我国正在党的领导下完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化建设，坚持党对中央银行的领导，是在实现民族复兴道路上建设中央银行制度的内在要求。

（二）坚持不断健全现代货币政策框架

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，要完善货币供应调节机制。现代货币政策框架包括优化的货币政策目标体系、创新的货币政策工具体系和畅通的货币政策传导机制。货币政策以币值稳定为首要目标，更加重视充分就业。从实践上看，近年来我国不断丰富货币政策工具箱，持续健全结构性货币政策工具体系，以适度的货币增长支持经济高质量发展，既满足实体经济转型升级的需要，又坚决不搞“大水漫灌”导致通货膨胀和资产泡沫。特别是2020年面对百年不遇的新冠肺炎疫情冲击，我国金融管理部门有计划、大力度推进金融保市场主体工作，分层次、有梯度地推出3000亿元抗疫保供专项再贷款、5000亿元复工复产再贷款再贴现和1万亿元普惠性再贷款再贴现，创新两项直达实体经济的货币政策工具，对中小微企业贷款延期还本付息，要求对普惠小微贷款应延尽延，激励加大小微企业信用贷款投放。2020年累计对7.3万亿元贷款延期还本付息;发放普惠小微信用贷款3.9万亿元，同比增加1.6万亿元，货币政策的结构性功能持续发挥“精准滴管”的作用。

（三）坚持完善双支柱调控框架

随着我国金融市场发展和利率市场化改革推进，货币政策正逐步从数量型调控为主向价格型调控为主转变，受制于转型期多方面因素及部分經济主体对利率敏感度不强等约束，仅靠利率调控难以完全调节信贷增长，这也需要借助必要的宏观审慎政策手段。同时，系统重要性金融机构、金融控股公司出现，跨市场跨业务跨机构金融产品和服务不断涌现，金融市场和金融基础设施需要统筹监管以应对金融机构顺周期行为和金融风险跨机构跨市场传染。我国较早开始了宏观审慎政策方面的探索和实践，2003年以来对房地产市场执行的差别化住房信贷政策，实际上即具有宏观审慎管理的属性。创设差别准备金动态调整制度、构建宏观审慎评估体系（MPA）、将表外理财纳入MPA广义信贷指标范围、构建跨境资本流动宏观审慎管理框架等都是前期探索的经验。2017年，“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”被正式写入党的十九大报告。第五次全国金融工作会议决定设立国务院金融稳定发展委员会，加强金融监管协调，并将办公室设在人民银行，强化了人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。

（四）坚持在法律规范授权下开展中央银行工作

十八大以来，党中央明确提出全面依法治国，并将其纳入“四个全面”战略布局予以有力推进，十八届四中全会专门做出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。党的十九大后，专门组建中央全面依法治国委员会，提出要运用法治思维和法治能力解决经济社会发展面临的深层次问题，发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用，坚持依法应对重大挑战，抵御重大风险。中国人民银行作为国务院负责发行人民币并维护币值稳定，统筹维护金融市场稳定的组成，是推进依法行政、构建法治政府的重要组成部分。纵观人民银行发展历史，1984年起中国人民银行专门行使中央银行职能，1995年国家首次制定《中国人民银行法》，以法律形式明确人民银行性质和职能，标志着我国的中央银行制度向法制化、规范化迈出重要一步。2003年，为了适应金融创新和发展带来的金融业务变化，全国人大常委会第六次会议通过《中国人民银行法》的修改决定，将原有的加强对金融业的监督管理职能替换为维护金融稳定，要求人民银行更好地制定和执行货币政策，发挥作为中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用。在此过程中，人民银行严格按照国家授权开展各项职能工作，在法律规定的职能范围内执行货币政策、维护金融稳定、开展行政执法，坚持在法律规范授权下开展中央银行工作，是践行依法行政理念、规范行政行为和推进国家治理体系和治理能力现代化的组成，也是构建高质量发展的内在需求。

二、建设现代中央银行制度法治保障需要

1995年，《中国人民银行法》正式颁布，标志着我国的中央银行制度迈向了法制化、规范化的新阶段。2003年，鉴于人民银行和银监会分设，十届全国人大常委会第六次会议审议通过《中华人民共和国中国人民银行法》修正案，以前瞻性眼光确立了我国央行的新职能，并对其职能的发挥做出了规范。然而随着国内金融改革的深化和宏观形势的发展，我国中央银行的职责发生了较大变化，特别是面临建设现代中央银行制度的要求，需要对现行人民银行法进行反思和完善。

一是近年来人民银行职能进一步丰富。党的十九大，第五次全国金融工作会议，十九届四中、五中全会对金融领域改革做出了一系列重大部署，要求紧紧围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务，推进构建现代金融监管框架，健全金融法治，保障国家金融安全;要坚决打好防范化解重大风险攻坚战;将拟订金融业重大法律法规草案和制定审慎监管基本制度的职责划入人民银行;要建设现代中央银行制度。党中央、国务院还对人民银行履职提出了新要求，强化宏观审慎管理和系统性风险防范，统筹监管系统重要性金融机构和金融控股公司等金融集团，统筹监管重要金融基础设施，统筹负责金融业综合统计等。此外，从金融市场营商环境的立法及规制看，人民银行作为中央银行还要承担制定金融领域竞争政策，开展金融领域反垄断和反不正当竞争工作的职责。但是，由于缺乏明确的法律依据和必要的落实手段，影响了相关工作的顺利开展。

二是国际金融监管改革的趋势提出新要求。2008年国际金融危机以来，各国深刻认识到系统性风险成为金融监管的重要领域，也应成为金融稳定的主要目标。强化中央银行的宏观审慎管理职能，成为危机后英美等国家金融监管改革的核心。为有效应对挑战，许多国家的中央银行进行变革，修改了原有制度体系，出台了新的监管规定，增加了新的职责，创新了监管手段。国外金融监管改革的有益经验，亟待通过修改完善《中国人民银行法》在我国得以体现。

三是中央银行宏观职能履行的法律制度支撑不足。《中国人民银行法》在分离银行机构监管职能和扩充金融宏观职能的同时，并没有相应地充实宏观职能有效履行的法律制度基础，宏观职能履行的制度保障主要仍是过去对银行业适用的老制度，以至于人民银行在金融体系中“银行”特征突出但“中央”地位模糊。系列宏观职责的履行缺乏制度保障。如第4条规定“负责金融业统计、调查、分析和预测”，第6条规定“向全国人民代表大会常务委员会提出金融业运行情况的工作报告”，第31条规定“依法监测金融市场运行情况”等，但并没有相应地规定履行这些职责所需要的有效、完备的配套措施或手段，保证银行业以外的证券、保险等金融行业和市场运行情况监测和采集的及时、真实、准确和完整。金融稳定职能履行缺少可操作性的制度规定。除银行业外，对证券和保险等行业的必要监督以及与证券、保险行业监管机关职能关系处理没有制度规定，《证券法》和《保险法》对此未提及。即使与金融稳定相关的金融监管协调机制和信息共享机制也只是规定了一句话，未进一步做出符合金融稳定需要的具有指导意义的方向性和框架性规定。

四是对银行业的系列制度安排缺陷严重可操作性不足。2019年2月22日，习近平总书记在中共中央政治局第十三次集体学习时强调，要解决金融领域特别是资本市场违法违规成本过低的问题。由于现行法律相关处罚力度有待提高，违法成本相对较低，金融领域行政执法震慑力不足，违法违规现象时有发生。第35条规定的报表资料要求权能不够明确，即使加上《商业银行法》第77条规定的行政处罚权，仍缺少直接监督检查权，从而致使中央银行在报表资料这个至关重要的问题上自主操控能力严重不足，在一定程度上被迫依赖尚未建立的金融监管信息共享机制和金融机构监管机关的工作质量作为重大决策的信息基础。第33条和34条规定的建议检查监督权和特定检查监督权局限性较大，难以满足金融稳定和货币政策职能履行的要求。银监会对检查监督建议有回复的法定义务，但即使结合《银行业监督管理法》看也没有规定按期回复的法律责任保障，至于拒绝上述建议的理由限制、错误拒绝导致风险后果的責任承担、错误拒绝的救济机制等更是无从谈起。特定检查监督权行使的程序条件是国务院批准，属刚性约束，削弱了人民银行灵活应对紧急突发事件的能力。

三、建议

第一，明确建立在党领导下的现代中央银行制度。中央银行制度是一国经济架构与制度体系的重要组成部分，需要通过法律法规赋予中央银行机构地位、职能目标、政策工具、运作规范等在内的一系列制度体系。在党的领导下，建设现代中央银行制度符合当前我国经济社会发展实际和需要，也适应当前全球金融监管变革的大趋势和金融市场发展动向。建议将建设现代中央银行制度写入《中国人民银行法》的第一条，并强调坚持党对人民银行工作的集中统一领导。

第二，增加中国人民银行的新职责。为有效应对我国当前所处错综复杂的环境带来的挑战，同时为构建现代中央银行法律体系，第五次中央金融工作会议和党的十九届三中全会以来，中央和国务院赋予人民银行部分新的职责。建议将“重大金融法律法规和重要金融监管规则的统筹制定权”“监管重要金融基础设施”“指导存款保险基金管理机构”“统筹负责金融业综合统计”“承担国务院金融稳定发展委员会办公室职责”“征信业管理”“信用评级业管”等新职责写入《中国人民银行法》，为人民银行更好地履职提供法律保障。

第三，进一步完善双支柱调控框架。2008年国际金融危机后，各国金融监管机构意识到传统的货币政策无力抑制资产价格和金融市场波动，引入宏观审慎评估以维持金融稳定以及遏制金融系统的顺周期性，也反映了国际金融监管从微观审慎监管转向宏观审慎监管的转变。党的十九大报告强调，健全货币政策和宏观审慎双制度调控框架。从立法层面进一步明确人民银行作为国家宏观调控部门在综合协调机制中的职能作用，增加人民银行制定和执行宏观审慎政策的职责定位，将完善双支柱调控框架，特别是宏观审慎框架写入《中国人民银行法》，并加强与货币政策、微观审慎监管政策的协调配合。一方面有利于发挥货币政策在宏观上、总量上的作用;另一方面，可在微观上、结构上发挥效果，守住不发生系统性金融风险底线，打通金融和经济彼此促进、融通发展的双向通道，疏通货币政策传导渠道，真正实现金融为实体经济服务。

第四，更好地发挥中央银行金融监督管理职能。党的十九届三中全会提出，金融是现代经济的核心，必须高度重视防控金融风险、保障国家金融安全。当前，面对金融业务跨市场、跨机构的融合发展趋势，金融监管存在套利空间。人民银行作为“最后贷款人”，承担维护金融稳定的职责。建议在《中国人民银行法》中明确人民银行牵头金融监督管理职能，赋予对系统重要性金融机构和金融控股公司的直接检查权，在金融消费权益保护方面的协调和主导地位，逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管。根据履职实际，增加人民银行监管手段，完善人民银行实施检查监督及行政调查的程序规定，加强人民银行的非现场检查监督权。同时，进一步明确人民银行在银行监管中的核心地位，以确保其能在宏观审慎监管中发挥主导作用，并对照“中国人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督”的权利，进一步明确规范“建议检查权”的实施流程、争议处理办法、相关责任划分等内容，便于金融风险早发现、早处置。

第五，加大对机构及个人违法行为的处罚力度。2008年至今，世界上各主要经济体纷纷加大对金融違法行为的打击力度，对于违法金融机构给予上千万甚至是数亿元的罚款，负有直接责任的金融从业人员甚至承担了刑事责任。与之相比，我国对金融机构及其从业人员的处罚却较宽容。就此，党和国家领导人格外关注。2019年2月22日，中共中央政治局就完善金融服务、防范金融风险举行第十三次集体会议，习近平总书记强调：“要解决金融领域特别是资本市场违法违规成本过低的问题。”2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调：“加大关系群众切身利益的重点领域执法力度”“加大对严重违法行为处罚力度”。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出：“完善现代金融监管体系，提高金融监管透明度和法治化水平，完善存款保险制度，健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系，对违法违规行为零容忍。”为顺应“严监管、重处罚”的趋势，建议修改《中国人民银行法》第七章“法律责任”，进一步增强对机构和个人金融违法行为的处罚。

作者单位：中国人民银行昆明中心支行