公众参与黄河流域生态环境保护的缺漏及改进

岳树梅 王蒙

摘 要：为建立并不断完善公众参与黄河流域生态环境保护的法律制度，提升公众参与黄河流域生态环境保护的意愿和能力，分析了目前黄河流域生态环境保护制度中公众参与层面存在的法律渠道不顺畅、组织建设不完备、公众参与的法律反馈机制欠缺、激励机制缺失、生态环境保护问责机制乏力等问题。提出需要加快创新黄河流域生态环境保护治理举措，搭建公众参与流域生态环境保护的法律平台、增加流域生态环境保护参与主体的数量、细化流域生态环境保护奖励机制，以参与式治理的观点来提升和释放社会组织与公众参与的活力，并通过信息公开、建立信任关系等，最终实现让公众有序、有效参与黄河流域生态环境治理。

关键词：公众参与;反馈机制;激励机制;参与式治理;有效有序参与;生态环境保护;黄河流域

中图分类号：TV213.4;TV882.1 文献标志码：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2021.04.003

引用格式：岳树梅，王蒙.公众参与黄河流域生态环境保护的缺漏及改进[J].人民黄河，2021，43（4）：13-17.

Abstract： In order to establish and constantly improve the legal system of public participation in the Yellow River Basin ecological environment protection and enhance the willingness and ability of the public in the basin ecological environment protection， this paper analyzed the issues of the public participation in the Yellow River Basin ecological environment protection system， such as the legal channel was not smooth， incomplete organization construction， lack of legal feedback mechanism of public participation， lack of incentive mechanism and weak accountability mechanism for ecological environment protection. It was necessary to accelerate innovations in the Yellow River Basin ecological and environmental protection governance measures， build a legal platform for public participation in the ecological environmental protection of the basin， increase the number of participants in the ecological environmental protection of the river basin， refine the ecological environmental protection reward mechanism of the river basin， and adopt a participatory governance perspective to enhance and release the vitality of social organizations and public participation， and through information disclosure， establish a trust relationship and finally realize the orderly and effective participation of the public in the ecological environment management of the Yellow River Basin.

Key words： public participation; feedback mechanism; incentive mechanism; participatory governance; effective and orderly participation; eco-environmental protection; Yellow River Basin

1 問题的提出

2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要好讲话，指出“治理黄河，重在保护，要在治理……让黄河成为造福人民的幸福河”。党的十九届四中全会《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确要求加强黄河生态保护和系统治理。2020年8月31日中共中央政治局审议通过《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，再次强调要改善黄河流域生态环境，优化水资源配置，促进全流域高质量发展，尤其是要求采取有效举措推动黄河流域高质量发展，实现系统集成、协同高效，扎实推进黄河流域治理体系和治理能力现代化建设。

首先，幸福河应该是社会关系主体能够感受到“幸福”的河，缺乏利益相关者幸福的黄河不是真正的幸福河。要让黄河成为人民的幸福河，事关许多因素，其中核心是实现河流生态系统健康、河流自身安全运行、河湖灾害可控可承受[1]。而这些目标的实现，又离不开遵循流域生态系统的整体性，必须将其中的水资源与其他生态要素进行统筹管理，保障综合决策和协同实施机制的生成。综合决策和协同实施机制核心保障之一，便是公众的有效参与。

其次，跨区域的流域生态环境问题，本质而言是社会问题，其形成也主要是源于各社会主体环境行为的叠加，改善也必然有赖于各社会主体的共同参与。

如何将具有利己心的公众引导到为社会谋福利的道路上去呢？应灵活地运用利益引导机制，使公众能出于自身利益考量，自愿按照社会所期待的意志而行为，从而追求社会希冀的利益。充分利用公众自利、互助、社会成就等动机，鼓励其自主行动起来，为黄河流域的生态保护和高质量发展注入力量、提供支撑[2]。

最后，考虑到科学合理的、可持续发展的黄河流域生态环境保护治理机制，除了一套激励公众的引导机制外，还必须辅之以配套的信息公开制度、参与程序保障措施和意见反馈机制等。《中华人民共和国环境保护法》和《环境保护公众参与办法》，对于公众参与的原则、参与方式、各方主体的权利义务责任均做出了规定。但是，在流域生态环境保护的实践中，对公众参与重视不够，民主协商以及相关利益主体充分参与的运行机制依然不畅通。因此，迫切需要强化公众参与层面的法律制度建设，提升公众在流域生态环境保护方面的意愿和能力。

2 公众参与黄河流域生态环境保护制度的理论基础

黄河流域生态环境保护涉及生态信息收集、获取、传播、审查和分析等多个层面，而这些层面往往高度分散。但是，黄河流域生态环境治理的相互关联性，决定了必须在多个治理层级之间协同互动，而公众参与制度可以有效促进协同互动[3]。

2.1 生态环境治理体系与治理能力现代化的要求

黄河流域的生态环境保护，涉及多层次利益协调的问题。政府主导的生态环境治理，在应对多元主体与多重繁杂行为时乏力，治理效能难以达到预期[4]。公众可以将民情民意反馈给政府，为主管机关与职能部门提供及时、准确的信息，帮助其克服在生态环境治理过程中决策的偏颇。公众参与既能够增加治理过程的透明度与公开性，使环境治理过程中的决策体现民意、彰显民主，又能弥补政府在生态环境治理过程中不到之处，成为政府监管生态环境的有力补充[5]。通过常态化、制度化的协同机制建设，聚集不同组织和公众的力量，分享信息，为了共同目标而进行制度化合作[6]，促使地方政府认真尽职尽责。

因此，实现治理主体的多元化，并构筑稳定持续合作平台与机制，确保形成共识导向的集体决策，进而调动多方主体及其掌握的社会资源，共同应对跨地区性公共问题[7]，是推动黄河流域生态环境治理体系与治理能力现代化的重要内容。

2.2 生态文明法制建设中民主治理范式的体现

公众为享有更好的生活环境，对于影响其生活品质的公共事务愈来愈关心，对政府有关生态保护政策的制定与实施有更多知情和参与的意愿。同时，公众也希冀以各种方式影响政府在生态环境保护等议题上的决定[8]。

在黄河流域生态环境治理过程中，可通过环保社会组织等“发动机”[9]，加强对公众的环境保护教育与培训力度，提高普通民众的环保认知水平，更好地集聚公众的力量与智慧，参与黄河流域生态环境治理。这与现代化的生态环境治理所呈现的协商型治理模式相契合，强调多元主体参与的程序、过程和机制，注重利益攸关者参与、沟通、合作，形成多元主体行动的结构，提高治理的效率。

2.3 有效实现惩戒与威慑功能的考量

考慮到黄河流域生态环境保护具有系统性与复杂性，并囿于监管力量的短缺与资源的匮乏，希冀公权力量能够对危害黄河流域生态环境的违法行为进行全方位、全天候、地毯式的纠察与整顿还不现实。众所周知，跨边界问题的解决极为棘手，必须通过集体行动来应对。因此，有学者强调要通过国家-社会协同治理模式，来重建新的治理秩序[10]。

黄河流域的生态环境保护制度要落到实处，离不开公众力量的增强和补位。应鼓励社会力量联合开展保护黄河流域生态环境行动，以有效的协作和联动方式，应对黄河流域生态环境违法事件[11]，进而更好地发挥惩戒与威慑作用。

3 公众参与黄河流域生态环境保护法律制度存在的问题

目前，公众的环保意识与参与程度较低，形式单一，且缺少稳定的参与群体，信息与意见的代表性、互动性、持续性较差。参与方式主要为公众听证会、专家意见咨询等[12]。究其原因，主要有以下几点。

3.1 欠缺为环保NGO在黄河流域生态环境治理中扮演更重要角色提供包容宽松的法治环境

较之于环保NGO（非政府组织），个体对利益的认知和相应行动受到诸多个体化因素的影响，难以有序、有效参与。政府部门和社会间缺乏垂直网络，难以开展有效沟通，公众很难通过现有的制度化渠道实现利益诉求输出与传达。这也是公众乐意依循“闹大”逻辑采取行动策略的根本缘由[13]。

借助环保NGO实现公众有序有效参与，尚需制定有效的规则与政策。毕竟，从环保NGO自身而言，其形成、发展与壮大，除了有赖于自身组织结构与能力建设外，也需要政府在政策方面予以支持与引导。但是，有关公权力机关对于社会组织的运行与发展也存在疑虑，认为其缺乏相应的知识与专业能力，内部管理失范，容易受利益集团的左右，社会公信力不足等。但是，要鼓励公众参与，调动公众的积极性，就必须进一步探索加强与完善NGO参与黄河流域生态环境治理的机制，使其能够获得相应的绿色社会基金支持，同时为其在黄河生态环境治理中扮演更重要的角色提供良好的法律与政策环境。

3.2 公众参与黄河流域生态环境保护法律规定的奖励与补偿标准不明确

要激励公众参与黄河流域的生态环境保护，就得提升其参与的意愿与动力，因而适当的经济利益引导机制是必不可少的。唯有明晰的可操作的奖励与补偿标准制度，在物质与精神层面对公众参与进行引导，增强其追求有效推进黄河流域生态保护目标实现的意愿，才能使其按照法律采取行动[14]。

但是，现行法律中有关公众参与的奖励与补偿大多是笼统性的规定，未能为公众参与提供稳定的利益引导机制。另外，《环境信息公开办法（试行）》中对直接责任人员仅规定承担行政处分的责任，未涉及民事与刑事责任，这使得对企业实际排放信息、资源能源信息以及环境管理信息的公开要求存在不足之处，对企业不履行强制公开义务的，环保部门只能进行“十万元以下”罚款，起不到惩戒与教育作用。

3.3 公众参与黄河流域生态环境保护的法律渠道不畅通

我国现阶段生态环境治理体系现代化仍侧重于政府管理体制的现代化，强调要实行最严格的生态环境保护制度。对于公众参与、协同推进黄河流域生态保护重视不够，在制度供给上仍显不足，而未来的社会治理将更加突出社会组织的深度参与[15]。《环境保护公众参与办法》虽然规定了公众参与环境保护的权利和方式，但是并没有明确说明如何反映公众合理的意见，也欠缺多元的渠道和机制作依托，尚未建立起良好的信息传输机制。

另外，从反馈机制的运行状况来看，公众与生态环境行政决策部门以及执法机构等的双向互动较少，根源在于法律制度层面的缺陷，尤其有关规定对公众意见采纳与否加以说明，但未对说明的详细程度以及说明的形式和程序进行规定。

4 健全黄河流域生态环境保护公众参与法律机制的举措

借鉴国外经验，要打造黄河流域生态环境保护新格局，就应在搭建公众参与的法律平台、增加参与主体的数量、细化激励与问责机制等方面发力。

4.1 国外公众参与法律机制的经验借鉴

4.1.1 美国的举措

美国建立了基于流域的水资源管理委员会，来应对与解决跨州的水资源管理问题。此外，还制定了《清洁水法》与《安全饮用水法》，并以《清洁水法》为核心，构建了一套“以命令控制为主、经济刺激为辅、公众参与为补充”的水资源污染防治调控机制[16]。

为保障公众在制定、执行和强化环境保护法过程中的参与，所有联邦环境法规都要经过公众审核、由公众提出意见，并要求美国环境保护署在公布法规前处理好公众意见。此外，涉及重大的环境问题行政许可需要经过公众评议与审核。《清洁水法》允许个人针对联邦或州政府未能执行环境法律等，向联邦法院提起诉讼，进而构筑更为完备的环境保护网络[17]。

4.1.2 欧盟的举措

欧盟的《奥胡斯公约》明确指出，公众有权获得信息参与政策的决策，在其《水框架指令》（WFD）也有体现。WFD确定了公众参与的若干优势，如可以更好地利用不同利益相关者的知识和经验，提高公众接受度，减少诉讼、提高效率。为了更好地保障公众参与，还通过开通网络主页对相关规划信息进行详细介绍，并实时更新WFD执行情况及其他与规划相关信息，以便公众更加及时地咨询和评议。这让利益相关者获得了观察员的地位，使得其在规划编制过程中更具角色感[18]。

4.1.3 澳大利亚的举措

澳大利亚《联邦水法》以及《联邦水法修正案》，对于流域规划评估进行了强制性规定，要求每10 a进行一次协商，由流域管理局、州政府、流域委员会以及社区委员会进行协商、评估，并接受来自公众的意见，公众在规划实施阶段还可参与评价。其墨累-达令流域管理成员来自流域各州政府以及其他利益相关群体，具有广泛的代表性，还设有社区咨询委员会，除了广泛听取各方面的意见外，还以其先进的技术帮助公众了解流域管理情况[19]。

4.2 我国的改进策略

4.2.1 搭建公众参与黄河流域生态环境保护的法律平台

应建立以各级政府为主导、各种形式的社会组织为补充的公众参与黄河流域生态环境保护网络体系，打造多样、畅通的公众参与平台。通过听证制度，给公众发表意见的机会，集思广益，正确决策，既兼顾了民主与效率，又可以预防立法的偏颇，保证立法的合理性、可行性，提高立法质量。此外，还应充分利用互联网技术，通过运行机制的完善，推进我国环保NGO的健康发展。要多层次地搭建政府与公众座谈、对话的网络平台，通过微信、微博或者开发黄河流域生态保护专门的APP程序等手段，组建公众信息交流的平台，使专业技术人员、管理人员与公众利益相关方广泛参与黄河流域生态环境治理[20]。应进一步细化黄河流域生态环境保护决策过程中听证会、研讨会、论证会等的适用情形和具体程序，保证公众的有效参与。

4.2.2 建立统一的黄河流域水文信息共享等平台

水利、环保等涉及黄河流域治理的主管部门各有其监测机构和数据，而且在监测点位、時段、频次、技术等方面存在差异，致使发布的数据不一致，影响公众的认知。为此，需要以“互联网+”模式构建基于“数字江河湖泊”的流域管理政务平台，作为创新流域治理机制的抓手和确保治理机制协调运转的制度性保障，并促进公众参与[21]。例如，可对标智慧长江平台打造智慧黄河平台[22]，逐步实现黄河全流域生态环境保护数据信息全面采集和实时传输，并以可视化的方式实时呈现，达到智能分析、实时预警的效果。另外，还需逐步建立黄河沿岸各省（区）生态监控数据信息的标准统一，促进黄河流域各地区信息开放共享，为黄河大保护和经济绿色发展一体化提供智慧服务。同时，也应特别注意逐步完善黄河流域突发环境事件常态化的监控预警体系。

此外，环境信息公开是公众参与的前提，还需要拓宽黄河流域企业环境信息公开的范围，明确信息公开的程度。

4.2.3 扩大黄河流域生态环境保护参与主体的范围

增加黄河流域生态环境保护的参与主体，解决参与者单一问题，无疑会克服决策内卷化带来的弊端。应当允许环保NGO对污染者和不履行法定职责的行政机关提起公益诉讼。还应通过多方沟通寻求共识，充分发挥社会组织与个人的力量。

另外，可通过社区和环保NGO加强对公众的生态环境保护教育与培训，形成良好的社会氛围。在此基础上，通过座谈会、培训会等形式，提高普通民众的环保认知水平，为公众有序参与生态环境治理奠定基础。

4.2.4 为环保NGO等社会组织汇聚公众参与营造良好的法律环境

首先，应该引导环保NGO在增强公众自觉保护生态环境的意识与意愿上发挥作用。同时，也要广泛动员科研院校及社区，组建志愿者队伍，充分发挥志愿者作用。另外，也可对现代西方社区以及环保NGO的专业化的发展方式加以借鉴。

其次，应对社会组织就黄河流域生态环境违法事件提起环境公益诉讼的条件进一步放宽，降低门槛与登记要求，以吸纳更多社会组织，参与为黄河流域生态环境保护而提起的公益诉讼活动。公益诉讼成本风险如不能得到有效控制，则纵然有公益精神，维护环境公益的实质性作用也会大打折扣[23]。因此，可以按照生态修复计划，通过购买社会服务的方式，委托相关社会资本对公益诉讼赔偿金进行管理。

最后，对于在黄河流域生态环境保护中做出贡献的个人和组织进行宣介，发挥媒体的聚焦效应，营造“人人竞相参与，人人竞相做贡献”的良好氛围。同时，可组织相关科研机构及高等院校，开展黄河流域生态环境保护知识宣传进社区活动。

4.2.5 明晰黄河流域生态环境保护法律激励机制

第一，对于黄河流域生态保护有重大贡献的单位及个人予以奖励。《中华人民共和国水法》只是笼统地规定了由人民政府予以奖励，应当通过相关法规与部门规章，细化公众对黄河流域生态环境违法行为的举报制度和奖励制度，作出精细化规定，明确奖励情形、方式以及金额。第二，应积极推荐环保NGO优秀代表的评选活动，以点带面，示范引领，激发公众参与热情[24]。第三，基于《企事业单位环境信息公开办法》，强化对黄河流域企事业单位的信息公开要求，建立健全配套奖惩制度，并与企业信用信息挂钩。此外，还应细化相应的惩罚规则，以便能通过严厉的处罚威慑违法者。

5 结 语

一个有效的公众参与系统，应当是通过利益引导机制，激发各个主体参与的意愿与热情，并让多主体进行去中心化的协力合作，平等协商，合力实现共同目标[25]。该系统包含了公众的主体性、信息公开透明性以及直接平等的参与渠道等，并且经由对政府行政与公共事务相关知识与信息的吸收，将自己的意志与行动表达于公共事务的行动之中[26]。要激发公众参与意愿，提升公众参与的能力，达到有序与有效参与的效果，一是要通过组织化建设，协调公众的意见与行动，有序理性发声;二是要通过推动和完善信息公开制度，逐步建立常态化的对话机制，凝聚共识，科学合理决策;三是要加大投入，通过物质保障和行为激励，形成适当的诱因，从物质层面激发公众参与的热情与动力;四是要形成稳定的反馈机制，从精神层面提升公众参与的获得感与成就感，激发其持续参与的热情与动力。

在黄河流域生态环境的治理过程中，应当始终坚持以参与式与协商式的治理观点，提升黄河流域生态环境治理的社会沟通与公众参与水准，通过不断沟通与协调，汇集智慧，并通过强化信息公开准则与运行机制建设，建立巩固信任关系[27]。应切实尊重公众的知情权，建立良好的沟通渠道，明确规定公众参与的法律程序、途径和方式等，注重在治理中发挥公众的监督作用，确保黄河流域生态环境治理效能的实现[28]。

总而言之，合理、有效地保障公众参与的权益，对于破解黄河流域生态环境治理难题，以及进一步推动我国江河湖海流域生态环境治理能力与治理体系现代化都是不可或缺的[29]。

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【责任编辑 赵宏伟】