我国城市生活垃圾分类政策执行困境及其破解路径——基于政策网络理论视角

李熠煜，杨 旭，汤资岚

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

党的十九届五中全会提出到二〇三五年基本实现社会主义现代化的远景目标，其中包括“广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现”。生活垃圾分类(以下简称“垃圾分类”)治理作为实现“美丽中国”愿景和构筑高质量城市治理共同体的有机组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要依据。我国中央行政助推下的垃圾分类试点肇始于2000年。之后，《国务院批转住房城乡建设部等部门关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》(2011年)、《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》(2017年)以及《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》(2019年)相继发布。但事实上，作为生活垃圾分类试点城市之一的上海在率先进入生活垃圾分类强制阶段时，虽然收效尚佳，但单纯的外源式改革仍然无法在加速推行生活垃圾分类制度的现实情境下有效克服居民分类意识淡薄的主体性困境、分类规则模糊的制度性困境以及动员能力趋弱的公共性困境[1]，“定时定点投放”“撤桶行动”“警告罚款”等垃圾分类强制执行中的政府治理实践均是“被动为之”的例证。在当下垃圾分类精准发力阶段，政策体系虽日臻完善，但政策执行困境却严重影响了政策效益的合理释放，原因在于垃圾分类政策执行网络结构涉及主体多元且复杂，政策调适量大，冲突性强，而政府过度强调顶层设计的单中心治理模式则客观上加深了其他参与主体对垃圾分类的不理解，排斥、阻滞充斥于政策执行之中。客观而言，多元网络联动机制不健全增加了垃圾分类政策执行的复杂性和不确定性，导致政策执行的非预期结果。因此，在以政策爆发为典型特征的非渐进政策扩散模式下[2]，如何有效破解我国垃圾分类政策执行在基层陷入进退两难境地、揭示生活垃圾分类政策领域内各行动主体之间的动态互动过程，进而弥合政策制定者同多主体参与者之间的误解与分歧，成为解决当前垃圾分类治理问题的核心症结。

一、生活垃圾分类政策执行的网络结构

受益于公共政策实践发展的需要(即政策行动主体的多元化、组织间依赖性的强化、政府治理结构的扁平化、政府决策过程的国际化以及国家“政策主域”扩大与资源掌握缺口)，政策网络理论通过借鉴多元主义和法团主义范式关于权力讨论所形成的子系统理论和政策社群理论，以及组织社会学关于组织间关系的相关理论(特别是以社会学家卡斯特为代表的“网络社会”的研究)，兴起于20世纪50年代，发轫于美国，并经英国、德国和荷兰的进一步发展，被广泛用于解释跨政府、跨组织和跨部门的社会网络政策过程。关于政策网络(Policy Network)概念的内涵，众多学者基于国别、时代分别从政策主体和主体关系[3]、资源依赖、国家自主性[4]和治理视角[5]等角度加以界定。其中，英国学者罗德·罗茨(Rod Rhodes)的观点得到了学术界的普遍认可。他将政策网络定位于中观层面，认为政策网络是一群复杂组织因资源依赖而彼此结盟，又因资源依赖结构断裂而相互区别[6]。罗茨在综合前人研究的基础上同样对政策网络的类型进行了较为深入的划分。他以权力相互依赖关系为核心，根据利益集团的分布、成员的稳定性、垂直相互依赖、平行相互依赖、资源分配五个层面的标准，界定了五种类型的政策网络(构成了一个连续统一体)，即政策共同体或地域性的网络、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络[7]。在政策网络视野下，政策过程不再被视为是特定目标的执行过程，而是作为行动者交换资源和目标的过程。尽管多元行动者仍会因自身角色、网络位置、参与能力等对政策实施的影响有所差异，但行动者传统层级身份的束缚被彻底打破，网络行动者参与政策的资格和权力被进一步释放，新的权力配置格局和行为模式真正诞生。

在加强生态文明建设和促进绿色发展的背景下，生活垃圾分类政策网络行动主体基于利益诉求、资源交换和政策偏好，在政策网络中展开频繁互动，影响着网络关系及网络结构形态，进而关涉垃圾分类政策的有效落实。以此观之，我国垃圾分类政策网络主体可分为五大类：政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络。其中，政策社群网络是指具有高度权威性，通过自上而下的政策供给来履行国家环境治理义务，主要包括设定垃圾管理发展方向的国务院办公厅、住房和城乡建设部、国家发展改革委、生态环境部等中央机构。专业网络是指在经济学、管理学、社会学等领域从事垃圾管理方面的专家学者和相关研究机构。府际网络是指行政发包制和压力型体制下因地制宜、贯彻落实垃圾分类政策的多层级地方政府及其职能部门。生产者网络是指生活垃圾的主要生产者、垃圾分类政策的直接作用对象和垃圾分类管理活动的直接运营主体，具体包括受自主意识支配的社会公众，推动垃圾处理迈向产业化发展的企事业单位等。议题网络(参与者之间关系较为松散，充满不稳定性)由市民百姓、环保NGO、主流媒体、社交媒介、专家学者等多个行动主体基于对垃圾分类政策议题的兴趣、参与意识与专业知识随机组成(见下页图)。

正是这样一个典型的政策网络决定着我国生活垃圾分类管理问题的事实走向。首先，相互依赖。生物学共生理论认为，互利共生是指不同物种在生物群落中依赖彼此间直接营养物质的交流而形成的一种相互依存的互利共生关系[8]。在环境治理领域，垃圾分类治理本就是一项系统工程，而实践经验表明，政府的单维超负荷运转难以有序推进垃圾分类工作，实现垃圾源头减量化和资源化仍有赖于专业网络、生产者网络和议题网络的共同参与。从严格意义上讲，生活垃圾分类领域确实也应当存在着由多元行动者构成的相互依赖的合作网络。其次，资源交换。美国著名的社会学家霍曼斯在他的“社会交换理论”中指出：任何人际关系，其本质都是交换关系[9]。垃圾分类看似小事情，实则大文明，其实施不仅关乎人民群众的生活环境和生命健康，而且关乎城市的有效运行和可持续发展。不同主体所拥有的资源(信息)质量和数量差异较大，基于资源、信息的交换和利用，垃圾分类治理得以在各网络主体之间展开良性互动。再次，博弈互动。博弈论表明，经常与人互动的个人，愿意与诚实可靠者合作，避开机会主义者[10]。垃圾分类(狭义)通常是指垃圾的产生者(居民、企业、社会和政府组织) 为确保垃圾后续收运和处置的推进而按照特定的标准将自己产生的垃圾进行合理归类的过程或行为[11]。不可否认，这种内涵界定既和长期以来垃圾治理经历受时代变迁与政策环境变化所影响，也与垃圾治理理念(由“漠视”到“觉醒”、由“重处理”到“重投放”)的更迭转换相契合，但“垃圾”本身注定要经过由“生”到“再生”的漫长生命周期，而近些年学界对垃圾分类全过程治理的呼声此起彼伏[12][13]，国家颁布的《国务院办公厅关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》也同样明确指出，“要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统”。一言以蔽之，为做实垃圾减量化、资源化和无害化处理，以及扭转“垃圾”缔造者“不愿分类”的政策认同，并保证其能一以贯之地转化为分类行为和习惯的持久性、永续性，垃圾分类的全过程治理尤为必要。不过，伴随中国城市化进程的加速和公民环境意识、权利意识的觉醒，旨在推进垃圾分类处理的垃圾焚烧型邻避设施，以及由此导致的群体性事件愈发受到政府关注。在风险感知视域下，作为少数群体的地方居民容易被动员和组织起来，基于功利主义动机下“最大多数人的最大幸福”，进而阻碍垃圾分类运动的开展。最后，平等合作。在新的风险社会中，政府、企业、社区和非营利组织之间正逐步构建起共同治理风险的网络联系和信任关系。长期以来，在管理主义理念引导下，重管理而轻治理、重效率而轻效能、重短期行为而轻长期规划的政府主导型垃圾治理模式已难以有效应对垃圾治理的失效局面[14]。因此，合作治理应时而生。

图 我国生活垃圾分类政策执行环形网络模型

在中国行政体制中，作为政策执行央地互动博弈的实际管控者，政策社群网络对府际网络开展严格的垂直化管理，意图通过“赋权—执行”的运作逻辑弥合一统体制与有效治理之间的鸿沟，而府际网络则以贯彻落实政策社群网络政策指令为指归，辅以因地制宜和政策创新，“上传下达，令行禁止”，但实际上，在垃圾分类治理过程中难免会出现共谋策划和职能缺位；政策社群网络在以“决策科学化民主化”为目标的行政决策体制改革的引领下向专业网络征询意见和建议，专业网络则凭借技术资源，通过调查研究、出谋划策等方式为垃圾分类治理提供理论与方法支撑；政策社群网络运用政策产品设计、通路构建和公众促销等政策营销手法提升议题网络对垃圾分类政策的认可度[15]，进而提高政策合法性和施政有效性，议题网络则对政策社群网络营造一定的舆论压力，以有利于增进政策共鸣；生产者网络向议题网络反馈自身垃圾分类难题和邻避冲突诉求，议题网络则为生产者网络提供一个能够自觉杜绝环境危害行为和治理“邻避冲突”的公共舆论场域，吸引“流量”延伸并放大垃圾分类的新闻价值；府际网络遵循行政发包制和政治锦标赛的政策执行逻辑，对生产者网络予以有效监督，生产者网络则对府际网络给予相应反馈；生产者网络与专业网络两者同样互动频繁。

二、政策网络视域下我国生活垃圾分类政策执行困境

尽管政策社群单一主导决策模式事实上在向多元网络渐趋扩大[16]，但在垃圾分类政策扩散或移植的过程中因涉及众多的政府机构、企业主体和社会群体，其内在机制呈现出较为明显的复杂化趋势。多元网络主体在利益诉求、资源占有量以及社会地位等方面更是差异悬殊，网络主体各自为政，缺乏信任机制，形塑了复杂的利益关系结构，从而影响和制约了垃圾分类政策的有效推行与高效落实。

1.政策社群网络同府际网络衔接不畅导致垃圾分类政策落实低效

第一，垃圾分类政策执行央地关系碎片化。所谓央地关系碎片化是指中央与地方在垃圾分类政策执行中的价值导向或目标追求存在不一致，府际纵向衔接性差。实行长达十年之久的财政包干制非但不能实现“政企分开”的目标，反而加剧了地方政府同企业的结合，事实上造成了中央财政能力的下降[17]。因此，1994年中央政府开始推行以中央集权为特征的分税制改革。但也正是因为如此，地方财政出现了巨大缺口(“财权层层上移、事权层层下移”)，这也常常被诟病为是导致基层财政困难的主要原因(即便中央对地方存在以税收返还、专项转移支付和财力性转移支付为主要内容的财政转移支付)，进一步助长了地方官员围绕地区经济发展绩效开展的“政治锦标赛”模式。加之资源回收、生态保护这类政策目标难以指标化，在相当长的一段时期内，地方的工作重点(经济发展)同中央高度重视的社会问题(垃圾分类治理)有偏差。兰普顿用“碎片化权威体制”来解释中国政策制定和执行过程，意指中国最高层以下的政治体制是破碎的、分离的[18]。在我国环境政策实践中，政策社群网络同府际网络基于信息不对称存在着种种的矛盾和冲突，如“上有政策，下有对策”“曲解政策，为我所用”等。因此，地方垃圾分类“先行先试”往往并非追求“最优绩效”，而是立足于自身而言实现“不求有功，但求无过”的次优绩效[13]。

第二，垃圾分类政策执行同地关系碎片化。所谓同地关系碎片化是指各地方政府在垃圾分类治理上与同级其他地方政府缺乏沟通合作的行为和意愿，集中表现在各地垃圾分类标准不统一、垃圾桶设置不一致，以及垃圾投放要求不够合理。我国幅员辽阔，地域差距很大，所以中央反复强调垃圾分类要因地制宜，鼓励地方创新。就此而言，中央只制定指导性意见是正确的，相关政策没有问题，一刀切反而是不对的、不切实际的。但是，传统劳动力迁移理论认为，人口迁移源于个人预期收入最大化，移民行动是有理性的主体选择的结果，是为了在新地方获得更高的劳动报酬[19]。据相关统计数据显示，2019年我国流动人口已达2.36亿人[20]。地方各具特色的垃圾分类标准、垃圾桶设置，以及垃圾投放要求或许没有充分考虑城市间流动人口的“苦衷”，比如2019年7月开始实施的《上海市生活垃圾管理条例》，要求将生活垃圾分为“可回收物”“有害垃圾”“湿垃圾”和“干垃圾”，而广州的垃圾分类管理条例实际上比上海出台的还早，其2018年7月就开始施行，把生活垃圾分为“可回收物”“餐厨垃圾”“有害垃圾”和“其他垃圾”。差异显著的垃圾分类标准在一定程度上抑制了流动人口对政策本身的接纳，影响了垃圾分类制度的整体推行。因此，整合同地关系，突破现行垃圾分类弊端，建立适应流动人口需求的垃圾分类制度是切实提高垃圾分类政策科学性和可行性的重要途径之一。

第三，垃圾分类政策执行部际关系碎片化。所谓部际关系碎片化(也作“权力碎片化”)是指在垃圾分类政策执行过程中，地方政府职能部门之间机械式的横向分工，其缺乏稳定且持久的沟通和协作，面临集体行动困境，导致“交易成本”高昂、垃圾分类政策执行效率不佳等现象。2019年6月中央颁布的《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》明确提出：“各地级及以上城市住房和城乡建设(环境卫生)、发展改革、生态环境等有关部门，要积极争取同级党委和政府的支持，建立党委统一领导、党政齐抓共管、全社会积极参与的生活垃圾分类领导体制和工作机制。”一般而言，各地市层面全面推行垃圾分类工作领导小组的成员主要包括住房和城乡建设局、发展改革委、环境保护局、商务局、教育局、文明办、团委、妇联、机关事务管理局等，各部门在政治压力和考核动力下建立共同的目标导向，切实履行主体责任，致力于“齐抓共管”协调机制的构建。但在生活垃圾分类政策的推行和落实过程中不难发现，全面推行垃圾分类工作领导小组并非常设机构(即“临时性制度安排”本质上是一种工作机制)，工作小组的领导核心多由本地的副职担任，组织权威和领导权威不足，致使政策动员能力得不到长期保障。受注意力分配影响，在强激励的多任务委托下，各职能部门会优先谋求那些使自身收益最大化的政策任务组合。在非常态化的运动式治理方式作用下，绩效要求紧迫且与职务晋升挂钩的垃圾分类治理任务在短期内自然被各职能部门竞相“追捧”。但一方面，推行垃圾分类治理本不是各职能部门的专职所在(部门本位利益)，各职能部门均有自身明确的实施任务；另一方面，工作领导小组成员既受地方党政“一把手”领导，又受垂直上级部门业务指导(多头领导)，职能交叉模糊，职责分配并不十分明确。在常态化治理情境下，垃圾分类又属于弱激励型政策，试想垃圾分类治理伴随政治势能“注意力”发生转移，当权威“不在场”时，基层干部基于“避责”心理，将难以保证地方政府各职能部门(各自为政)不放松对垃圾分类治理的重视，再次进入零和博弈阶段[21]。

2.府际网络同生产者网络矛盾叠加增加了垃圾分类政策执行的复杂性

第一，分类环节贯通不佳削弱了政策权威性和政府公信力。垃圾分类是一项系统工程，讲求结构性和时序性。垃圾分类链条包含分类投放、分类收集、分类运输和分类处置四个环节，居民的前端分类投放既是整个链条的起点和重点，也是推进全过程垃圾管理的薄弱环节和难点问题。各环节环环相扣、互为影响，其后任何一个环节的“脱节”，都会导致前端前功尽弃，在现实中，垃圾分类后端也常常出现混收混运、混合处理的情况。垃圾分类系统能够形成闭环并不容易，分类的每一个步骤必须衔接好，需要前、中、后端紧密配合。如果中端不能妥善处理、分类运输，后端就不能做好专业化处置、分类处理，那么前端分类也将毫无用处，同时势必削弱垃圾分类政策的权威性和政府公信力，影响生产者网络对垃圾分类的信任度(全链条机制)。

第二，基础配套设施落实不到位消解居民垃圾分类积极性。垃圾分类需要基础设施先行，而克服居民正常生活的短期不适应性、提升居民垃圾分类知晓率的最重要途径就是尽快完成垃圾分类基础设施规范化建设，以满足常态化垃圾分类投放和处理的现实需求，并精细化推进垃圾分类工作。截至2020年底，全国46个重点城市(包括各直辖市、省会城市、计划单列市等)的生活垃圾分类工作已进入快速落地的最后阶段，但部分地区居民垃圾分类“热情”却开始趋冷，这与基础设施建设不完备、落实不到位不无关系。为此，垃圾分类基础设施建设不仅要按下“快进键”，还要有持久力。

第三，政策扶持引导力度式微限制了企业参与垃圾分类的主动性。在坚持国内大循环、国内国际双循环新发展格局的背景下，垃圾焚烧产业必须利用市场化特点，通过市场引导产业闭环。而要想从根本上解决生活垃圾污染问题，必须大幅度增加资金投入。垃圾分类是准公共物品，单靠政府拨款不能解决当前普遍存在的资金匮乏问题，必须通过政府“有形之手”和市场“无形之手”同向发力，打通垃圾分类和资源回收之间的全产业链条。实施垃圾处理产业化、打造上下游一体化产业链是多种“社会化”模式中最稳定、最可靠的融资渠道，是各级政府实现垃圾污染治理目标的基本保证与必要条件。实践表明，实现垃圾减量化、资源化和无害化，不仅要科学系统地指导企业做好垃圾分类工作、合理规范地引导企业员工提高垃圾分类的意识与技巧，更要引导企业围绕垃圾管理的全流程，根据自身的比较优势，结合服务区域的特点，投入到上游的分类投放、中游的分类收运、下游的分类处理等商业领域。伴随垃圾分类政策的密集出台，分类将重构生活垃圾产业链格局，直接受益细分领域包括分类环卫装备及服务、湿垃圾处理，以及生活垃圾焚烧和再生资源回收。不过，地方政府如何更好地扶持和引导垃圾分类产业发展在相关政策文本中并未有过多阐释。2017年3月，国家发改委、住建部虽然发布了《生活垃圾分类制度实施方案》，也提出要“严格落实国家对资源综合利用的税收优惠政策，地方财政应对垃圾分类收运处理系统的建设运行予以支持”，但笔者在梳理地方垃圾分类政策文本的过程中，发现对于具体扶持细则其中却少有提及，而当下垃圾分类政企合作模式就如何引导企业从“输血”到“造血”也有待进一步思考。因此，政策扶持引导力度式微必将严重限制企业参与垃圾分类的主动性。

3.生产者网络与议题网络、专业网络互动不足导致垃圾分类政策执行困难

第一，议题网络缺少话语权。议题设置理论认为，大众媒介往往不能决定人们对某一事件或意见的具体看法，但可以通过提供信息和安排相关议题来有效左右人们关注某些事实和意见，以及他们议论的先后顺序，新闻媒介提供给公众的是它们的议程[22]。在一个相对开放的政治系统中，媒体议程同公众议程、政府议程之间的影响、互动与制约构成了政策议程的实质[23]。早在2000年，建设部城市建设司颁布实施的《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》就明确提出“要充分发挥新闻媒体的舆论导向作用，开展以校园为宣传重点的多种形式活动，加强宣传教育，促使公众参与”。但早期垃圾分类治理受困于内源性动力不足，“垃圾分类是否有必要”在议题网络内部并未达成一致(内卷化)，加之议题网络在资源、权力等方面相较于政策主体并不占优势，垃圾分类曾一度因议题网络缺少话语权而遭遇搁置。而作为对议题网络短暂“回应型”的议程设置，国家虽以相关政策出台或干预措施实施作为回应，但垃圾分类仍长期处于一种“不温不火”的状态，直到2019年上海“史上最严”垃圾分类政策出台，这一现状才有所改变。

第二，生产者网络与专业网络垃圾分类认知结构错位(即价值理性与技术理性的断裂)。面对垃圾分类，一方面是专家理性判断的“污染控制、二次利用”；另一方面是公众竭力呼吁的“极大地消耗人力物力(分类过于复杂)”。由于专业知识和科学技术本身存在着局限性和不确定性，加上专业网络本身的个人价值观和立场，在面对某些未知和不确定性时，实际上不存在“专家”[24]。但专家始终掌握着专业知识和科学技术，对垃圾分类有着理所应当的界定权。生产者网络同专业网络互动不畅、缺少“共振”，对垃圾分类截然对立的认知造成了垃圾分类决策议题的单一化，关于垃圾分类的决策方案往往局限于“行或不行”的有限选择中。因此，在对垃圾分类的界定和解释中自始至终存在着价值理性和技术理性断裂的鸿沟。

三、政策网络视域下提升生活垃圾分类政策效果的路径

1.以整体性治理架构协同化组织体系

整体性治理是20世纪90年代中后期由英国学者佩里·希克斯(Perry Hicks)和帕特里克·登力维(Patrick Dunleavy)提出的一种新的政府治理途径，其理论旨在回应和解决新公共管理改革导致的治理“破碎化”问题，基本旨趣在于以公众需求为导向，通过整合、协调、合作、责任等治理策略的使用，加强资源和功能整合，促进政府纵向不同层级之间、横向不同部门之间，以及公私各类部门之间的整体性运作，从而达至“善治”目标[25]。当前，我国垃圾分类政策执行“碎片化”现象严重，必须树立“整体性”理念，才能提高垃圾分类治理效能。

第一，整合央地关系，统一垃圾分类政策执行目标(顶层设计)。在复杂的央地关系格局下，中央尝试以地方创新的方式解决社会性难题。但事实上，大多数地方政府仅能做到部分落实，并以此期待中央来完善政策体系，以方便遵照执行。因此，在“委托—代理”关系下，为根治地方政府垃圾分类治理失灵问题，一方面需要重塑中央政府对地方政府所提供的激励结构(考核方面要以最终的垃圾残余量作为标准，而不是所谓的分类正确率)，改变过去地方长期追求经济增长的价值导向，强化垃圾分类政策执行目标，构建上下职责明确、权责配置动态平衡、适宜开展垃圾分类治理的央地关系格局，以此保证垃圾分类治理从政策制定到政策执行全过程的高度衔接性和有效性；另一方面总结现有垃圾分类城市立法经验，尽快出台可操作性强且科学完备的垃圾分类专项立法(即《城市生活垃圾管理法》)，构筑从中央到地方系统、全面、科学的生活垃圾分类法律体系，从而改变眼下垃圾分类上位法缺失、法律供给不足、法律依据不充分的被动局面，推动城市生活垃圾分类的法治化、制度化和规范化[26]。

第二，整合同地关系，增强垃圾分类政策执行的灵活性。在价值理性层面，整体性治理重申了关注公众满意度、以公众需求为导向的理念，致力于为公众提供无缝隙服务，以此塑造政社互利共赢的互嵌结构。垃圾分类要想真正落到实处唯有顺应“民意”，因此，为避免垃圾分类“政策分化”和“标准碎片化”下的政策发展瓶颈，以及充分考虑流动人口开展垃圾分类的现实需要，一方面分类模式要去“精”取“粗”，简化垃圾分类标准。以人民为中心，结合我国国情，既要给地方一定的自主性，不要苛求完全一致的垃圾分类标准，又要采用相对统一灵活的粗分类模式(科学合理)，为垃圾分类工作循序渐进地推进留有余地(分类难度递进)。另一方面要完善同级地方政府沟通协调机制，增强垃圾分类政策执行的合力。伴随垃圾分类治理意义的“提升”，垃圾分类治理被纳入政府工作之中，成为“半常规化”的机制。在长期的运动式治理情境下，以“责任到人”，政治动员的方式统一认识、统一行动往往造成地方对中央的过度依赖，各地方政府为完成垃圾强制分类工作(“硬任务”)，不得不把手头工作暂时放下，而形式主义的考核评估以及脱离实际的层层加码屡见不鲜。合作式治理主张通过持续的互动式行动来实现公共利益目标，它是一种基于社会多元利益主体共同参与、共同安排的治理形式。建立适应流动人口需求的垃圾分类制度是人民所需，减少运动式治理，归根结底还需要在合作式治理模式下完善同级地方政府沟通协调机制(设定垃圾分类实施标准等)，增强垃圾分类政策执行的合力和张力，以防范垃圾分类治理效果的“间歇性反弹”，实现治理预期。

第三，整合部际关系，提升垃圾分类政策执行协同度(协同执行)。在工具理性层面，整体性治理强调以信息技术运用为支撑的合作与协同(程序性协同)，党的十九届四中全会明确指出“要充分运用现代科技和信息化手段，统筹推进大数据、云计算和物联网等各种信息数据的集成运用，为提升社会治理整体效能、提高现代治理水平提供有力支撑”，基于资源信息集成所构建的跨部门联动协调机制已成为解决垃圾分类“最后一公里”难题的关键砝码。此外，由于边界不清，缺乏可行性承诺，加之部门间数据系统并不兼容，垃圾分类治理任务成为部门相互妥协的产物，对此，中央坚持以非正式制度的方式加以调整。但问题是，垃圾分类如何真正能够长期融入地方工作?作为围绕专项任务(垃圾分类治理)，以组织权威为依托的纵向协同以及非常设、临时性机构的地方生活垃圾分类工作领导小组(结构性协同)，能否肩负起这样的重任？从目前垃圾分类运行态势来看，答案还扑朔迷离。因此，为确保垃圾分类政策执行的高度协调性和战略性，以及实现部门协商制度化、沟通经常化，要善于运用互联网思维和技术，依托5G技术和管理信息平台，树立“协同政府”理念，加快建立垃圾分类智能管理系统和推进垃圾分类治理共同体建设，一是构建垃圾分类参与情况基础数据库；二是推动各部门垃圾分类治理业务系统对接整合。

2.以生命周期理念贯穿垃圾分类治理模式

基于全过程视角的事物发展变化阶段，卡曼于1966年首次提出生命周期理论，该理论随即被广泛应用于政治、经济、技术等诸多领域。在垃圾分类治理实践问题层面，不管是前端垃圾分类基础设施落实不到位、末端企业参与垃圾分类治理主动性不足，还是各分类环节衔接不畅，府际网络同生产者网络对垃圾分类议题矛盾叠加的根本原因，都在于垃圾分类机制尚未形成全生命周期的全链条管理模式。因此，首先，通过明确统一的垃圾分类标准、完善垃圾分类基础设施建设，以满足常态化垃圾投放与处理需求。建立全国相对统一的垃圾分类标准、设施配套标准，按照垃圾分类属性在社区、医院、学校、商业街等一体化摆放垃圾桶，彰显实用性和便捷性。在实施初期可以利用以点带面的方式，将试点投放站建设为宣传点、督导点和习惯养成点，让参与者网络切实感受到垃圾分类美化环境的功效，逐步建立起以定时定点投放为主、以指定点全天候投放为辅的机制，助益垃圾分类扩面提质。其次，要推动垃圾分类前后环节有效衔接，推动垃圾分类工作有序运转。垃圾分类是一项系统工程，面对当前垃圾分类前后端工作配套程度低的现状，尽快建立起垃圾分类收集、运输、资源化利用和终端处置的全过程管理系统。在垃圾分类投放端，将垃圾分类作为居民的法定责任，对居民不熟知垃圾分类、不愿意进行垃圾分类的倾向，除了加大宣传教育力度外，还要建立起相应的劝阻甚至处罚机制，谨防垃圾分类端口处收效不佳。在垃圾处理、运输端口，将分类收集、分类运输、分类处理作为垃圾收运处理企业的法定责任，并细化垃圾分类收运和处理要求，同时加大政府的政策扶持力度，引导企业围绕垃圾分类全流程，加入到相关的商业领域中来，打造上下游一体化的产业链，推动垃圾分类的规范化、专业化处理。在垃圾分类资源化和终端端口，通过建设兼具垃圾分类与再生资源回收功能的交投点和中转站，以及再生资源回收利用信息化平台，以建立起与资源利用有效衔接的回收体系，推动再生资源的清洁化处理和高值化利用。同时，在终端处理上，按照垃圾的分类属性，建立起协同处置利用基地，使有害垃圾、厨余垃圾等做到无害化、清洁化、集约化处理。据此，垃圾分类机制将实现运输处理、资源利用和废物处置的无缝衔接，形成全链条式管理模式，从而规避“邻避效应”所引致的风险。

3.以共生理论培植治理关系互动化

共生理论作为种群生物学的核心理论之一，其主要研究内容就是种群之间信息传递、物质交流、能量传导及合作的共生关系[8]。“共生合作现象”既是生物界的普遍事实，也是人类社会存在的基础，家庭、企业、社会组织、国家等都是合作共生的结果，因此，延伸至社会科学领域，共生理论仍具有适用性。共生理论强调互利共赢、资源共享和优势互补，意图达到连续性互惠共生的状态，而垃圾分类治理始终要朝着开放包容的方向发展，互惠共生模式是生活垃圾分类治理可持续发展的最优模式。伴随社会转型和阶段更替，垃圾分类治理模式早已不再是寄生关系、偏利关系，而是正处于由非对称性互惠共生向对称性互惠共生的演替阶段。在垃圾分类治理场域，生产者网络与议题网络、专业网络均是进行能量交换和信息生产的基础共生单元，通过具体的媒介或通道进行物质交换、信息联系和能量传输，彼此之间正向作用、互利优化，形成稳定有序的共生关系(或共生模式)[27]。但生产者网络与议题网络、专业网络互动不足掣肘了共生关系的形成，也弱化了共生水平，进而导致垃圾分类政策执行困难。因此，一方面要推动议题网络话语赋权，营造垃圾分类正向共生环境。共生系统由共生单元、共生模式、共生环境三者相互作用，共同构成，其中，共生环境是指除共生单元外所有因素的总和。共生环境对共生系统会产生正向激励、中性作用、负向抑制等不同导向，而正向共生环境有利于诱发共生系统演化和共生关系升级。在这里，关于垃圾分类治理的正向共生环境主要包括硬环境和软环境两个方面。硬环境是指推行生活垃圾分类所需的公共基础设施；软环境是指各项生活垃圾分类政策法规、部门规章、行政制度和居民垃圾分类意识等。议题网络能够不断扩大和活跃讨论，将一个初级的公众群体和另一群体的讨论连接起来。因此，垃圾分类要想不断加强正向环境的合理运用，需要推动议题网络话语赋权，辅助议题网络重新“夺取”话语权优势，进而为垃圾分类治理对称性互惠共生模式的形成提供可能。其一，构建利益表达机制，提升议题网络信息捕捉技能，加强自组织身份建构；其二，整合议题网络和生产者网络，重塑议题网络话语权格局，为垃圾分类创造必要条件。另一方面要破解生产者网络与专业网络认知隔阂，释放垃圾分类互惠共生动力。为防范信任缺失所引发的“塔西佗陷阱”，沟通在垃圾分类认知结构偏差的化解中开始扮演重要角色。贝克曾呼吁，“我们的命运是：必须重新发明政治”[28]，这也启示我们，要在垃圾分类认知决策中纳入更广泛的参与主体(生产者网络)，通过有效对话，实现垃圾分类决策程序的公开和决策结构的开放。