社会治理视角下基层残联组织发展的对策

闫琳琳 刘胜琴

[摘  要]社会治理视角下基层残联组织发展是适应发展新特征新变化的时代课题。基层残联组织要运用以大数据支持、信息导向和云服务为核心的技术手段，坚持以政府主导、多方协作，操作规范化、协作化为运行原则，建立“一核多元”的秩序化的运行机制。应鼓励多方社会力量参与;健全残疾人制度体系，完善残疾人法律依据;以人为本，建构全面的福利体系;完善监督体系，建立动态评价机制，实现残疾人事业更好更快发展。

[关键词]社会治理;基层残联组织;发展框架

[中图分类号]C916  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2021）02-0071-05

残疾人是特殊的弱势群体，国家高度重视残疾人及残疾人事业的发展。随着时代的发展，残疾人群体的需求多元化、多样化、个性化，基层残联组织难以贴合残疾人实际满足其需求。在社会治理下实现基层残联组织发展，发挥残联主体优势，运用自身的资源优势加上其他社会组织的专业优势，充分调动社会资源满足残疾人需求，对于实现残疾人事业更好更快发展具有重要意义。

一、社会治理背景下推进基层残联组织发展的必要性

推进社会治理体系和治理能力现代化是一项长期和复杂的系统工程。社会治理的现代化意味着治理理念、治理主体、治理形式都具有不同于传统治理的特征。基层残联组织是社会治理的重要主体，是社会治理重心下移的落脚点，是实现社会治理公平诉求的重要推动力量。因此，在社会治理背景下积极推动基层残联组织发展尤为必要。

（一）基层残联组织是社会治理的重要参与主体

党的十九大提出打造“共建共治共享”的社会治理格局，是指在党的领导和政府主导下多元主体合作共建、多元共治、平等共享，形成合力。创新社会治理的重点是解决多元主體良性互动和协同运行问题，构建更加开放、更加有效的多元主体合作共治新格局，实现共建共治共享的社会治理目标。作为连接上级残联组织和残疾人的枢纽，基层残联组织可以直观地了解、反映残疾人的需求和问题，发挥“代表”功能，积极维护残疾人的基本权益。而且基层残联组织更了解政策和熟悉政府资源配置，更清晰地认知残疾人及残联组织自身角色与功能，可以有针对性地解决残疾人的需求，合理分配资源，提供更有效的服务。[1]33-34要从多个方面、多个角度采取措施，以基层残联组织为主导，多元治理主体分工协作、统筹兼顾、团结协作、综合施策、形成合力，提升科学决策水平，提高资源配置效率，保障残疾人权益。

（二）基层残联组织是社会治理重心下移的落脚点

党的十九届四中全会指出，要推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好地提供精准化、精细化服务。基层残联组织由乡（街道）的残疾人联合会和村（社区）的残疾人协会构成，主要起到承上启下的作用。基层残联组织具有“代表”“管理”“服务”三个职能，它可以了解残疾人群体的基本需求，也可以就残疾人遇到的问题精准施策，维护残疾人群体的切身利益。基层残联组织作为上级残联组织与残疾人的桥梁和纽带，有着感知残疾人需求最直接、最敏锐的触角，是社会治理重心向基层下移的重要落脚点。

（三）基层残联组织是实现社会治理公平诉求的重要推动力量

社会治理旨在维护社会公平正义，提升经济社会发展的包容性和共享性。社会公平是社会治理的最高价值需求。在新时代，社会治理现代化的目标在于树立发展成果全民共享理念，构建合理的分配调节机制，建立健全基本公共服务体系和完善维护人民权益机制。可以说，社会公平是社会治理现代化亟待解决的核心问题。追求公平正义、实现民生改善的关键点在于推进弱势群体的发展。残疾人是具有特殊困难的弱势群体，在社会中处于劣势地位，更需要得到社会的关心和帮助。他们的平等与发展、参与和共享事关社会治理与社会发展大局。而基层残联组织最贴近残疾人，直接服务于残疾人，基层残联组织的发展也关系着残疾人群体平等地享受经济社会发展成果，实现社会公平。在社会治理现代化实践中，基层残联组织的发展可以有效帮助残疾人群体实现全面发展和共享发展。

二、社会治理视角下基层残联组织发展存在的问题

2019年，全国省市县乡（除兵团外）共成立残联4.2万个，各省（区、市）、市（地、州）全部建立残联;97.6%的县（市、区）、97.3%的乡镇（街道）已建立残联;94.4%的村（社区）建立残协，共54.0万个。省市县乡残联工作人员达11.1万人，乡镇（街道）、村（社区）选聘残疾人专职委员总计58.1万人。[2]总体来说，残联积极发挥自身的资源优势，形成的县（市）、乡（镇）、村（社区）三级残联组织框架为提升残疾人服务保障能力和覆盖面，扩大社会影响力提供了坚实基础，但基层残联组织发展仍然存在着一定问题。

（一）基层残联组织的代表职能发挥不足

残联组织是将代表职能、服务职能、社会化管理职能融为一体的综合性社会团体，它是应我国残疾人事业发展和解决残疾人管理、保障残疾人利益的需要建构起来的。在现实生活中，基层残联组织发挥的更多的是对上级组织政策的传达和对残疾人资料的信息管理功能，“行政化”色彩浓重，残疾人对残联的熟悉度和认同度不高。残联组织本应该是属于残疾人的组织，代表残疾人的权益，是残疾人自己需求的表达和倾诉之地，但是由于基层残联组织行政事务多，工作人员配备严重不足，再加上缺少与残疾人群体的密切沟通和交流，缺少社会的关注和上级资源的配备，导致残疾人需求与残联资源配置脱节，没有做到资源的有效利用。基层残联组织未能有效地发挥代表职能，残疾人出现问题不会第一时间寻找残联的救助而是通过亲朋好友、邻居和其他非正式社会支持网络等进行求助，对正式的社会支持网络了解度低，认同度和归属感低。基层残联组织就是以残疾人为主体、为残疾人服务、代表和维护残疾人基本权益的一个组织，而残疾人出现问题不去寻找基层残联组织，体现出基层残联组织的代表职能发挥不足。

（二）基层残联组织工作人员专业性不强

我国基层残联组织普遍存在着工作人员专业性不强、素质较低的问题。在基层残联组织中，具备专业知识与技能的残疾人工作者较少，大多数工作人员并未接受系统的残疾人服务与管理的专业知识教育和技术培训。相当一部分基层残联组织专职委员年龄偏大、文化程度不高，或者由社区人员兼职，缺乏系统培训，其专业知识、综合素质、理论水平都难以满足新时代残疾人的需求。由于公益性岗位工资收入低、待遇差，也很难留住素质高的工作人员。在专业性不强的情况下，基层残联组织的工作人员更多的是处理行政事务，导致基层残联组织的服务功能发挥受限。专业性不强导致工作中采用不科学的工作方法，甚至会给残疾人带来新的心理伤害，降低残疾人对残联组织的信任度和认同度。

（三）基层残联组织定位不明确

残疾人联合会从成立之日起，就一直带着行政化色彩，它是在政府的大力扶持下稳定运行的。各级残联组织是各级政府部门为了更好地服务残疾人而成立的专门组织，也是政府部门衍生出的“半官半民”组织。这也使得残联组织既具有“半官”定位，又具有“半民”的特征。基层残联工作人员主要由政府工作人员构成，自身定位不明确，很多时候会注重政府的利益诉求，看重对残疾人事务的约束和管理，忽视对残疾人的服务。基层残联的资源和经济来源，主要依靠财政预算与社会募集，其内生性发展动力不足，也缺乏长期的残疾人发展规划，存在着“他助性”与“自主性”的矛盾，使得基层残联组织对政府过于依赖，自身独立性逐渐丧失。

三、社会治理视角下基层残联组织发展的框架

经过多年发展，我国残疾人事业取得了令人瞩目的成绩，但基层残联组织结构优化与功能发挥仍面临诸多挑战。本文从社会治理的角度，提出以大数据支持、信息导向和云服务为核心技术手段，以政府主导、多方协作，操作规范化、协作化为运行原则，建立“一核多元”与秩序化的运行机制，作为社会治理视角下基层残联组织发展的总体框架（见图1）。社会治理视角下基层残联组织发展是一个系统性的工程。基层残联组织的主要职责是衔接政府与残疾人，强调以新时期的信息化技术创新与基层残联组织建设为中心，紧跟时代步伐，进行自我革新，提升残疾人服务水平。同时，基层残联组织的社会治理模式从传统的垂直型金字塔模式走向扁平的网络模式，整合来自政府和社会的资源，为残疾人提供高质量服务。

（一）大数据支持、信息导向和云服务的技术手段

基层残联组织在服务残疾人过程中，要充分借助互联网的功能来扩大服务对象的范围和服务的可及性。基层人员做好调研，把有关残疾人及其家庭的详细信息记录下来，然后运用互联网做好信息整合工作，对信息进行分类整理，在需要了解残疾人及其家庭情况的时候方便查找，定期做好信息动态更新，保证信息的即时性和有效性。

由于有些残疾人行动不便，基层残联组织可以创建帮助残疾人的网络平台，让残疾人及其家属能够足不出户就得到服务，根据残疾人的不同类型划分不同的服务内容，可以上门服务，也可以采取专业康复知识讲座等形式，通过云服务的方式来满足残疾人的需求。

（二）政府主导、多方协作，操作规范化、协作化的运行原则

残疾人事业的发展需要以政府为主导，各相关部门和各类社会组织多方协作，多元主体协同治理，让残疾人的需求得到更好的满足。在实践过程中，要做到操作规范化、协作化。基层残联组织在走访调研残疾人真实生活状况的时候，对新出现的问题进行了解和记录并且及时反馈给民政部门，民政部门发挥自身的协调作用，协助基层残联组织解决问题。其他部门针对残疾人普遍存在的问题出台相关的政策法规，这些法规的制定都需要基层残联组织的参与。多方协作解决残疾人的社会问题，既具有针对性又合理有效地运用了社会资源。

（三）“一核多元”与秩序化的运行机制

在运行过程中，“一核”指的是以基层残联组织为核心，“多元”指的是政府相关部门、专业社会组织、其他社会力量等多主体共同参与助残服务，一起为残疾人事业发展做贡献。基层残联组织作为一个樞纽式的组织，在残疾人事业发展的过程中扮演着上传下达的角色。一方面，它需要做到传达和落实政府部门的政策，服务并支持残疾人群体及其家庭;另一方面，它还需要进行外联内合，积极引导和鼓励社会多方参与。

残疾人事业发展过程中，基层残联组织、政府相关职能部门、社会组织和其他社会力量在服务残疾人的过程中要依据基层残联组织提供的真实信息进行有序的、有针对性的服务，操作规范化和秩序化，充分利用资源。

四、社会治理视角下基层残联组织发展的对策

（一）鼓励社会力量积极参与，整合多方资源

提高基层残联组织服务能力并不是只靠残联自身的发展和完善就能实现的，需要外界社会的支持，需要引入社会各界的力量与资源。在我国，社会组织在政府政策的大力支持下积极地活跃在社会建设的各个方面，在社会建设中起到积极促进作用。基层民间组织可以在微观层面参与救助残疾人，弥补基层残联组织在残疾人救助中的不足。近年来，其他社会力量也在发挥自身的作用，能够在较小范围内对残疾人进行个别帮扶，这些有组织的和无组织的社会力量对残联组织的服务起到了补充和巩固的作用，大大减轻了残联的负担。应鼓励多方社会力量积极参与残疾人事业，提高残联的资源获取能力，整合资源，为残疾人提供更加优质的服务。

（二）健全制度体系，完善有关残疾人权利的法律法规

残疾人是较为特殊的弱势群体，需要政府部门出台具体的法律法规来保护残疾人的基本权益，也为残联组织在社会治理背景下实现创新发展提供法治保障。首先，完善有关残疾人权利的法律法规，用法律的方式对残疾人的权利进行保护，例如，特殊教育、残疾人就业和医疗保障等方面的法律法规，通过明文规定保障残疾人的基本权益，提高残疾人的福利水平，不断促进残疾人融入社会。其次，加强残疾人相关法律的刚性规定，减小弹性空间。弹性空间大会削弱残疾人的权益保障程度，在无形中会给各部门制定残疾人政策的时候留下空间，在政策执行过程中出现偏差。

（三）明确角色定位，淡化残联行政色彩

残联组织具有“代表”“管理”“服务”三种职能。残联组织是代表、维护和争取残疾人基本权益的组织，在积极了解并满足残疾人的基本需求的同时，要明确不同残疾人的自身特点，这样才能更好地为残疾人提供更优质的有针对性的服务。残联组织应明确自身的定位，在多重职能之间做好平衡工作。

政府在残疾人事业方面应做好政策法律、社会环境、舆论观念等方面的引导和扶持。残联组织应当利用好政府的政策支持和相关资源，努力调动多方社会力量参与，在“他助”基础上实现“自助”，加强自身的独立性。

（四）以人为本，建构全方位的福利体系

社会治理体系建设中，要充分考虑以人为本，以市场需求为导向的残疾人福利体系，坚持社会福利分享给残疾人、社会福利产品残疾人共享的原则。残疾人的需求是较为复杂的，构建残疾人福利体系需要从保障残疾人的基本生活权益开始，要考虑到残疾人的基本生活，主要是以社会救助、生活照料、就业等福利为主体。

要逐步发展残疾人的高等教育、政治参与等社会发展型福利，不断促使残疾人社会福利从生存型向发展型过渡。要尊重和接纳残疾人，让残疾人享有对自身社会福利相关事务的知情权、参与权、表达权和监督权。不断完善残疾人利益诉求渠道和政府回应的互动平台机制，逐渐建成高效、透明的残疾人福利决策参与网络平台，实现残疾人社会福利的针对性、可行性和实效性。在福利制度制定的时候应注重开发残疾人的潜能，即注重通过社会福利项目来推动残疾人不断激发自身潜能，积极引导残疾人从福利客体转变为福利发展主体。

（五）完善监督体系，建立动态评价机制

在政策执行过程中，监督部门要确保残疾人能及时了解政策，符合条件的残疾人能够享受相關的优惠政策。建立针对残疾人事业的法律执行监督机制和约束机制，通过立法的形式来赋予监督机构职权。监督机构应不受其他部门的干扰，接受和处理残疾人权益受到侵害时的投诉，配合与监督各部门在残疾人权益保障方面的工作。建立动态评价机制，动态监测残疾人事业发展水平，同时将残疾人工作纳入政府考评体系，促进残疾人事业又好又快发展。

参考文献：

[1]李洪永.国家治理能力提升背景下基层残联功能定位研究：基于部分省市的实证调查[D].长春：吉林大学，2017.

[2]中国残疾人联合会.2019年残疾人事业发展统计公报[EB/OL].http：//www.cdpf.org.cn/sjzx/tjgb/202004/t20200402_674393.shtml.

责任编辑  魏亚男