新时代发挥法治治理效能的路径

2021-04-25高中意

党政干部学刊 2021年2期

[摘要]法治的运行结构“立法—执法—司法”与治理结构“治理主体—治理权力—治理规范—治理效果”，都蕴含着法治的治理效能。坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，就应重视从治理结构中发挥法治的治理效能。充分调动治理主体，合理配置治理权力，有机整合治理规范，精确反馈治理效果，是构建法治的治理结构并从中发挥治理效能的重要措施。探寻新时代发挥法治治理效能的路径，必须全面准确学习领会习近平法治思想，加快推进我国法治的理论建构、制度建构和话语建构。

[关键词]法治;治理效能;治理结构

[中图分类号]D90 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2021）02-0044-06

中央全面依法治国工作会议指出，要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。[1]进入新时代，我国法治建设一方面要继续强化“立法—执法—司法”这一法治运行结构，另一方面也要回应社会的治理需求，构建“治理主体—治理权力—治理规范—治理效果”这一法治治理结构，并由此促进法治治理效能的有效发挥。本文将从法治的治理结构这一维度出发，分析新时代如何发挥法治治理效能。

一、充分调动治理主体

法治建设必须坚持以人民为中心，只有在满足人民日益增长的美好生活需要的过程中，才能逐步激发法治的治理效能。社会治理主体也是法治建设的主体，不仅需要把这些主体汇集到立法、执法、司法、守法等各个环节中，而且需要进一步彰显所有主体的主体性。

（一）充分调动治理主体的意义

在我国，国家在法治建设中起主导作用，并由此形成了“国家主义立场”[2]。这有利于快速推进法治建设，但也导致法治建设缺乏社会主体的有效参与，法治的治理效能难以发挥。随着网络技术的进步以及大众传媒的普及，典型性、轰动性的个案似乎能够吸引更多主体参与到法治建设过程中，但这些个案常常演变为社会事件，它们此时关联的并不仅是法律问题。为了促进法治治理效能的充分发挥，必须培育人们的法治意识、法治思维、法治理念，使法治成为全社会的共识，成为人们想问题、办事情的“前见”，并最终成为人们日常生活的必需品。

（二）满足美好生活需要：社会主体参与法治建设的目标

社会主体参与法治建设不纯粹是一种主观上的选择，也是基于客观条件作出的抉择，法治治理效能产生的前提就是法治与主体产生了客观上的联系。中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。法治属于人民美好生活需要，它也必须能促进民主、法治、公平、正义、安全、环境等人民美好生活需要的实现。推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国全过程。具体而言，法治要从关注主体的义务与权利，转向关注主体的需要;从构建以权利为本位的法律体系，转向构建以需要为本位的法治体系。在现实生活中，权利与义务往往是抽象的概念，是一种纸面上的规定;而主体的需要是具体的要求，与主体的日常生活紧密相连。法治既可以为国家的发展构建顶层设计，也可以满足主体的具体需要，关注主体的日常生活。法治只有同时从这两方面发力，才可能实现主体的美好生活需要，与主体的日常生活产生客观的联系，进而充分发挥其所蕴含的治理效能。

（三）构造治理共同体：实现主体广泛参与的途径

在现代社会，“脱域”现象普遍存在，社会关系从彼此互动的地域性关联中，从通过对不确定的时间的无限穿越而被重构的关联中“脱离出来”。[3]18社会主体包括个体，也包括团体、集体，法治建设既有个体性参与，也有多主体的互动式参与。法治的治理效能常常体现在个体的交往中，体现在社会共同體的内部治理之中。党的十九届四中全会提出：“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。”[4]为了使法治下沉到基层，就必须在“送法下乡”的基础上，为社会提供更多的、更优质的法治公共服务，把法治作为公共服务的一部分沉到基层，进入主体的日常生活、交往之中。此外，法治还应当致力于建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，使法律体系融入社会治理共同体的生成、发展过程中。只有在社会场域中，法治才是具体的、可感知的，因而法治社会的建设对法治效能的发挥至关重要。引导公众有序参与社会治理、维护良性的物质文化生活秩序、调节基本公共服务资源的供求、界定社会组织的适当行为空间，应成为法治社会建设的强辨识性的目标指引[5]，以此为法治的治理效能发挥奠定社会基础。

二、合理配置治理权力

治理权力的配置对法治治理效能的发挥至关重要，在法治建设中应当更加重视立法权的配置，这样才可能生成立法治理，以弥补行政治理与司法治理的不足。同时，也应当重视中央与地方之间的治理权力配置，特别是要赋予地方更多自主权，这样才能全面推进地方的法治实施、法治试验、法治竞争、法治评估，为发挥法治治理效能积蓄地方力量。

（一）合理配置横向治理权力

在横向权力关系中，法治配置的主要是立法权、行政权、司法权。我国社会治理历来重视行政权，由此形成了行政治理模式。近年来，司法权的行使得到普遍的关注，司法治理成为了社会治理所追求的一种理想状态。立法的治理功能一直被忽视，还没有得到社会的应有关注。“要积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度，以良法善治保障新业态新模式健康发展。”[1]我国要在继续推动发展的基础上，着力解决好发展不平衡不充分问题，大力提升发展质量和效益。以往经济发展乃至整个社会的发展主要是追求效率，着力提高生产力，与之对应的社会治理方式则是高效的行政治理。面对发展不平衡不充分问题，不仅要着力提高生产效率，而且要构建公平的资源配置机制，此时，立法治理的功能就将逐步彰显。如果仅把立法作为创制规则的一种方式，那么立法治理就难以形成，法治的治理效能也难以得到充分发挥。所以，在当前法治建设中，必须重点关注立法权的配置，使立法权成为一种治理权力。还应当整合司法权、行政权与立法权，使法治中的诸种权力转化为推进国家治理体系和治理能力现代化的合力。

（二）合理配置纵向治理权力

在纵向权力关系中，法治配置的主要是中央权力与地方权力。我国各地方的自然条件、风土人情差异巨大，而且现阶段各地的经济发展水平也存在较大差异。合理配置央地权力，不仅有利于地方的发展，也有利于国家的整合。实际上，我国历来重视央地关系，毛泽东同志在《论十大关系》中就曾指出：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”[6]31党的十九届四中全会提出，健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，并强调要赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。在实践中，中央与地方的权责划分并不明确，法治化程度也不高。我国正处于转型时期，中央与地方的关系还处于动态的变化之中，此时的央地权责划分不宜过于绝对，但首先应逐步把二者之间的关系制度化、规范化，即便对它们之间的关系作出调整，也应在法治范围内进行。以法治的方式配置中央与地方的权力，其目的就是使法治的治理效能扩展到地方。治理效能并不是在中央与地方之间单向度流动，从中央到地方的自上而下的权力流动能够产生法治的治理效能，从地方到中央的自下而上的权力流动同样能产生治理效能。

（三）合理配置调节权

当前，“调节权”这一新兴的权力也在很大程度上影响法治治理效能的发挥，它主要包括“国家调节权”“市场调节权”与“社会调节权”。[7]如果国家调节权得不到法律的有效规制，那么法治的治理效能在社会中的作用空间也会日益变得狭窄，很可能会形成“有法无治”的尴尬局面;如果市场调节权得不到法律的保障，那么国家公权力“套利”的空间就将变大，此时法治的治理效能就可能是“有名无实”。如果社会调节权得不到法律的支持，那么法治的治理效能就可能演化为一种管理的效能。在过去的社会管理中，法治主要致力于为调节权的行使提供规范支持，使调节权得以正当化。在新时代的社会治理中，法治还应当致力于实现调节权的合理化，不仅在纸面上为调节权提供正当化的理由，而且在实践中为调节权的合理化创造客观条件。同时，法治也必须依靠调节权，才可能具有治理的能力。调节权把法治的理念落实到社会的各个具体场域中，法治因此具有了力量，在此基础上它才可能产生治理效能。

三、有机整合治理规范

（一）多元规范的治理效能

中国特色社会主义法律体系已经形成，社会方方面面已经处于有法可依的状态，但同时社会上仍存在“法律更多而秩序更少”的现象，这表明法律体系的治理效能还未充分发挥出来。因为法律体系虽然形成，但还有诸多地方需要完善，其中一个很重要的方面就是我国法律体系的规范整合能力较弱，它还不是一个开放的规范体系。况且，法律规范体系只是法治體系的一部分，除了要加快形成完备的法律规范体系，还要加快形成高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。我国在较短的时间内构建了较为完善的法律体系，社会对这些规范还需要一个“消化”的过程。法律体系在结构于民众的日常生活过程中，它在一定程度上改变了社会的固有结构，逐步成为一种社会“规训”机制。另一方面，社会也在改变法律，法律发展的重心自古以来就不在于国家活动，而在于社会本身，这个重心在当代也必须到那里去追寻。[8]429倘若法律体系拒绝、排斥、抗拒此种来自外部的压力，那么它就难以结构于社会之中，更难以发挥其所蕴含的治理效能。在此意义上，法治的治理效能首先体现为法律体系的治理效能，体现为社会中多元规范的治理效能。一言以蔽之，法治的治理效能是一种基于多元规范而产生的治理效能。

（二）社会规范的“法制化”

多元规范的治理效能并不能自然而然产生，而是需要对不同的规范赋予不同的效力，只有这样它们才可能形成治理的合力。在面对多元规范时，首先应坚持宪法法律至上原则，以法律统合其他规范。具体而言，在当下法治实践中，应当加快社会规范的“法制化”，把更多的社会规范有效地整合到国家法律体系中。《中华人民共和国民法典》第十条规定：“处理民事纠纷，应当依照法律;法律没有规定的，可以适用习惯，但是不得违背公序良俗。”这一规定概括地把“习惯”这一民间规范予以法制化，赋予了习惯以法律意义。考虑到我国各个地方的差异性，地方立法是吸收社会规范的一种更为合理的方式，特别是把社会规范中的具体规定吸收到法律体系中[9]108-110，同时，地方立法也可以基于社会规范进行创制[10]。在这里，社会规范的“法制化”，既可以通过认可、吸收社会规范完成，也可以通过社会规范的创制完成。认可、吸收、创制的过程，就是整合多元规范的过程，也是法治的治理效能得以充分发挥的过程。

（三）国家法律的“社会化”

整合多元规范的另一个重要方式就是国家法律的“社会化”，这也是法治发挥其治理效能的重要途径。社会规范并不都是自发产生，特别是在现代社会，大部分社会规范都是基于国家法律而产生。高校章程、公司章程、社团规章、行业规范、乡规民约等社会规范大都是基于国家法律而产生，这并不是说这些社会规范是对国家法律的细化，是执行国家法律的具体规定，而是说它们不得违背国家法律，必须贯彻国家法律的基本理念。此种国家法律“社会化”，不仅可以使法律得到贯彻，并结构于社会之中，而且可以使法律发挥实实在在的治理效果。但是，当前的法治实践还未意识到国家法律社会化的重要性，主要原因就是认为社会共同体的自治能力不足，还需要法律对它们进行直接干预。这些理由有其合理性，同时也应当认识到，社会共同体自治能力的提高需要一个较长的过程，国家法律社会化也属于这个过程的一部分，因为创制规范的能力就是一种自治能力。在新时代全面依法治国的实践中，既要关注社会规范的国家化，以此完善法律体系，也应大力促进国家法律的社会化，使法律成为社会中的规范。这两方面共同构成了法律体系的开放结构，使法律体系具备与社会良性互动的能力，法律的效力也能够逐步转化为治理实效，而此种法律的治理实效就是法治的治理效能的重要组成部分。

治理主体与治理权力的多元必然会产生多元的治理规范，在治理共同体中，不是由外人制订团体的章程，而是由团体的成员按其本质制订章程[11]78，治理权力就体现在治理规范之中。国家法律社会化与社会规范法制化，是多元的治理规范有效沟通的重要方式，而法治的治理效能就是在多元规范互动中得以实现。

四、精确反馈治理效果

（一）精确反馈治理效果的意义

正如马克思所言：“蜘蛛的活动与织工的活动相似，蜜蜂建筑蜂房的本领使人间的许多建筑师感到惭愧。但是，最蹩脚的建筑师从一开始就比最灵巧的蜜蜂高明的地方，是他在用蜂蜡建筑蜂房以前，已经在自己的头脑中把它建成了。”[12]208作为人类实践的法治，它的治理效能还可能来自人的主观构建之中，即来自人类对法治的反思、评价、评估中，这就产生了法治的主观效能或反馈效能。研究法治的反馈效能，必须首先研究法律反馈，但只有极少的研究者直接关注到了这个问题。[13]法律体系与法治体系的建构，都注重体系的效力，重视体系的正当性，但是体系的实效却没有得到足够的关注，这就极大地限制了法治的治理效能的发挥。在一定程度上，法治的治理效能与实效是统一的，法治的效力不能转化为实效，法治的治理效能也就难以发挥。因此，新时代的法治建设要特别注重实效，不仅要以实践中出现的问题为导向，而且要以实践效果为导向，法治内部才可能生成治理结构，法治所蕴含的治理效能才能有效发挥。

（二）建立“法治治理效能指数”

国内外对如何精确评估法治效果作出了诸多努力，也设计了诸多的具体指数。[14]然而，为了更为有效发挥法治的治理效能，还必须设计一套“法治治理效能指数”，在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，运用此种指数引导法治发挥其治理效能。社会治理不同于管理，它强调各类治理要素的互动，强调治理过程的渐进推进，更强调治理效果的逐步积累。而社会管理则是目标导向，强调目的、手段、效果三者之间的高度统一。可见，社会治理中的“效果”更注重“效”的方面，治理一定要有效，它是实质意义上的效果。而社会管理中的“效果”更强调“果”的一方面，即管理的目的一定要达成，它是形式意义上的效果。在法治建设刚刚起步阶段，法治主要是作为一种社会管理的手段、工具，此时的法治缺少反思的特性;在新时代全面依法治国阶段，法治应当成为社会治理的一种方式，在治理实践中展现它的治理效能。

（三）树立以人民为中心的法治发展理念

人的现代化是国家现代化必不可少的因素[15]8，国家治理体系和治理能力现代化归根结底是人的现代化。“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。”[1]在法治建设历程中，出现过不同的法治发展理念，但其中许多理念忽视了法治建设中“人”这一重要因素，因而限制了法治治理效能的全面发挥。在立法层面，必须坚持民主立法，提高公众参与立法的积极性;在执法层面，要加大关系群众切身利益的重点领域执法力度;在司法层面，要努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义;在守法层面，要加大全民普法工作力度，增強全民法治观念。在一定程度上，法治的治理效能就是法治能不能满足以及在多大程度上满足人民对美好生活的需要的能力。故此，法治体系除了应具备上文所说的开放性、反思性，还应具备回应性，回应人民群众对美好生活的需要，由此构建坚实的群众基础。

法治固然需要自上而下的有效实施，同时也需要把实施的效果进行自下而上的精确反馈。进入新时代，法治成为人民美好生活需要的重要内容，也成为实现人民美好生活需要的重要方式，因此，就应当对法治的治理效能作出更加全面、准确的评估，增强法治满足人民美好生活需要的能力。

五、结语

我国法律体系趋于完善，法治建设重心已经从法制体系转移到了法治体系，此时的法治建设不仅追求纸面上的效力，而且追求实实在在的治理效能。过去，法治的运行结构，即“立法—执法—司法”结构，得到了极大的重视，甚至认为法治的治理效能的发挥仅能依赖此种结构。在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，法治的治理结构，即“治理主体—治理权力—治理规范—治理效果”，应当得到更多的关注，由此才能充分发挥法治的治理效能。新时代，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。新时代，法治建设根本目的是实现人民美好生活向往，为此，法治的制度优势转化为治理效能后，还应进一步转化为满足人民美好生活需要的能力。

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