新基建领域PPP 模式推行问题的研究——基于对新疆的调研

尹 月

(上海理工大学，上海200093)

一、 引言

2018 年底，中央经济工作会议首次提出“新型基础设施建设”这一概念，指出要加快5G 商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设等要求。 自新基建首次提出至今，其内涵也随着时代背景发展不断扩展。 当前经济面临国际经济出现贸易保护主义和国内经济转型等影响，国家大力提倡发展新基建。 数字经济时代的发展离不开5G、大数据、人工智能、云计算等新基建的支撑，而新基建的发展也将带动信息通讯、计算机和电子相关行业的发展，释放经济潜力。 新基建既能做到短期内扩大有效需求，又能兼顾长期的供给侧结构改革，同时普惠民生，促进社会创新。

与传统基础设施建设相比，新基建的最主要特点就是市场化的投资方式，并且更加依赖于数字化技术，可见PPP 与新基建具有契合性。 传统基建项目中，政府通过发行专项债券提供专项资金支持，但近年来对政府隐性债务的监管力度加大，致使投资受限。 银行靠抵押品提供贷款也难以适应新基建“以高新技术背书”缺乏抵押品的特点。 因此政府、银行等以往主导的投融资模式无法满足新基建融资需要。 而新基建项目融资资本本身金额相对较大，项目持续周期长，产业成熟度和商业模式等方面也尚不明确，投融资模式更加复杂。 因此需要更多社会资本的参与。

PPP 模式不仅是一种融资机制，更是一种长期合作机制和管理机制：可以在项目初始阶段更好地解决项目整个生命周期中的风险分配；引入私人企业的先进技术和管理经验；与公共部门形成互利的长期目标，增加项目资本金数量，更高效地提供公共服务。

推行PPP 模式可以较好地缓解政府的财政压力。 新基础设施建设的核心是数字化技术，通过推行PPP 项目可以引入更多具备高新技术能力的企业与地方政府合作，从而可以进一步带动当地相关行业的整体发展。

新疆自改革开放以来，投资总量不断扩大，结构持续优化，基础设施等薄弱环节得到加强，经济发展后劲明显增强。当前新疆又处于“一带一路”倡议和供给侧结构性改革的背景下，同内地其他省市相比，新疆在新基建领域还有很大的发展空间，目前产业结构的优化升级也迈向了进入新阶段的重要台阶。 此时，先进信息技术的引进和新基础设施建设的资金来源是这个阶段发展急需解决的问题。 因此，在新疆新基础设施建设中有效地运用PPP 模式，将具有新的内涵和更广泛的应用空间。 以新疆为例进行PPP 在新基建中推行问题的研究，可为全国新基建PPP 模式应用的分析提供典型案例，因地制宜地将完善新基建中PPP 模式推行的建议推广至全国不同的项目建设中。

二、 新疆PPP 模式发展环境及现状

2014 年财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，正式在全国推广PPP 模式，得到中央和地方政府大力支持。 新疆维吾尔自治区党委及各地州市政府高度重视，近年来在基础设施及公共服务领域积极推广PPP 模式。 PPP 模式的应用可以在缓解政府财政压力的同时，使企业的发展空间得到扩大，从而调动民营资本积极性，激发市场活力和发展潜力。

(一)新疆总体经济发展状况

新疆生产总值由2008 年的4171.58 亿元，在11 年内增长至13597.11 亿元，不断创下历史新高，如图1 所示。

图1 2008～2019 年新疆生产总值

由图1 可知，2008～2019 年新疆GDP 总体呈增长趋势，增速也有所提高。 新疆地区的经济正处于持续稳定发展的阶段，预计未来几年新疆GDP 也将继续保持增长态势。 产业规模扩大的同时，结构也不断优化。 以信息传输、软件业等为主的产业市场主体增长迅猛，从业人员以及产业规模大幅度扩张，所占比重持续上升。 2018 年末，以互联网信息技术为主的信息传输、软件和信息技术服务业有0.82 万个，相比于2013 年末增长502.7%。

由此可见，新疆总体经济正在健康发展，除此之外，新基建领域涉及产业在新疆的发展规模也不断扩大，为新疆新基建下PPP 模式的推进提供了适宜的经济环境。

(二)新疆民营经济发展状况

近年来新疆民营企业创造的社会财富快速增长，2017 年民营经济增加值为3499.16 亿元，占GDP 比重达32.2%，成为推动经济发展的重要动力。 新疆私营企业数也呈现稳步上升的态势，营业收入过百亿的民营企业不断出现。 新疆民间投资规模也在持续扩大，占新疆全区固定资产投资的近三分之一，在促进经济稳定增长和产业结构升级中发挥着重要的作用。

新疆民营经济的良好发展态势为PPP 模式在新疆新基建中的推行打下了良好的基础，大型民营企业的涌现为市场带来更多可被PPP 项目盘活的存量资本，从而能够更好地为社会和公众提供服务。

(三)新疆PPP 项目进展情况

截至2020 年11 月5 日，新疆维吾尔自治区已通过物有所值评价和财政承受能力论证的PPP 项目共390 个，总项目金额达到5835 亿元。 其中项目数量占比最多的行业为市政工程，其次为交通运输、水利建设等，见图2。

图2 新疆维吾尔自治区PPP 项目分行业数量统计

由图2 可见，目前新疆PPP 项目涉及行业依然以传统基础设施建设为主。 交通运输与市政工程类PPP 项目投资额分别高达2820 亿元、1566 亿元，所需投资规模大，政府部门面临的财政压力较大，而与新基建相关的科技行业PPP 项目数量仍然较少。 由此可见，PPP 模式在新疆地区的推行可以有效解决基础设施建设的融资问题，并且目前在新基建相关行业还有很大的发展空间。

三、 新疆在新基建领域引入PPP 模式的必要性

(一)“一带一路”倡议为新疆经济发展带来机遇

作为“一带一路”的陆上中枢点，新疆是连接中亚、欧洲以及中东地区的重要通道。 “一带一路”促进了我国与邻国之间的经济贸易往来，使新疆丰富的资源得到充分利用，为新疆打造了更广阔的经济发展平台。 除此之外，“一带一路”建设还促进了新疆经济结构的优化，使新疆经济向更高质量的层次迈进。 随着口岸开放水平不断提高，繁荣的跨国贸易往来为新疆的电子商务等新兴对外贸易方式开拓了广阔的市场，带来巨大的发展潜力。 新疆正依靠着区位和资源优势，努力实现经济发展的国家化，PPP 模式则可为新疆未来大型新基建项目建设提供融资以及长期合作管理机制。 “一带一路”背景下的新基建中，积极推进PPP 模式应用，可以吸引私营资本参与跨境PPP 新基建项目，缓解政府财政压力。

(二)新疆科技发展成效显著

近年来随着基础设施建设的不断进步，新疆邮电通信、互联网业务发展迅速，已经彻底改变了新疆邮电通信行业以往的落后局面，光纤传输和移动通信等技术装备也获得了巨大的进步。 目前，新疆的现代化通信设施已建成规模，基本实现了数字化转变，达到了全国先进水平。 不同通信方式和运营商之间的竞争也随之日趋激烈，是新疆5G 基站等新基础设施建设的发展机遇。 PPP 模式的推行可以充分盘活新疆通信邮电等行业市场中的存量资本，加快数字化信息化建设，使公众更好地享受到信息时代的便捷。

(三)新疆缺少企业先进技术及管理经验

新疆发展相对其他省区来说起步较晚，受到区位和地形的限制，基础设施建设难度相对较大，缺少社会中专业企业的技术和管理经验。 因此需要在新疆新基建中推行PPP 模式，建立高效流通的PPP 市场机制，推动发达地区在5G 基站、大数据中心、智慧城市、充电桩等新基础设施建设中已经积累的先进技术和管理经验，运用转移到新疆等相对来说欠发达的地区，打破原有公共服务行业的垄断，提升社会服务的效率。

四、 新基建下新疆推进PPP 工作的难点

(一)对社会资本投资的吸引力较弱

目前PPP 模式在新疆的应用主要集中在市政工程、交通运输等传统的基础设施建设。 涉及科技领域的PPP 项目数量较少，且大多数均为公共安全治安防控类项目，如电子警察、治安卡口、电子围栏系统等。 新疆PPP 项目的行业分布状况与当地社会环境因素密切相关：新疆把维护社会稳定作为压倒一切的政治任务，因此对于维稳处突、社会综合治理能力以及实现社会稳定和长治久安的要求较高。

虽然近年在社会大局持续稳定的基础下新疆的经济发展稳中有进，科技发展的成效也较为显著，但是在新基建的相关技术领域基础仍然较为薄弱，相关企业仍欠缺数字化思维模式，实施经验较少。 除此之外，还存在地形复杂、市场化程度低、政府财政能力有限等问题，导致整体建设难度相对较大。 一旦项目开始，建设及管理周期相对其他省份来说较长，风险更大，因此难以吸引充分的社会资本投资。

(二)尚未充分发挥PPP 模式的优势

2018 年国家提出要防范化解重大风险，尤其是加强金融机构风险内控和防范化解地方政府债务风险，新疆响应国家规定，叫停所有2016 年、2017 年政府投资类所有续建及未开工建设的项目，许多政府出资付费类PPP 项目因此被暂停，不少新疆地方政府随之将部分PPP 模式改为政府发包的EPC 模式。 由此可见，目前新疆部分地方政府及社会资本对PPP 模式的理解仍存在偏颇，仅将PPP 模式作为地方政府融资的一种手段，造成了把PPP 项目的财政支出等同于地方政府债务的问题。 一些地方政府在脱离自身财政承受能力的情况下，盲目开展PPP 项目，加上不规范的操作，造成了政府债务风险的进一步积累，从而引发了更大的风险。 忽视了PPP 模式作为长期合作和管理机制所具有的社会资本专业优势，与PPP 模式合理分担政府部门与社会资本方风险的初衷背道而驰。

(三)缺乏适合地方特色的政策法规

新疆地区对PPP 模式的应用相对较晚，因此针对PPP模式的地方性政策法规有待进一步完善。 此外，在当前国家“一带一路”倡议下，新疆与国内外在新基建方面的合作增加，对政策法规的适配性要求较高。 但目前新疆在PPP 项目的推进中主要是按照国务院、财政部、银保监会等中央部门机构的指导意见和新疆地方行政管理规定施行，当各项目实施过程中出现政策性冲突时，再出台应急文件指南填补政策法规空白，无法较好地契合新疆当地的市场现状，不能为新疆新基建下PPP 项目的开展和落实提供有效的指导意见和规范。

(四)风险分担机制不健全

目前进行的PPP 项目风险并未合理地划分项目风险，这也是许多项目后期未能落地实施的原因之一。 政府部门与社会资本均希望能通过PPP 模式减少自己的风险承担而尽可能多地转嫁给对方。 尤其是政府方面，希望少量投资且尽可能降低政府财政风险。 但这种做法不利于吸引社会资本的投资，只有风险和收益相匹配，社会资本才愿意与政府合作共同承担风险。

五、 完善PPP 模式在新疆新基建领域推行的建议

(一)充分调动社会企业积极性

新疆地域辽阔、地形复杂，加之新基建本身所需资金量以及建设难度较大，因此新疆新基建中PPP 项目的运用更需要充分调动社会企业的积极性。 地方政府可以考虑调整银行信贷政策，给予对PPP 项目贷款的利率优惠，减小融资难度；完善对企业技术移植和长期管理的鼓励机制，支持企业的技术投资以及对产业链设计规划运营等综合能力的提高。落实PPP 模式的真正主旨要义，实现社会资本合理投资回报与社会公共利益的平衡。

(二)规范新基建PPP 项目的运作模式

严格规范PPP 模式从准入到建成落地阶段的各个环节：一是在项目选择上加强把关，充分考虑地方政府的财政能力以及未来建设的经济、设施及产业基础，加强对新基建PPP项目准入的把关；二是加强对资金来源的监管，坚决杜绝地方政府脱离自身财政承受能力盲目实施“伪PPP 项目”的行为，在财政能力范围内量力而行，不违规举债，防范政府隐性债务风险。 充分利用资产证券化，开展市场化融资盘活社会存量资本，促进新基建PPP 项目资金来源的多样化。

(三)完善PPP 模式政策法规体系

借鉴PPP 模式运作较成功国家的PPP 立法和项目管理条例，推进我国的PPP 立法在现有架构下进一步细化和完善，包括项目的评估选择、各部门职责分工等。 PPP 政策法规体系应该涵盖政府财政、双方投融资、价格标准、市场准入、服务质量等多个环节。 对分属于不同行业不同领域的PPP 项目研究制定相应的实施细则，提高相关政策法规的适配度，规范PPP 项目操作程序。 在法律层面划分部门权限及职责分工，构建起高效的PPP 项目组织管理体系，建立起完善的PPP 政策法规体系。

(四)建立风险分担架构

PPP 项目的建设过程中，政府和社会资本双方都面临着各种各样的风险。 需要加强对风险的识别和评估，划分PPP项目建设过程中各阶段的风险，明确政府与社会资本各自需承担的风险。 根据双方掌握信息量以及所具备的能力，评估对不同风险控制最有力的一方承担相应的风险。 因地方政府了解当地未来公共服务需求量的预估等信息，把握政策变化，所以政府方应承担政策风险；因社会资本方负责经营管理PPP 项目，所以社会资本方应承担项目的运营维护风险。除此之外，各方的收益与风险应相匹配，收益与风险一般情况下呈正向变动。 政府应做到为社会资本方可能的最大亏损兜底，吸引社会资本参与新基建PPP 项目。 但社会资本方也应该认识到其收益应是项目运营管理效益的体现，而不是政府来为其最低盈利兜底。 通过构建合理的风险分担架构做到在保持项目公司盈利的同时，保护社会公共利益，防范政府隐性债务风险。