基层事业单位内部控制制度建设的实践与探究

摘 要：《行政事业单位内部控制规范（试行）》自2014年1月1日施行以来，各行政事业单位结合自身的业务性质、业务范围、管理框架，贯彻落实建立健全内部控制制度，并将其有效实施。本文以基层事业单位—*市体育运动学校为例，先介绍案例学校基本概况和内部控制制度建设情况，再评价分析其内部控制制度，提出有针对性的基层事业单位内部控制制度完善建议，以此展开对基层事业单位内部控制制度建设的实践与探究。

关键词：基层事业单位;内部控制制度;制度建设建议;

内部控制制度是单位内部建立的使各项业务活动互相联系、互相制约的措施、方法和规程。在财政部印发的《行政事业单位内部控制规范》中有这样的规定，“内部控制是指通过制定制度、实施措施和执行程序，实现对行政事业单位经济活动风险的防范和管控。”建立内部控制制度，规范经济业务活动，要以控制目标为方向，遵循统一的控制原则，将制衡机制嵌入到制度建设中，通过不同制度之间的衔接和制衡，建立健全的内部控制制度体系，以期达到提高单位内部管理水平的目标。本文以*市体育运动学校为例，先介绍案例学校基本概况和内部控制制度建设情况，再评价分析其内部控制制度，提出有针对性的基层事业单位内部控制制度完善建议。

一、*市体育运动学校内部控制建设情况

（一）学校概况

*市体育运动学校是市体育局直属的全额拨款事业单位，是经省政府批准的一所集初中、中专于一体的中等体育专业运动学校。学校成立于1985年4月，以培养输送高水平体育后备人才和中等体育专业人才为主要职责，是该市竞技体育的龙头，肩负着市竞技发展的重任。学校目前人员编制70名，现有教职工69人，在校学生总数800人左右。学校成立了由党组书记、校长任组长，党组成员和各科室负责人组成的内部控制领导小组，加强领导、稳步推进内部控制制度执行落实到位。

（二）内部控制组织架构

学校内部控制领导小组下设内部控制工作办公室，设在财务科，具体负责提出内部控制建设建议，完善内部控制制度和其执行落实工作。纪检监察部门负责组织实施对内部控制制度的监督检查和自我评价，提出改进意见和建议。学校调动各科室和全体教职工参与到内部控制活动中，推动了内部控制制度对单位活动的全面控制（如下图所示）。

（三）管控架构

学校的管控架构分为单位层面控制、业务层面控制和内部控制自我评价三个层次。在单位层面控制中，学校成立了内部控制领导小组，采用集体决策、专家论证和技术咨询相结合的的决策机制，明确学校任务和工作机制，建立较完善的岗位责任制和问责制，统筹部署内部控制建设和执行的整体工作;在业务层面控制中，对预算业务、收支业务、采购业务、合同业务和资产管理业务等经济业务中的风险进行评估，对其中存在的合规性风险进行控制，建立规范化业务流程，同时强化事后监督评价，严格考核相关责任部门和责任人;在内部控制自我评价层面中，结合业务层面内部控制执行情况，着重对内部控制设计的健全性、合理性和内部控制执行有效性进行评价，不断完善学校的内部控制制度。

（四）工作机制和流程

学校制定了完善的工作机制和程序，实现了决策机制、执行机制和监督机制相分离，起到有效制衡的效果;对预算业务、收支业务、采购业务、合同业务和资产管理业务制定了规范的业务流程，并制定了预算管理制度、采购管理制度、出差审批制度和资金支出审批制度等相关制度，实现了不同制度之间的相互衔接，以制度保障执行。（见三权分配表）。

二、内部控制建设评价标准

（一）内部控制制度的健全性

主要包括：1.根据学校需要依法制定内部控制制度;2.能够对学校的管理活动全过程充分地反映与控制。

（二）内部控制制度的合理性

主要包括：1.根據内设部门、业务范围、人员配置、风险状况、管理框架设置切实可行的内部控制流程;2.内部控制流程能够合理预防经济业务和管理活动中存在的风险;3.内部控制流程对提高单位内部管理水平起到积极促进作用。

（三）内部控制制度执行的有效性

主要包括：1.对重大经济活动的决策实行集体决策制度，聘请专家进行分析论证，防范决策风险和腐败风险;2.在执行机制中明确权责和职能分工，划分学校内设部门和岗位的权利和责任，实现权责的对等分配;3.单位预算执行和经济业务在合法合规的范围内进行，财政资金支付高效安全，国有资产保持安全和完整，财务信息编报真实完备。

三、内部控制制度建设中存在的问题及改进建议

（一）存在的问题

第一，内部控制职能部门缺乏独立性。学校建立内控制度的积极性不高，一些其他基层事业单位也没有独立财务部门和相关监督机构，更谈不上成立内部控制职能部门。学校内部控制工作办公室下设在财务科，内部控制职能部门缺乏相对独立性，各部门间的内控风险因素缺乏统筹兼顾，在各业务衔接过程中无法细致梳理，横向沟通协调性差，导致整体内控执行效果都偏低。

第二，内控工作办公室人员配备不足。学校内部控制工作办公室由财务部门牵头，学校财务专业人员仅有 2 名，一个是会计主管岗，一个是出纳岗。以上岗位只能保证日常编报核算，除收支业务和记账业务个别环节已经做到分离外，其余岗位因人员不足，无法实现分离，更无内部审计岗位。财务科作为牵头部门，人员少，任务多，职责不明，平时忙于日常报销、记账等基础工作和应付上级大量繁杂的报表编报，在没有系统、充足的培训下，对内部控制的要求理解也不够透彻，缺乏足够深入的考量，降低了参与内部控制的主动性。

第三，资金管理活动有待加强。一些单位存在重视预算收支，忽视预算的编制和评价问题。部分单位管理人员认为单位内部财务管理就是从财政“要钱、花钱”的过程，预算缺乏必要的调研基础，对编制预算的重要性认识不到位，资金使用过程中滋生了财务决策的随意性，产生了财务管理的“松、散、乱”现象，削弱了专项资金的预算执行力;此外，预算资金缺乏后续跟踪审计，效益考核不充分，成本考核不重视，使得资金效益不能达到预期效果。

第四，内部控制监督机制不健全。内部监督机制包括内部监督和外部监督两个层面。内部监督层面来看，内部控制制度执行情况的监督任务主要由学校财务部门承担，同时财务部门又是内部控制制度的主要执行部门，这就难免造成自己监督自己、控制活动效率低下的局面。有些单位内部的监督机构如纪检监察等部门，这些部门受制于单位领导层，有时候不能独立行事，没有真正起到监督作用。外部监督机构主要是财政、审计和纪检等部门，这些机构部门主要以事后检查为主、事前事中监督很少;突击性、专项检查多，日常监督少;从监督覆盖面的内容上看，也不能对各项经济业务活动做到全过程的监督。

（二）改进建议

第一，内部控制制度体现适应性和可操作性。即制度的建设必须在国家宏观管理的基础上结合单位实际，保证内部管理有制度可依，不能依样画葫芦，内部控制制度条文的表述应该简明规范，便于操作，注重与日常实务紧密联系。

第二，设置独立的内部控制职能部门。内部控制工作办公室一般设置在内部控制职能部门或者牵头部门，也可以是跨部门的，由会计、采购、审计、预算、资产管理、纪检监察等部门或岗位抽调专业人员作为内部控制工作办公室的成员，建立预决算、政府采购、资产管理等部门和岗位之间的沟通协调机制，形成管控合力，确保经济业务得到专业有效的财务管理和内部监督。

第三，严格落实不相容岗位相分离制度，施行内部授权审批和强化评价监督。按照分事行权、分岗设权、分级授权的要求，明确审批审核范围，强化审批审核责任;明确不同岗位的岗位职责，界限清晰，对关键岗位要加强监督、细化责任，严肃考核;严格落实不相容岗位分离和岗位轮换制度，降低岗位风险，避免舞弊行为;定期开展重要岗位工作人员的业务培训，不断提高专业人员的政治和业务素质。

第四，重视经济活动风险评估。重视落实风险管理制度，全面、系统和客观评估经济活动存在的风险。风险评估需要对单位的经济活动的管理现状进行全面摸底，风险评估应当尽可能全面、细化，包括单位层面风险评估和业务层面风险评估。每年对单位经济活动风险进行一次全面评估;定期对（每季度）对经济活动风险评估;对重大经济活动风险随时进行评估。

第五，加快推进内部控制制度信息化。传统的内部控制手段存在滞后、低效、单一等局限性，数字信息化也应逐步应用到单位内部控制中来，使传统的与新型的内部控制方式实现相互配合。在内部控制信息系统中，单位出差人员通过内部控制软件处理待办的事项业务，如出差申请、费用报销等;单位经济活动管理者通过内部控制软件对权限范围内的经济事项进行审批和办理;单位经济活动监督者通过内部控制软件对各项经济业务进行动态监控等等。行政事业单位的内部控制软件是一个庞大而复杂的信息系统，六大业务层面经济活动的控制，必须依赖于基础数据、业务流程、内部表单、不相容岗位、业务归口、分级授权等基础设置，一旦脱离了这些基础设置，业务层面的内部控制将不能实现。因此，内部控制信息系统要有基础平台的支撑和资金保障。由市级或省级财政部门统一构建内部控制信息化系统，相对节约购置资金、提高专业水准。

第六，内部控制与外部监督紧密结合，建立内外约束机制。单位可以将内部控制制度执行情况纳入本年度工作绩效考核指标体系，建立激励和问责机制，促进制度落实到位。基层事业单位通过建立健全自身内部控制制度的同时，还要自觉接受来自单位外部的监督，诸如财政、审计、税务、纪检等部门的监督、指导和检查，填补自身制度的漏洞，促使内部控制更加规范和合规合法。此外，继续推进单位信息公开和预算信息公开工作，接受社会公众监督和约束，确保内部控制制度有效落实到位。

结语：

内部控制制度是基层事业单位的一项重要管理制度，是单位实施内部控制的有力保障。通过内部控制制度建设，实现权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系的目标，更好发挥内部控制在提升单位内部管理水平、规范内部权力运行、促進依法行政、推进廉政建设中的重要作用。

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作者简介：孙崇扬（1990.3-），女，汉族，山东临沂人。主要研究方向：事业单位财务管理。