2035：法治中国的远景展望

2021-04-23付子堂

人民论坛·学术前沿 2021年1期

付子堂

【摘要】两个“基本实现”和三个“基本建成”是2035年我國社会主义现代化建设中法治中国建设的远景目标，为我国的法治建设擘画了宏伟蓝图。其中，三个“基本建成”是法治本体层面的建设目标，是法治中国的骨架与血肉本身;两个“基本实现”则是法治价值层面的建设目标，是法治中国的精神与追求所在。通过梳理法治国家、法治政府、法治社会的提出时间点，可以知所从来，更加清晰地认识我国的法治实现路径;通过厘清国家治理体系与治理能力现代化和人民平等参与、平等发展的权利得以充分保障的内涵及其相互关系，可以明其理念，更加深刻地阐明我国法治建设的价值与贡献。析法治之机理，明法治之精神，方能在此基础上对2035年法治中国建设远景进行展望。

【关键词】法治建设远景展望三个“基本建成” 两个“基本实现”

【中图分类号】D920.1 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.01.005

中国法治建设目标的确定

2020年10月29日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），明确了2035年社会主义现代化的远景目标，再次确认了党的十九大提出的法治建设目标——“基本实现国家治理体系和治理能力现代化，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，基本建成法治国家、法治政府、法治社会”，为我国2035年的法治建设目标描绘了宏伟蓝图，为接下来的法治中国建设之路指明了基本方向。在这一表述中，三个“基本建成”即“基本建成法治国家、法治政府、法治社会”，是对法治建设情况的总体研判，也是当前进行法治中国建设的三个维度;两个“基本实现”即“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”和“人民平等参与、平等发展权利得到充分保障”，是对法治中国建设实效的情景描绘，也是检验法治中国建设成果的两个视角和标准。相应地，在《建议》第56点中，写入了“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”“推进法治中国建设”和“促进人权事业全面发展”的对应建议。

三个“基本建成”内涵厘定

法治国家、法治政府、法治社会构成了中国特色社会主义法治建设的三个维度。法治国家是目标，法治政府是主体，法治社会是基础，三者本质一致、目标一体、成效相关。通过梳理三者的提出时间，可以看出党和国家对于法治建设的认识逐步深化，从法治的目标到主体再到基础，对于法治中国实现路径的认识愈发清晰。1997年9月，党的十五大首次明确提出“建设社会主义法治国家”的战略目标;1999年3月，九届全国人大二次会议将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法。在这一时期，我党就已认识到了法治对于国家治理的重要性，从国家治理的层面提出了法治国家这一法治建设的总体目标，为后续法治建设思路提供了逻辑起点。继而，2004年国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）确立了“建设法治政府”的目标。这一目标的提出旨在“适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程”，可见法治政府目标的提出是与法治国家的建设进程紧密相关的，是法治国家建设推进到一定阶段时对建设主体的进一步明确。值得注意的是，《纲要》不仅对各级政府、政府各部门自身的法治建设工作提出了要求，也强调了社会环境的重要性。《纲要》第38点提出：“积极营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境。要采取各种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。”综合以上两个表述，《纲要》对法治建设的认识进一步深化为法治政府与法治国家相适应，社会氛围与法治政府相适应，可见在法治国家、法治政府、法治社会三者的关系中，法治政府起到了承上启下的作用。2013年2月23日，习近平总书记在中共中央政治局第四次集体学习时强调“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，将法治社会纳入依法治国的战略体系之中。至此，法治国家、法治政府、法治社会三个概念构成了法治建设的三个维度。2013年11月，党的十八届三中全会将“推进法治中国建设”确定为法治建设新目标。2015年12月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，指出“党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一”。2020年12月，中共中央印发了《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》;2021年新年伊始，中共中央又正式出台《法治中国建设规划（2020—2025年）》。前者开宗明义地指出“法治社会是构筑法治国家的基础，法治社会建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分”，并将社会主义法治社会的特征表述为“信仰法治、公平正义、保障权利、守法诚信、充满活力、和谐有序”。《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》中所描述的这些特征，亦是2035年基本建成法治社会的应有之义。

当前，我国各地的文明促进型地方立法如雨后春笋般不断涌现，如《大连市文明行为促进条例》自2020年1月1日起实施、《北京市文明行为促进条例》自2020年6月1日起实施、《广州市文明行为促进条例》自2020年10月1日起实施。这反映出我国法治的作用在进一步提升，在发挥规制功能的同时也加强了引领社会风气、塑造社会精神面貌的功能，法治的功能更加全面、更加主动、更加积极。法治社会的六个特征是互为因果、紧密结合的，通过分析法治社会的六个特征，可以进一步描摹出法治在2035年我国社会实践中的生动图景。

信仰法治所表述的是整个社会亦即社会的全体成员对法治的態度。“信”是指人们内心中对法治的信念、信任，“仰”是指人们内心中对法治的敬仰、尊崇，这两种感情都是由衷的、主动的和坚定的，同时包含了对理想的法治状态的景仰和确信。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设，它不仅包含有人的理性和意志，而且还包含了他的情感，他的直觉和献身，以及他的信仰。”[1]著名的美国法学家伯尔曼在《法律与宗教》一书中的这句名言掷地有声。法之所以被信仰乃是基于其自身的属性，因为致力于为整个社会运行提供规则指引的法是无私的、公道的。所谓大道为公，这是法的立场。法的自身属性必将在法治建设的过程中不断显现，这也是其他五个法治社会的特征所共同指向的。正如德国哲学家康德所言：“有两样东西，人们越是经常持久地对之凝神思索，它们就越是使内心充满常新而日增的惊奇和敬畏：我头上的星空和我心中的道德律。”[2]信仰法治意味着法是存在于人们心中的，而非只是头脑之中，即法治不仅包含着理性思索的过程，也包含着人们的感受。这在当前的司法实践中一个较为直观的体现是，过去学界常提到“送法下乡”这一概念，而当前越来越多的基层群众开始更加主动地“迎法下乡”，这正是因为随着法治建设渐趋全面深入，越来越多的人民群众感受到了实实在在的公平正义，这是其法治信仰得以确立的重要影响因素，也是法治社会的第二个特征。

公平正义作为衡量国家或社会文明发展的一个标准，是法治建设的必然追求，也是法治社会的应有之义。以法治守护社会公平正义，坚持把公平正义贯穿立法、执法、司法、守法的全过程和各方面，能够使法治中国建设更加适应时代发展需求和人民群众期盼。借鉴古希腊哲学家亚里士多德关于分配正义与矫正正义的概念，立法、守法主要属于分配正义的层面，执法、司法主要属于矫正正义的层面，法治的每一个环节都是实现公平正义的过程。

法通过规定人们在相互关系中的权利和义务，确认、保护一定的社会关系和社会秩序，公平正义在法治中的体现就是对权利义务关系的正确分配以及对权利的保障。追求公平正义必然着眼于保障权利，权利是公平正义的价值追求在法治中的衡量方式，保障权利则是其实现过程。习近平总书记强调，“促进全体人民共同富裕是一项长期任务，但随着我国全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程，我们必须把促进全体人民共同富裕摆在更加重要的位置。”[3]保障权利则是将来共同富裕目标得到实现这一事实在法治层面的体现。第一个百年奋斗目标的实现既需要法治的保障和推动，也需要法治的确认和表达。法律制度对于重大社会变革的作用是巨大的。解决贫困问题、实现全体人民共同富裕是一个举世瞩目的成就，这既是一个经济上的成就，也是法律上的事实，需要法律上的确认和表达。因此，对小康社会建设实践的法律确认是未来法治建设工作的一个重要目标，小康成果的巩固需要在总结政策的基础上把大量行政做法加以法治化，在原有法治表达的基础上加以系统化。“5月28日，十三届全国人大三次会议审议通过了《中华人民共和国民法典》，这是新中国成立以来第一部以‘法典命名的法律，是新时代我国社会主义法治建设的重大成果。”[4]民法典的成功编纂就是国家经济社会发展到即将全面建成小康社会阶段的一个法治化确认，是新时代人们民事权利的确认书。民法典始终围绕人民权益的确认和保护展开，秉持全生命周期保护的系统理念，形成了从摇篮到坟墓、从抽象到具体的全生命周期权益保障，为公民民事权利提供了全方位保护。可以想见，伴随着经济社会的进一步发展，共同富裕目标的逐渐实现，将会有更多的权利得到法律的确认。随着法律体系的不断丰富与发展，立法层面的各个部门法领域或将出现“法典化”的趋势。

守法诚信是对法治社会的整体精神面貌和社会成员的法治素养的表述。《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》将社会诚信建设列入社会领域制度规范之中，提出推动出台信用方面的法律。因此，在未来的社会生活中，诚信将不再只是道德领域的约束，其继续发挥着法律原则作用的同时也将更具有可量化性和可操作性，随着违法和失信成本的上升，守法诚信将成为人们最理性的选择，从而在源头上减少纠纷和互害。如果一个社会的成员时刻处于互相欺骗与互相伤害之中，这个社会必然是剑拔弩张和互相提防的，那便等同于霍布斯所描述的自然状态，导致“人人相互为战的战争状态”。[5]守法诚信则是为避免这种状态，每个社会成员都应该保持的共同克制。

充满活力也是法治社会的一个重要特征。习近平总书记指出：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。”[6]当守法诚信成为社会常态时，这个社会才能够充满活力。充满活力主要是指尊重一切有利于社会进步的创造愿望，支持创造活动，鼓励发挥创造才能，肯定创造成果。党的十九届四中全会强调“社会充满生机活力”这一显著优势。实现这一优势，要通过制度改革，理顺中央和地方权责关系，构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。既要坚持党委领导、政府负责，又要公共参与、社会协同，健全充满活力的基层群众自治制度;既要把握文化建设的社会主义方向不变，又要激发全民族文化创造活力。法治绝不意味着保守、僵化、墨守成规，相反，全面深化改革是法治中国建设的不竭动力。习近平总书记在2020年8月24日召开的经济社会领域专家座谈会上强调，要以深化改革激发新发展活力。“社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行;管得太松，波涛汹涌也不行。要讲究辩证法，处理好活力和秩序的关系。”[7]一个好的社会，既要充满活力，又要和谐有序;不能简单依靠打压管控、硬性维稳，还要重视疏导化解、柔性维稳。必须坚持活力与秩序的辩证法，把握好秩序稳定和创新发展这两大社会发展要素。“要处理好活力和有序的关系，社会发展需要充满活力，但这种活力又必须是有序活动的。”[8]全面依法治国，是解放和增强社会活力、维护社会和谐稳定的根本要求。作为现代化建设的第一阶段的关键指标，到2035年，现代社会治理格局基本形成，社会充满活力又和谐有序。

和谐有序是对法治社会运行状态的整体描述，也是我国传统儒家思想中特别提倡的伦理、政治和社会原则。《论语·学而》中，有子曰：“礼之用，和为贵。先王之道，斯为美。小大由之，有所不行。知和而和，不以礼节之，亦不可行也。”其在强调以和为贵的同时，也强调了运用礼节对和谐加以节制。对此加以总结，其实这就是和谐且有序的状态。我们所追求的社会和谐是有序的和谐。这个序就是法治框架下的基本秩序，不能以打破合法秩序为代价追求和谐，这样的和谐是不平等的。“施之金石，则音韵和谐;措之规矩，则器用合宜。”[9]若将社会运行比作一场宏大的交响曲，那么法治即音韵和谐的内在乐理;若将社会运行比作一个庞大的机器，那么法治则是器用合宜的度量工具。和谐有序既包含了人与人之间的社会交往状态，也包含了人与自然环境的融洽相处之道，法治对于新发展理念的落实和推进亦大有可为。

两个“基本实现”的关系

到2035年，随着法治国家、法治政府、法治社会的基本建成，必然能够基本实现国家治理体系和治理能力现代化以及人民平等参与、平等发展权利得到充分保障的美好图景。国家治理效能的提升以及人民平等参与、平等发展的权利得到充分保障与法治中国建设进程的稳步推进是紧密相关的。可以说，两个“基本实现”是法治建设的内在价值目标，是法治中国的精神与追求所在，而三个“基本建成”则是价值目标得以实现的主体依托，是法治中国的骨架与血肉本身。三个“基本建成”是法治本体层面的建设目标，两个“基本实现”则是法治价值层面的建设目标。

党的十九大提出“以良法促进发展、保障善治”，明确指出了法治之于治理的重要意义。“法治是人类政治文明的重要成果，是现代社会治理的基本手段。”[10]法治国家的基本建成使得法治体系成为举国上下共同遵守、共同维护的行为准则;法治政府的基本建成使得政府能够更加科学有效地履行职能，提升人民的认可度和满意度;法治社会的建成使得法治理念成为保障全社会有序高效运行的共同契约。随着社会法治意识的提升，人们将会更加自觉主动地运用法治思维对自己的主张进行检省，通过对社会关系中的权利义务的分析更加清晰地认识到自己和社会其他成员间的互动关系，从而更加理性地表达自身的各种诉求;随着政府法治水平的提升，政府职能得以更加全面地依法履行，依法行政制度体系更加完备，行政决策更加科学民主合法，宪法法律得以严格公正实施，行政权力运行更加规范透明，从而使得广大人民群众享有更加通畅多元的参与社会和国家治理的渠道，自身权益也随着程序正义的实现得到切实有效保障;随着国家法治局面不断开拓，各类社会主体能够在法治框架下明确自身的权利义务以及相应责任，更加有序高效地沟通互动，减少不必要的摩擦和争执，能够在面对利益及观念分歧时寻求合法有效的处理方式，共同维护良好的法治氛围。“以法治的制度优势、程序优势和法理优势，不断提高国家治理的适应性、规范性、系统性、协调性。”[11]国家治理体系和治理能力现代化在法治建设方面对应的是法治国家这一维度，而其实现过程既包括了法治政府建设所达到的国家体制本身的内部完善和效能提升的效果，也得益于法治社会建设所达到的人民尊法守法和共同维护社会秩序的自觉性提升的局面。

人民参与和国家治理是密不可分的。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民就是国家治理的主体，既是国家治理的参与者，也是国家治理的受益者。因此，国家治理体系和治理能力现代化与人民平等参与、平等发展权利得到充分保障相辅相成、相得益彰。国家治理体系和治理能力现代化是人民平等参与、平等发展权利得到充分保障的外在制度前提，人民平等参与、平等发展的权利得到充分保障是国家治理体系和治理能力现代化的内在价值追求，二者的实现是同步推进的。在人权体系中，“发展权利”从经济上的发展权利逐渐扩展为涉及政治、社会、文化等更广泛领域的权利。发展权利内涵的逐渐清晰和丰富是经济社会发展的必然趋势，“永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”是党的十九大对人民作出的郑重承诺。人民法治素养的提升则为发展权利的正确行使和运用提供了内在支撑。“人民群众的首创精神和创造活力得以充分释放，人民群众参与法治建设、制度建设的积极性、主动性、创造性得以充分发挥”，[12]这又进一步为国家治理体系和治理能力现代化提供了新的智识资源。

未来源于过往，展望基于回望。通过对过去的法治建设理念和实践的梳理，不难发现2035年的法治中国建设目标是建立在社会主义民主政治的伟大实践基础上的，有着丰富的理论和实践经验。厘清法治国家、法治政府、法治社会三者之间的关系是展望法治中国远景的逻辑前提，如此方能进一步构想实现国家治理体系和治理能力现代化与实现人民平等参与、平等发展的权利得到充分保障的美好远景。这一构想既遵循了社会经济发展的客观规律，又是符合广大人民群众根本利益的必然选择，为接下来的法治中国建设实践擘画了宏伟蓝图。不难预见，2035年我们必将处在一个人民权利得到更加充分保障、人与人之间的交往和社会参与得到充分尊重、法治意识高涨、高度文明化的法治社会之中。宏图晰远景，法治更前行。在中国共产党的领导下，在习近平法治思想的指引下，通过全体人民的不懈奋斗，积跬步以致千里，这一美好远景终将实现。

（本文系国家社科基金重点项目“中国法理学研究70年回理与评析”的阶段性成果，项目编号：19AFX002;西南政法大学董彦斌老师、张永坤同学等对本文有重要贡献）

注释

[1][美]伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，北京：三联书店，1991年，第28页。

[2][德]康德：《实践理性批判》，邓晓芒译，杨祖陶校，北京：人民出版社，2016年，第201页。

[3]习近平：《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议〉的说明》，《人民日报》，2020年11月4日，第2版。

[4]习近平：《充分认识颁布实施民法典重大意义依法更好保障人民合法权益》，《求是》，2020年第12期。

[5][英]霍布斯：《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，杨昌裕校，北京：商务印书馆，1985年，第96頁。

[6] 习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》（2014 年 10 月20日），《十八大以来重要文献选编》（中），北京：中央文献出版社，2016 年，第141 页。

[7]习近平：《在中央政法工作会议上的讲话》（2014年1月7日），中共中央文献研究室编：《习近平关于全面建成小康社会论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年，第139页。

[8]《习近平谈治国理政》第一卷，北京：人民出版社，2018年，第93页。

[9]《晋书》卷五一《挚虞传》。

[10]习近平2017年9月26日在国际刑警组织第八十六届全体大会开幕式上的主旨演讲。