晋陕豫黄河金三角区域高质量发展路径探析

◎王志刚

（中共山西省运城市委党校，山西运城044000）

晋陕豫黄河金三角地处黄河中游，区域范围涉及山西、陕西、河南三个省的四个地级市：运城、临汾、渭南、三门峡。四市依黄河建立，地域相连、产业相近、民心相通，同时又都属于省际边缘，经济发展相对不足。从上世纪80年代开始，四市积极探索加强区域合作、提升区域竞争实力的新路径。经过近40年的努力，区域合作良性发展，区域整体实力跃上了新的台阶。进入新时代，为更好解决发展不平衡不充分的矛盾，加快中部欠发达地区发展，2014年黄河金三角区域合作升级成为国家战略规划。2019年，以黄河流域生态保护和高质量发展为契机，晋陕豫黄河金三角区域合作又进入了一个新的阶段。习近平总书记明确指出：“沿黄河各地区要积极探索富有地域特色的高质量发展新路子。”[1]围绕黄河流域生态保护和高质量发展，很多学者提出了针对性建议：夏军认为，要站在流域综合规划、区域协调和流域系统治理角度，结合全国一盘棋大局和黄河流域特色，谋划黄河流域生态保护和高质量发展。[2]许珂、范木珍提出，优化营商环境是当前晋陕豫黄河金三角区域协同发展的重点。[3]卞建宁认为，晋陕豫黄河金三角区域统筹协调发展应从高层次协调机构、区域内政策共享、文物保护与文旅融合、生态保护和文化传承等方面综合施策。[4]新时代晋陕豫黄河金三角区域高质量发展，要始终抓住产业协同发展这个根本，进一步优化资金人才政策、改善营商环境，要紧紧扭住区域合作的体制机制这个难点，努力实现更大突破，在先行先试、敢闯敢试中努力实现区域经济社会新的发展。

表1 晋陕豫黄河金三角区域经济社会发展情况

一、“晋陕豫黄河金三角”区域合作发展现状

晋陕豫黄河金三角地域面积5.78万平方千米，2019年常住人口1743.56万，区域内四市农业生产条件接近、工业互补性强、生产生活联系紧密。上世纪80年代，四市就已经建立“黄河金三角经济协作区”，开始探索区域合作发展路径。进入新时代以来，四市主动作为，以联合申报国家“协调发展综合试验区”为契机，合作进程全面提速。2012年，国家发改委批准设立“晋陕豫黄河金三角承接产业转移示范区”。2014年，国务院批复《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》（以下简称《区域合作规划》）。2019年3月，山西、陕西、河南三省政府共同印发《关于切实加快晋陕豫黄河金三角区域合作工作实施意见》，加强省级层面政策支持，进一步推动“黄河金三角”区域深入开展合作，努力实现高质量发展。2014年《区域合作规划》批复以来，区域经济发展质量，人民的幸福感、获得感、安全感，黄河流域生态改善都取得了显著成效。从2012年与2019年区域经济发展的数据来看，GDP总量、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均可支配收入、一般公共预算收入的年均增速分别为5%、9.6%、13%、8.5%（见表1），数据表明，晋陕豫黄河金三角区域经济发展速度较快，区域品牌的影响力得到了极大提升。

区域合作发展过程中，三省四市围绕规划落实，在多个领域进行了有益探索：在合作机制方面，建立了省级层面的协调领导小组和市级层面的联席会议制度的决策机制，具体工作采取轮值负责制，每年由当值方负责相关会议召集、活动安排与协调、计划的组织与落实等工作。在基础设施互联互通方面，一些困扰四市多年的“断头路”彻底打通，省际交往更加便捷，大西高铁、黄陵—韩城—侯马铁路、三门峡黄河公路铁路两用大桥、山西运城—河南灵宝高速公路运宝黄河大桥等项目相继建成，蒙华铁路（金三角路段）结束了运城与三门峡之间没有铁路的历史。在产业合作发展方面，规模化、集群化发展趋势明显，加快建设汽车全产业链基地，全力塑造“中华根·黄河魂”区域文化旅游品牌形象、打造“朝华山、拜关公、观壶口、问道函谷关”旅游线路，铝、镁、铜等有色金属加工在全国形成较大影响，积极创建晋陕豫黄河金三角果业标准化示范基地。在公共服务方面，医药、医疗、医保“三医联动”机制有所突破，成立晋陕豫黄河金三角医院联盟，三门峡与运城市医保系统进行联网实现异地医保结算，跨省相邻县市开通公交线路。在黄河生态保护方面，编制《晋陕豫黄河金三角黄土高原生态治理项目建议书》，提出近200个相关生态治理工程。

二、当前“晋陕豫黄河金三角”区域合作存在的问题

习近平总书记指出：“黄河上中游是发展不充分的地区，传统产业转型升级步伐滞后，内生动力不足。”[1]这一判断完全符合晋陕豫黄河金三角区域目前的发展状况。近年来，区域合作虽然取得了一定的成绩，但对照《合作规划》的要求，“建设成为中西部地区新的增长极，一体化发展示范区”[5]还有差距，区域经济总量不足、产业协同发展不够、黄河流域生态治理成效不大等问题还较为突出。

（一）经济发展总量不足

衡量晋陕豫黄河金三角区域经济社会发展水平，可以根据其地域与人口在全国所占比重，大致确定一个评价测量的范围值。晋陕豫黄河金三角地域面积占我国国土面积的0.59%，常住人口占全国人口比例的1.25%，按照这一比例，金三角区域经济发展的各项指标在全国占比的范围大致应在0.59%—1.25%之间，超过这一范围表明区域经济发达，低于这一范围则表明经济发展水平不足。2019年，晋陕豫黄河金三角区域经济总量与一般公共预算收入占全国比重分别为0.69%、0.23%（见表2），区域城镇居民人均可支配收入与农村居民人均可支配收入均不达全国平均水平。数据表明，晋陕豫黄河金三角区域整体经济实力发展不足，仍属于欠发达地区。

表2 晋陕豫黄河金三角区域经济发展水平占全国比重

（二）区域产业协同不够

晋陕豫黄河金三角区域煤炭、铝土、铜、镁、钼、黄金、文化旅游等资源丰富，煤焦冶电、医药化工、装备制造、果业加工、文化旅游等行业具有一定的基础和实力。其中煤炭、焦炭产能分别占全国产能的4%、14%；电力装机容量占全国的3%；氧化铝产能约占全国的20%；电解铝产量约占全国的10%；金属镁产能占全国的30%以上；钼精粉产量占全国的50%以上；黄金产量约占全国的15%。四市地处汾渭平原，农业生产条件优越，是各自省份重要的农产品生产地，运城、临汾粮食产量占山西省的1/3；渭南粮食产量占陕西省的17%。四市浓缩果汁加工能力100万吨以上，约占全国的3/4。[6]区域内产业集中于资源开采、有色金属加工、医药化工、农产品加工等传统行业，产业的关联性、互补性较强，但缺乏在全国有影响力的大企业，没有形成区域性的产业集群；在产业配套能力方面，区域内产品链条短、市场小，相应的生产配套企业数量不足、物流能力有限，增加了生产成本，降低了生产效率；在产业协同发展方面，虽然成立了果业产业发展协会、保险行业协会、创新创业联盟等组织，但成员之间关系相对松散，协会和联盟章程没有强制性约束力，产业协同发展缺乏统一规划、统一组织，产业整体合力有待进一步提升。

（三）黄河流域生态治理进展不快

黄河流域（晋陕豫黄河金三角区段）的生态治理涉及水土保持和水污染防治两个方面。晋陕豫黄河金三角区域河道505公里，年平均输沙量10.3亿吨，占黄河总沙量的63%，水土保持形势任务艰巨。[7]晋陕豫黄河金三角区段黄河的污染形势依然严峻，工业污染、生活污水、支流污染影响较大。汾河作为黄河支流，整体水质不容乐观，2019年国考断面中劣Ⅴ类占比达62%，仍属于重度污染。[8]习近平总书记一针见血地指出：“黄河流域中游水土流失严重，汾河等支流污染问题突出。”[1]由此可见，黄河流域生态治理刻不容缓，必须正视这一问题。

三、“晋陕豫黄河金三角”区域合作现存问题剖析

晋陕豫黄河金三角区域发展中存在的问题，既和地理位置、自然条件等客观因素有关，也和主观努力不足直接相关，其成因主要表现为区域协调机制、资金人才使用、营商环境建设三个方面。

（一）省际区域协调难度较大

《区域合作规划》明确将金三角区域定位为“全国省际交界地区协调发展试验区”，这是全国第一个跨省级区域进行合作的试验区，并无经验可以借鉴，其合作难度显而易见。受省级区划分割治理的影响，如何成立落实规划的相应议事和办事机构成为制约区域合作的瓶颈问题，主要表现为两个方面：一是省级层面的协调不畅，一个项目需要在各自省域内先行审批，工作周期长、效率低，如果一家对项目有异议，整个项目就无法推进，时间成本与机会成本高昂。二是市级层面协调约束力弱，四市之间达成的合作协议不具有强制性约束力，缺乏高效的执行力，而且容易受其它因素干扰，合作协议落实效果有差距。这些问题解决不好，区域合作就落实得不好，就会阻碍区域合作进程，这是2014年以来区域合作进展成效不大的主要原因。几年来，围绕议事和办事机构的设立，三省四市积极进行探索，在磨合中逐步达成共识，相应的工作机构随之建立并开始运转，为今后的合作发展奠定了良好基础。

（二）资金人才供给缺乏

资金与人才资源不足是制约晋陕豫黄河金三角区域高质量发展的重要因素。一是吸引区域外投资数量不多。受市场不发达、地理环境偏僻与基础设施不完善等条件制约，许多大型企业在区域内落户不积极，招商引资难度较大，区域内优质企业数量不足，总体投资规模与利润空间有限。二是区域内金融市场活力不够。区域内传统产业受经济形势与国家调控政策影响，投资利润空间下降，装备制造、新型材料、现代物流、信息技术、绿色能源等新兴产业，成长性较好，但体量不足，投资风险较大。因此，银行信贷仍然是融资的主要方式，证券、保险市场成长缓慢，风投、PE等融资模式没有真正建立起来。三是人才资源数量不足。区域内大型企业少、外资企业少，相应的技术与管理人才数量和质量就不足。加之，受财力所限，政府吸引人才的优惠政策力度不大，区域内优秀人才短缺的局面短期内难以有大的改观。

（三）营商环境亟待改善

营商环境优劣直接影响区域经济社会发展的质量和水平。近年来，随着国家商事制度改革的不断推进，晋陕豫黄河金三角区域内营商环境得到了极大的改善，但还存在一些问题。一是市场竞争方面，四市区域内外有差别，市域内监管严格，但市域间地方利益保护、市场垄断等不公平竞争现象依然存在。二是政府服务方面，项目审批一定程度上还存在程序繁琐、环节过多等问题，项目建设中的吃拿卡要、人为刁难等现象屡禁不止。尤其是涉及到区域间协调时，办事效率低的问题尤为突出。三是法治环境方面，强买强卖、欺行霸市等现象还不同程度存在，企业家利益保护还存在一些漏洞。这些问题存在，导致一些引进项目签约了落不了地，落地了开不了工，开工了不能顺利建设，建成了难以正常经营生产，影响了区域经济的发展。

四、加快实现“晋陕豫黄河金三角”区域高质量发展

习近平总书记明确指出：“要支持各地区发挥比较优势，构建高质量发展的动力系统。”[1]晋陕豫黄河金三角区域合作基础良好，发展成效明显，在“十四五”期间，以新发展理念为指导，以解决当前制约发展的瓶颈问题为突破口，构建良性发展的区域协调运作机制、积极争取发展资金、加快形成人才保障机制、进一步优化发展环境。

（一）完善区域合作组织架构

目前，国家层面没有成立晋陕豫黄河金三角区域合作的专门工作机构，只是由国家发改委进行工作指导。实践中区域合作的协调组织由省、市具体进行操作：省级层面2016年成立了协调领导小组，对市级层面难以解决的问题，在省级层面进行沟通协调；市级层面至迟在2008年四市联合申报“区域协调发展综合试验区”时已建立联席会议制度，2017年进一步明确了联席会议的组织方为轮值方，轮值期为一年。每市下设一个具体的办事机构，其编制、职能、名称由所在市确定。其中，临汾、渭南、三门峡三市的办事机构为各市发改委下设的一个科室，科室除“金三角”区域协调工作外，还兼具其他职能；运城市设立了一个正县级单位——黄河金三角中心，专职负责金三角区域协调工作。

落实跨省际区域合作设想，突破行政区域限制，晋陕豫黄河金三角区域进行了初步探索，形成了目前的组织架构。这一架构是四市目前合作实践中能够达成的最大共识，对于确保晋陕豫黄河金三角区域合作正常开展工作，推进合作规划的具体落实意义重大。显而易见，目前的组织架构还存在明显缺陷，由四市每年进行轮值对于工作开展的连续性与执行效果会有较大影响，这种运作模式需要进一步健全和完善。建议从国家层面建立考核机制，设立考核指标，对轮值情况进行综合考评，将跨省区域合作的软约束变成硬指标，督促四市落实规划确立的目标和任务。

（二）强化资金人才保障

《区域合作规划》对区域内基础设施互联互通、产业分工协作、中心城市建设、生态环境共建、公共服务共享等内容作出了安排，三省四市积极落实规划内容，在各个方面都取得了一定的成效。但受资金和人才制约，一些项目落地难、开工难、见效难，工作进展不快、成效不大。实现黄河流域生态保护与高质量发展，需要进一步加大工作力度，突出解决好资金与人才两大制约瓶颈。

多渠道筹集发展资金。一是加大金融机构支持力度。发挥省级协调领导小组作用，对涉及区域合作的项目协调银行等金融机构增加授信额度、优先安排信贷资金，全力保障资金供应。二是建立区域发展基金。由省级和市级政府共同出资建立区域协调发展基金，建立公共账户，规范基金使用，充分发挥财政基金“四两拨千金”作用，带动社会资金进行投资。三是大力发展PPP项目。PPP项目投资侧重于公共服务领域，晋陕豫黄河金三角区域基础设施欠缺，发展PPP项目潜力巨大，应做好PPP项目库建设，储备一批具有发展前景的好项目。四是发展区域内金融市场。大力培育村镇银行、社区银行等中小民营银行，探索证券、保险、债券服务区域经济发展的新方式和手段，激发区域金融市场活力。

加快人才培育和引进。人才是发展的第一资源，要不断创新方式方法，营造人才辈出的良好环境。一是加大吸引人才的力度。出台优惠政策吸引人才到区域内工作，特别是要引进行业领军人物和专业技术人才。二是加强现有人才培养。以重点技术突破为着力点，统筹区域内人才资源，加大培训和培养力度，造就本土专家。三是统筹区域内研究资源。各市域内高校、职校、科研机构要整合力量，在此基础上，进一步统筹区域内研究力量，强化区域经济结构，壮大产业协同发展研究力量。

（三）积极优化营商环境

发展环境是竞争力，同时也是生产力。牢牢树立抓环境就是抓发展理念，努力构建亲商富商安商的软环境。一是再造行政服务流程。打造审批最少、流程最优、体制最顺、机制最活、效率最高、服务最好的“六最”营商环境。[9]加大服务流程改革力度，大力推行“一枚印章管审批”的做法，将四市区域内的政务大厅审批事项进行聚合、部门印章进行整合，实施“一窗受理”“一网通办”，最后只需盖一个印章就能完成审批，让“数据多跑路、群众少跑腿”。进一步提高工作效率。二是规范行政执法。随着机构改革的持续深入，市场监管的科学性规范性得到了加强。今后应继续规范行政执法行为和工作行为，加大对乱收费、乱摊派、乱罚款等行为的责任追究，全面维护市场主体的合法权益，营造公平竞争的市场环境。三是强化社会监管。充分发挥人大、政协、新闻媒体、群众评议、网络监督等渠道作用，健全机制，规范运作。选取不同性质、类型、规模的企业作为营商环境监测点，定期听取意见和评议。发挥新闻舆论的监督作用，对严重损害经济发展环境的行为进行公开曝光，同时要多层次聘请营商环境监督员，加强明查暗访，及时发现问题，督促解决。

进入新时代，黄河流域生态保护和高质量发展已上升为重大国家战略，晋陕豫黄河金三角区域三省四市要进一步明确肩负的国家使命，积极开展区域合作，保护好黄河母亲河，在提升区域综合实力中努力彰显新的担当。