欧盟新外资审查框架下投资东道国政府的政策选择

李 佳

（上海理工大学管理学院，上海 200093）

目前，全球处于一个新旧交替的变革期，各国不同制度、观念、市场深度交融，但很多不安定因素也层出不穷，贸易保护主义抬头、孤立主义倾向加剧，逆全球化趋势明显[1]。作为全球第二大经济实体，欧盟也面临很多动乱因素，英国脱欧成功削弱了欧盟整体实力，欧洲民族主义、民粹主义和种族主义等保守政治理念的回潮不断阻碍欧盟一体化的进程[2]。为保持欧盟领先的国际地位和经济实力，首先需要团结各成员国以推动联盟持续、稳定的发展，完善内部机制，维护欧盟整体安全利益。基于此，欧盟委员会试图收拢更多权限以应对当下时局变化和需求，尤其是外资审查领域的权限。

2020 年3 月以来，新冠肺炎疫情在欧洲爆发，欧盟各界都忧心外国竞争者会把并购目标对准本国受疫情影响较大的企业，进而许多成员国都开始强化外资审查机制，例如德国、意大利和西班牙都扩增了外资审查行业，将生物技术、医学研究、医疗保健和公共卫生等与民众最基本安全利益息息相关的领域纳入审查范围[3]。欧盟委员会也提醒各成员国要灵活运用外资审查框架以确保本国敏感领域的安全利益。这些都表明欧盟对外国直接投资的警惕意识已有前所未有的提高。于2020 年10月正式生效的外资审查框架是在中国对欧盟直接投资迅猛增长这一背景下提出的，其指向明确，因而其实施对中国有很大影响，给中国对欧投资带来了很多不确定性。新规制旨在通过审查外国直接投资来保护欧盟及其成员国规避关键领域和关键技术等安全范围的外资入侵，成员国依旧享有自主审查与最终决定的权利，加之国际组织和多边合作机制如“一带一路”可能对投资活动进行扶持，东道国自身政策选择才是投资者需着重考量的因素。与此同时，欧盟整体投资态度仍是欢迎外国直接投资，并维护平等开放的投资合作，因而我国投资者在审时度势的同时不必过于束手束脚。

博弈模型是一个推算博弈双方最优策略选择和最优策略演化路径的有效工具，将博弈模型运用到实际问题中来进行实证分析也已成为近几年实证研究的一个风潮。很多文献用博弈模型来解决国际投资问题，例如，陈闻君等通过建立演化博弈模型来研究中国和哈国之间新能源合作的可能性，通过模型分析得出促进中哈能源合作的政策建议[4]；田柯研究博弈视角下我国双向国际直接投资制度安排，强调了完善的法律制度对于国际投资的重要性[5]。除此以外，通过建立博弈模型来寻求解决问题的最优策略选择也运用广泛，比如，林志华在演化博弈的基础上增加了纳什均衡博弈来研究在平台监管角度和商家售假角度的最优策略，进而为打造良好的电商市场环境提出建议[6]；刘荣等针对网络信息安全问题中攻防冲突行为，结合博弈树和复制动态方程变化曲线来设计演化博弈模型，研究攻防双方的最优策略，从而帮助有效控制网络攻击[7]；Xu 等研究两家公司同时在投资市场上投资时的共享博弈，分析不同垄断程度对实现投资合作的影响[8]。鉴于博弈模型在解决国际投资问题和寻求最优策略选择上都十分有效，本文通过建立演化博弈模型来研究外资审查新框架下东道国的政策选择，旨在帮助中方投资者在未来更好地与欧盟各成员国进行合作交流，减少不确定性风险和不必要的损失。

一、欧盟外资审查新框架解析

为了巩固欧盟团结、促进各成员国之间信息交流以及维护欧盟各成员国和总体的安全利益，弥补在国际投资领域由于各成员国外资审查机制不一致而让其他国家挤占欧洲市场、侵入欧盟核心利益这一缺漏，欧盟在德法意等核心国的推动下开始实行外资审查新框架。

（一）外资审查新框架含义

外资审查新框架是指欧盟收拢外资审查权限，将原先各成员国自主审查进入本国的外资这一规则改为由欧盟来对进入其成员国的外资进行审查，确保其对欧盟整体或成员国的安全利益没有侵害[9]665-672。外资审查新框架的实施，赋予了欧委会更高的权限，让欧委会在国际投资领域有了更高的话语权[10]。

欧委会以对进入其成员国的外资进行审查并提出意见的方式来实行外资监管权。欧委会对东道国所提出的意见分为两种：一种是普通意见，普通意见一般是针对并没有涉及欧盟及其成员国关键安全利益的外资，东道国可以自行选择是否接受该外资，而无须附加额外解释说明；另一种是专属意见，专属意见针对触及欧盟及其成员国核心安全利益的外资，其最终的决定权同样在于东道国，但若是东道国选择不接受欧委会的意见，必须做出额外的解释说明[11]，并在以后的投资交易中作出长期的报告和审查。

（二）外资审查新框架流程

目前，欧盟27 个成员国中，包括法国、德国、意大利、西班牙、葡萄牙等国家在内的14 个国家都建立了外资审查机制，其余13 个国家还没有建立外资审查机制。新框架针对已经建立外资审查机制和没有建立外资审查机制的成员国的流程有所不同。已经建立了外资审查机制的国家在接受外来投资时审查主要分为三个阶段：首先是该成员国将相关外资的情况通知给欧委会；其次是欧委会就相关外资的情况进行审查并反馈信息给该成员国；再次是成员国基于欧委会的意见作出接受投资与否的决定。对没有建立外资审查机制的成员国，审查流程主要分为两个阶段：其一是欧委会自行审查进入成员国的外资并反馈意见给该成员国；其二是该成员国基于欧委会的意见作出接受该外资与否的决定。整个机制中欧委会维持适当的“度”，对东道国只是辅助审查外资，并结合其他成员国的意见对该东道国提出是否应当接受该外资的意见，而最终的决定权在于该成员国[12]。

（三）外资审查新框架严格外资审查范围

新框架对严格外资审查领域做了不详尽列举，主要包括欧盟各成员国关键技术（人工智能、半导体、机器人、网络安全、量子、国防、航空航天、能源存储、核能、纳米和生物方面）、关键基础设施（能源、交通、水利、医疗、通信、媒体、数据处理和存储、航空航天、国防、电子或金融基础设施，以及对这些基础设施使用至关重要的敏感设施、土地和房地产投资），特别是针对那些受第三国政府直接或间接领导控制的外资[13]。新框架的实行给欧洲以外各国在欧洲地区的发展带来了巨大的不确定性，在不详尽列举的严格外资审查范围限制下，投资随时都有被拒绝或中断的可能。

二、新规制下中方对欧方投资 基于演化博弈论的实证分析

在国际投资的过程中，东道国和投资方都是有限理性主体，双方所拥有的信息都是不完全的。在东道国和投资者的博弈中，双方遵循着“试探、学习、适应、成长”的行为逻辑，在不断试错的过程中寻找更好策略，这是一个动态的、不断调整的过程[14]。为研究群体选择中策略的动态调整过程，人们提出了“演化博弈”概念即具备不完全信息的有限理性参与者在重复博弈的过程中会通过适应当前情况不断调整自己当前的策略来优化自己的既得利益直到达成一种动态平衡[15]，并把与演化博弈最终所达到的动态平衡相对应的策略称为演化稳定策略。

外资审查新框架实施后，中方对欧方投资时，双方都是基于不完全信息去选择策略。假设中方投资者和欧方东道国在投资过程中都是追求自身利益最大化，但是由于国际环境的约束加上企业家们认知的局限性，双方的合作行为是有限理性，很难在博弈过程中快速找到稳定的均衡策略，只能在动态博弈过程中慢慢摸索均衡点[4]。

（一）演化博弈模型建立

根据演化博弈的概念，建立一个能充分反映中方对欧方投资过程中的演化博弈模型。在中欧双方的投资博弈中，中方投资者可以选择积极合作也可以选择不合作即消极投资，拒绝提供敏感信息，并且不接受长期审查。欧方东道国可以选择接受投资，也可以选择接受欧委会意见拒绝投资。以下是对设计中方对欧方投资演化博弈模型所需的各要素的解释说明：

1.收益要素

（1）双方独立运作收益。在博弈策略选择时，当中方投资者选择消极投资即放弃投资，或者欧方东道国选择不接受投资时，他们本来用于跨国投资合作的资金在本国进行生产经营和投资也会产生各自的收益，这部分收益称之为双方独立运作收益，用Pr（＞0）、Gr（＞0）分别指代中方投资者和欧方东道国在合作协议无法达成情况下的独立运作收益。

（2）双方合作额外收益。当中方投资者选择积极投资并且欧方东道国选择接受投资时，双方投资合作协议达成，各自的资金在合作的情况下所能获得的收益会超过他们独立运作时所能获得的收益，这也正是吸引企业家们选择进行对外投资的原因，而这部分超出的收益被称为额外收益，用Pe（＞0）、Ge（＞0）分别表示中欧双方投资合作时产生的额外收益。

（3）申诉时双方期望收益。假设在可申诉的条件下，中方投资者选择积极投资时东道国拒绝投资，中方投资者会进行申诉，双方会产生法律成本，中方投资者法律成本为f1（＞0），东道国法律成本为f2（＞0），并且假设中方投资者有§（0＜§＜1）的概率申诉成功，获得补偿w（＞0），则中方申诉的期望收益为：§w-f1，记为t1；欧方的期望收益为-§w-f2，记为t2（＜0）。

（4）中方政府扶持收益。中国政府鼓励对外直接投资，在企业家们进行对外投资的时候，政府会通过税收减免、低息贷款以及专项基金等政策措施来扶持企业，用Pa（＞0）来表示中方投资者在对欧投资时接受的政府扶持。

（5）东道国“听话”福利。没有任何一个组织会不喜欢“听话”的成员，欧盟同样。从长远来看，对于“听话”的成员国，欧盟背后的大国会给予更多庇护，这种潜规则是欧盟各成员国间的无形纽带，也是迫使各成员国“听话”的无形枷锁，用Gf（＞0）来表示东道国接受欧委会意见时从长远来看因为“听话”受到的补贴和扶持。

（6）国际组织补贴（丝路基金）。“一带一路”为了扶持参与国家和地区经济协同发展，实现互利共赢的发展理念，成立了很多国际性专项基金，而欧盟国家作为“一带一路”地缘政治的重要一环，也有很多对应的专项基金来扶持其经济发展，如中国—中东欧基金、中欧共同投资基金、中国—欧亚经济合作基金等[16]，这些基金旨在促进中欧友好合作、共同进步，会对能促进中欧合作的企业和项目提供国际补贴与扶持，以V 来表示中方对欧方投资时双方受到的国际组织补贴。

2.成本要素

（1）中方隐私安全成本。中方投资者对欧方东道国进行投资时，要接受欧委会的审查，披露欧委会需要的包括该企业资金来源、所有权结构以及计划或已完成投资的融资来源（包括本国提供的补贴在内的投资资金信息）等准确、全面、可靠的信息，这些信息涉及投资者的隐私、敏感方面，可能会损害公司未来的长期发展，造成一定的隐私安全成本，用Pb（＞0）来表示中方接受审查在信息方面的隐私安全成本。

（2）东道国额外解释成本。欧委会要求各成员国应在本国立法或相关政策的约束下最大限度地考虑欧委会意见，如不采纳，必须做出相关解释，并对最终决策所产生的结果负全部责任，用Gb（＞0）来表示该额外解释成本。

（3）中方国际关系损失。中方投资者在东道国选择拒绝欧委会意见接受投资时选择不合作会造成与东道国之间国际关系损失，这个国际关系损失会直接影响到该投资者未来与该成员国的合作交流，用Pc（＞0）来表示。

（4）东道国国际关系损失。在中方投资者积极投资的情况下东道国如果拒绝接受中方投资会造成与中国之间国际关系损失，这个损失会影响到该东道国未来在中国的发展，用Gc（＞0）来表示。

（5）东道国“不听话”损失。欧委会对待“听话”的成员国和“不听话”的成员国毫无疑问会存在偏差待遇，“不听话”的成员国受到的大国庇护和福利相对会少一些，这是欧盟对其成员国的压制和迫使其“听话”的变相约束，用Gd（＞0）来表示东道国违背欧委会意见时从长远来看未来会被“穿小鞋”所造成的损失。

基于上述要素设定，可以得出中欧双方投资博弈的支付矩阵表，见表1。

表1 中方投资者与东道国的博弈收益矩阵

（二）演化博弈分析

假设中方投资者选择积极投资策略与消极投资策略的概率分别为x 和1-x，东道国选择接受投资策略与拒绝投资策略的概率分别为y 和1-y（0≤x、y≤1）。

根据上述支付矩阵可以得知中方投资者选择积极投资的期望收益为：

中方投资者选择消极投资策略时的期望收益为：

从而可以得到中方投资者的期望收益为：

欧方东道国选择接受投资策略时的期望收益为：

欧方东道国选择拒绝投资策略时的期望收益为：

从而可以得到欧方东道国的期望收益为：

由式（1）、式（3）可以得出中方投资者选择积极投资策略时的群体复制动态方程为：

由式（4）、式（6）可以得出欧方东道国选择接受投资策略时的群体复制动态方程为：

为了便于分析，将式（7）、式（8）中要素做简化整理，令Gb+Gd+Gf-V=M，Ge-t2+Gc=N（＞0），Pb-Pa-t1-V=S，Pe-t1+Pc=H。在国际贸易的过程中，一般交易双方合作产生的额外收益会比较大，这也是吸引众多企业进行跨国投资的主要原因。因此，中方对欧方投资时，双方合作的额外收益Pe会比较大，正常情况下，Pe+Pc＞t1，即H＞0。

进一步可得：

中方投资者选择积极投资策略时的群体复制动态方程为：

欧方东道国选择接受投资策略时的群体复制动态方程为：

根据式（9）、式（10）可以得出中欧双方投资博弈演化过程中的5 个均衡点：

（三）演化均衡稳定性分析

由式（7）、式（8）分别对x，y 求偏导可以得出雅克比矩阵：

根据式（12）、式（13）、式（14）可得有关该博弈5 个均衡点对应的雅可比矩阵的行列式和迹（见表2）以及稳定性的类型判别（见表3）。

通过表2、表3 可以看出，只有点（0，0）和点（1，1）是达到了演化均衡点，（0，1）点和（1，0）点没有达到演化均衡点，不具有稳定性，点是一直在变化的点。

表2 不同均衡点对应的雅可比矩阵的行列式和迹

表3 均衡点类型判别

根据以上中方投资者和欧方东道国的投资博弈过程，可以画出中欧双方在新规制下的投资博弈相位图，见图1。

图1 中方投资者和东道国演化博弈相位图

（四）演化博弈结论

1.确定区域

从图1 中可以看出，在新规制下中方对欧方投资的动态演化博弈中，当初始策略选择落在Ⅰ区域时，博弈收敛于E1 点；当初始策略落在Ⅲ区域时，博弈收敛于E4 点。这两个点都是演化稳定均衡点，最终的策略选择都是确定的[17]。

2.不确定区域

由图1 可知，当初始策略选择落在Ⅱ区域和Ⅳ区域时，最终的策略选择都是不确定的，有可能收敛于E1 点也有可能收敛于E4 点，概率大小取决于Ⅰ区域和Ⅲ区域的面积大小。

Ⅰ区域面积越大，则博弈最终收敛于E1 点的概率越大，即M 越大，S 越大时，中方投资者更倾向于选择消极投资，欧方东道国更倾向于拒绝投资。M 越大，Gb+Gd+Gf-V 越大，也就是东道国不接受欧委会意见而选择接受中方投资时发生的额外解释的成本、未来会被“穿小鞋”所造成的损失和接受欧委会意见时因为“听话”会受到的补贴与扶持越大，国际组织对该投资合作的扶持与补贴越小，这就表明欧委会对东道国施加的约束越大，而促进该投资成立的国际拉力越小，东道国自然会倾向于拒绝投资；S 越大，Pb-Pa-t1 越大，则表明中方投资者接受投资的隐私成本越大、积极投资受到的政府补贴越少以及积极投资时对有可能发生的被拒申诉收益越小，在这些因素的驱动下，中方投资者更倾向于消极投资。

Ⅲ区域面积越大，则博弈最终收敛于E4 的概率越大，即M 越小、S 越小时，也即Gb+Gd+Gf-V越小、Pb-Pa-t1 越小时，中方投资者毫无疑问会更倾向于选择积极投资，因为积极投资的政府补贴和遭遇被拒时的申诉收益大、隐私安全成本小。这种情况下，国际投资巨大收益空间的吸引力会推动投资者去积极投资；而欧方东道国也更倾向于接受投资，因为此时欧委会对它的约束小，而促进合作达成的国际推动力大。利益驱动下，东道国更愿意在发展良好合作伙伴的基础上获取被投资收益。

三、东道国的政策选择

基于上述分析，欧委会制定新框架对所属成员国的约束重点体现在三个方面：第一是成员国拒绝听从欧委会意见而选择接受中方投资者投资时所产生的额外解释成本；第二是因为“不听话”从长远来看未来会接受在补贴和庇护等方面的偏差待遇；第三是选择听从欧委会意见而拒绝中方投资时因为顺从未来可能会受到更多的“偏爱”。其中，第一个方面的影响程度取决于新框架具体设计程序，尤其在于拒绝欧委会意见时所要提交的审查报告与材料的数量以及获取这些材料和做出报告的难易程度，归根结底其在于欧委会的态度。与此同时，第二个方面和第三个方面是成员国听话与否的后果，其影响程度取决于欧盟一体化的程度和欧委会对新框架的推行力度。如果欧委会非常重视外资审查，宁肯“杀一儆百”严厉打压不听话的成员国也要对其他所属成员国形成示范效应，那么，听话与否这两个因素的影响因子就会相对较大。在这种情况下，除了自身实力非常雄厚足以与欧委会相抗衡的成员国，一般成员国谁都不会想去做这个“出头鸟”，从而欧委会对东道国的约束力度就会很大，可能会拉扯东道国做出拒绝中方投资者投资这一选择。总而言之，欧委会通过上述三个因素对成员国施加约束，而成员国则要参照欧委会的态度以及自身实力和需要来做出自己的最优选择。

在欧委会对东道国施加约束的基础上，中方投资者基于自身利益也会通过各种因素来吸引东道国作出接受己方投资的选择。这几个因素重点包括双方合作达成时所能获得的额外收益、东道国政府拒绝接受中方投资者积极投资时被申诉遭受的损失以及与中国的国际关系损失这三个方面。其中，额外收益的大小取决于投资项目的大小以及收益规模，东道国被申诉所遭受的损失取决于申诉成功的概率大小以及该投资项目的利益波及范围，而与中国的国际关系损失则取决于该东道国与中国的具体交往情况。

除了中方投资者和欧委会能影响东道国的选择外，在这个博弈中还有一个不可忽视的角色在起重要作用，那就是中国参与的国际组织，如亚投行、“一带一路”相关组织、金砖银行以及“17+1”平台等。作为中国地缘政治的重要一环，绝大部分欧盟国家都加入了上述组织，中欧合作是中国对外合作的关键部分，也是这些组织重点促进的部分。这些国际组织一方面能为中欧投资合作的重点项目提供专项基金补贴，另一方面可以通过为促进中欧合作的企业提供相应法律保障和制度保障来增加中方投资者申诉成功的概率，前者是通过利益吸引东道国作出接受投资的选择，后者是通过扩大损失概率来阻止东道国拒绝投资。总而言之，这些国际组织是站在世界和中国的立场上来促进中欧投资合作达成。

综上所述，可以看出新规制下中方对欧方投资表面上看是中方投资者和欧方东道国双方博弈，其实质是欧委会、东道国、中方投资者及中国参与的国际组织之间的四方博弈，欧委会通过“听话”的福利、“不听话”可能遭遇的亏待以及解释成本来约束东道国谨慎考虑中方投资，中方投资者通过合作利益、申诉损失以及国际关系筹码来拉动东道国接受投资促进合作成立，而中国参与国际组织则秉持促进各国利益与共的理念来推动中欧双方友好合作，但是，最后的结果如何重点在于东道国自身的考虑。东道国需要参照欧委会的态度、自身的实力和发展需要以及多方利益得失来权衡利弊，综合考量最后的最优策略选择。

四、中国政府对欧投资的政策建议

新规制的实施标志着欧盟对外资策略的收紧，给予欧盟以外各国对欧盟国家投资更多的限制，而中国作为欧盟外资审查新框架的重点盯防对象[18]，必须妥善思考应对策略，从投资各个阶段以及国际关系等多方面加以应对。具体如下：

首先，中方投资者在投资前期应该寻求东道国监管当局的意见[19]，详细了解东道国政府的态度。虽然有新框架的制约，但是最终的策略选择权还是在于东道国本身，所以抓住东道国的投资取向对于促进投资成功有很大作用——除了能够获知投资接受概率大小以外，还可以深入了解东道国对于该项投资的疑虑所在，从而帮助投资者事先有针对性地打消东道国忧虑，提升投资成功概率。

其次，在投资期应该就投资具体事项做好详细说明，列好详细条款，尤其是先决条件部分[20]，就投资项目被东道国中途否决等不利于中方企业的情况进行详细说明，在投资正式实施前规定好相应的补偿措施，使投资双方（尤其是中方）在损害降到最低的情况下尽可能全身而退，避免造成不必要的亏损。除此以外，在投资期中方投资者应该合理利用国际战略投资团队、投资顾问等专业人员和机构在投资过程中时刻进行风险评估，提前做好应对策略，在必要情况下及时抽身止损。

再次，在投资结束后也要完善投资过程中所有数据和财务报表等所有材料并合理保存。新规制规定外资审查新框架执行期已完成项目也要接受审查，为了避免后期审查因为资料缺漏造成重大麻烦和不必要的亏损，相应材料都要一式多份保存完好。同时，为了预防可能发生的结束后审查造成的投资无效或要求撤销等情况发生，相应救济措施也要提前准备好。

最后，从博弈实证结果来看，中欧国际关系是影响中欧合作的重要因素，培养良好的中欧关系有利于促进双方合作，这是中方政府应重点关注的方面。结合本文研究，打造中欧良好国际关系应从以下三个方面入手：第一，改善欧盟及其成员国对中方投资者的信任状态。外资审查新框架针对中国企业格外强调国有资本因素即补贴及受政府控制问题，所以中国企业在进行投资交易时必须厘清政企关系[21]，在投资项目规章中详细说明资金来源以及与政府相关事宜，缓解欧盟各国对不公平交易的顾虑和不信任状态。第二，提高中国在国际话语权和信誉。2020 年1 月正式实施的《中华人民共和国外商投资法实施条例》进一步扩大了中国对外开放规模，除负面清单领域，外商皆可自由投资。此外，同年11 月签订的《RCEP 区域全面经济伙伴关系协定》致力于降低贸易投资壁垒，也展示中国愿意解决外国“对等开放”需求的真诚态度和愿意平等合作的诚心。第三，加强中国同欧盟各国交流合作和利益往来。充分利用现有的“一带一路”规划、中国欧洲经济技术合作协会等，甚至可以与欧盟或其部分成员国建立类似RCEP 的国际组织来促进区域内投资便利化，扩大对中欧投资的扶持力度，进而强化交易潜在价值，加大东道国拒绝中方投资时可能遭受国际关系损失因子，促使其积极接受中方投资，实现中欧经贸往来提速。